国有野生动物资源损害赔偿责任研究

曹炜　张舒

［摘 要］野生动物资源损害赔偿责任是涉野生动物违法行为主体侵犯国家所有者权益而产生的自然资源资产损害赔偿责任，其应当独立于行政违法责任和生态环境损害赔偿责任。野生动物资源损害赔偿责任的构成要件包括侵犯国家自然资源所有者权益的行为、国家自然资源所有者权益减损或者灭失的后果，以及行为和后果之间的因果关系。对野生动物资源损害赔偿责任的救济应当通过一般民事诉讼程序进行。有权提起诉讼的主体包括代表国家行使自然资源资产所有权的国家机关及其委托的有关部门和地方人民政府。起诉条件应当限于破坏野生动物资源给国家造成重大损失的情形。同时，应由原告承担所有举证责任，不适用因果关系举证责任倒置原则；应明确将损害赔偿金收缴至国库，且不能适用替代性责任履行措施。

［关键词］野生动物资源；国家所有者权益；资源损害赔偿责任

［中图分类号］ D912.6 ［文献标识码］ A

近年来，随着自然资源资产产权制度改革的深入，强化自然资源所有者权益保护已经成为自然资源利用与保护过程中的重要政策目标。中共中央办公厅、国务院办公厅2019年发布的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，应当“积极预防、及时制止破坏自然资源资产行为，强化自然资源资产损害赔偿责任”。在众多自然资源类型之中，野生动物资源是比较特殊的一种类型。一方面，在强调人与自然和谐共生以及加强生态保护的背景下，强化野生动物的生态要素属性、淡化野生动物的自然资源属性已经成为重要的法政策导向。另一方面，也需要注意到，无论是《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），还是新修订完成的《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》），都仍然使用了“野生动物资源”的表述，并且明确规定了野生动物资源的国家所有权。因此，对于侵占和破坏国有野生动物资源的行为，有必要理顺其中深层次的理论逻辑，区分不同的损害赔偿责任，明确其中存在的国家所有者权益及其保护需求。学界现有的关于野生动物保护的研究，主要侧重于从公法管制和公益保护角度展开，对于其中的私法逻辑和相关制度设计尚未展开充分探讨。鉴于此，本文将在阐明国有野生动物资源损害赔偿责任之独立性的基础上，分析野生动物资源损害赔偿责任的构成要件，进而提出强化野生动物资源损害责任追究的制度建议，为未来国家立法完善和司法实践顺利展开提供相应的理论支撑。

一、国有野生动物资源损害赔偿责任的独立性

在人与自然和谐共生的问题上，如何处理人与野生动物的关系是重要的理论和实践议题。野生动物首先是一种重要的生态要素，是生态系统的主要组成部分，对于生态系统的物质能量循环起到重要的支撑作用。“野生动物具有生态、经济 、科学、娱乐、美学和精神价值等多元价值属性，生态保护目标要求野生动物立法对作为生态系统要素的野生动物实施保护，以维持其生态价值。”［1］党的十八大以来，党和国家逐渐将生态文明建设作为国家发展的重要目标任务。中共中央、国务院2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，要“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，生态文明建设不仅影响经济持续健康发展，也关系政治和社会建设，必须放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。在此背景下，加强对生态系统、生态要素和生态区域的保护已经成为环境资源立法中的重要法政策导向。在这一法政策的指引下，我国于2016年、2018年和2022年3次对《野生动物保护法》进行了修订（修正）。从立法修改的总体趋势来看，我国对于野生动物保护的趋向是强化野生动物的生态要素属性，加强对野生动物及其所依赖的生态环境的保护。

在上述总体法政策导向下，目前的立法和实践对涉野生动物违法行为的责任设计和追究的主要方向是，强化旨在惩罚违法行为的行政违法责任和旨在救济生态环境损害的生态环境损害赔偿责任。一方面 ，涉野生动物违法行为首先违反了公法上的管制性规定，行为主体应当承担相应的行政违法责任。新出台的《野生动物保护法》的重要变化就是强化相关行政违法责任，扩大了行政处罚的适用范围并丰富了责任形式。其中，最为显著的变化是将管制性要求扩展到食用行为之上。通过增加若干管制性规范，对围绕食用野生动物产生的捕猎、交易、运输、经营和食用全环节进行全面禁止，体现了国家严厉打击野生动物黑色产业链的立法意图。另一方面，除应当承担行政法上的不利后果之外，如果涉野生动物违法行为导致了生态破坏、损害公共利益，行为人还应当承担相应的生态环境损害赔偿责任。2022年出台的《生态环境损害赔偿管理规定》第4条规定，“本规定所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化”。这一条款明确指出，生态环境损害中包含了动物这一生物要素的不利改变。处在野外生活环境之中并且依靠自然力生长繁殖的野生动物构成了生态系统的组成部分，发挥着特定的生态功能。因此，涉野生动物违法行为主体通过捕捉活动使野生动物与生态系统相互剥离，必然导致生态系统生物要素的不利改变，造成生态环境损害的发生。《民法典》第1235条规定，违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿的损失和费用具体包括：（1）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（2）生态环境功能永久性损害造成的损失；（3）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（4）清除污染、修复生态环境费用；（5）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。照此规定，对于生态环境损害，违法行為主体应当承担相应的损害赔偿责任，赔偿相应损失和费用。从目前的实践情况来看，涉野生动物违法行为导致的环境公益诉讼案件数量较多，在各类环境资源案件中占比最高。相关研究统计表明，截至2023年6月，涉野生动物的生态环境损害赔偿与公益诉讼案件数量为1007件，而矿产、森林/林木、水、土地和湿地案件分别为272件、159件、32件、24件和6件。［2］在这些案件中，违法行为主体通常要承担相应的生态环境损害赔偿责任。通过加强对行政违法责任与生态环境损害赔偿责任的追究，我国强化了对野生动物生态价值及其承载的公共利益的保护。

需要注意的是，野生动物不仅是一种生态要素，同时也是一种重要的自然资源，具有重要的经济社会价值。特别是可再生的野生动物资源，对其进行合理利用并不会对生态系统造成明显的不利影响。正因为如此，无论是我国还是国外，野生动物利用都是非常重要的经济社会活动。美国众议院议员托比·罗斯对此论述道，“从国家成立之初，可再生野生动物资源的消费就在我们社会的商业、文化和生存中发挥了重要作用。事实上，在北美建立的第一批欧洲人定居点是为了进行毛皮贸易。鱼类和野味为我们开拓进取的祖先提供了食物和衣服；鱼类、家禽和野生肉类仍然是猎人、渔民和地方居民的重要食物来源”。［3］新中国成立后，由于当时经济社会发展较为落后，野生动物资源的开发利用也受到了高度重视。例如，国务院1962年下发的《关于积极保护和合理野生动物资源的指示》指出，“野生动物是我国的一项巨大自然财富，每年不仅可以获得大量的野生动物肉类，还可以获得大量的野生动物毛皮和贵重的鹿茸、麝香。这些产品对改善人民生活和换取外汇都起了重要作用”。因此，虽然我国日益强调野生动物的生态要素属性，但是不可否认的是，立法无法回避野生动物资源的财产法秩序问题。在外国法中，对野生动物通常按照无主物或者信托财产处理，适用先占原则，并附加以公法上的特别管制规则。例如，美国学者指出，在美国法中，“狩猎、诱捕和捕鱼是被监管的，因为野生动物和鱼被认为是州或者联邦通过信托取得的公民财产。只有当以一种合法的方式猎杀或者捕获野生动物时，这种财产利益才会被转移”。［4］与国外不同，基于生产资料公有制的基本逻辑，我国《野生动物保护法》对野生动物资源的所有权归属进行了明确规定，明确了野生动物资源的国家所有权。《野生动物保护法》第3条第1款规定，“野生动物资源属于国家所有”。对于“属于国家所有”的法律表达，有学者认为，此种国家所有权更多的不是一种私法上的财产权利，而是一种公法上的管理义务。［5］在《民法典》出台之前，这一观点具有一定的合理性。强调国家对珍贵自然资源的保护和管理义务，在宪法上也能找到根本依据，即《中华人民共和国宪法》第9条第2款规定的“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。但是在《民法典》出台以后，将国家所有权看作一种公法上的权利已经不具有充分的说服力。《民法典》第251条规定，“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有”。这一条在私法层面上确立了国家对野生动物的所有者权益。依据这一规定，野生动物资源属于国家所有，是国有自然资源资产的组成部分。因此，涉野生动物违法行为主体捕获野生动物，使得野生动物从野外生存状态中脱离出来，并最终通过各种利用行为导致其灭失，不仅仅会导致野生动物生态环境功能的损失，也会导致野生动物经济价值的减损，从而损害国家作为野生动物资源所有者的权益的实现。为了填补这种损害，违法行为主体应当承担相应的损害赔偿责任。这是依据私法逻辑的合理推论。目前，为了落实国家所有者权益，自然资源部正在研究建构专门的全民所有自然资源资产损害赔偿机制，在目前的制度设想中，为了便于界定责任和推进工作，根据自然资源部职能配置和委托代理试点方案，将自然资源资产的范围限定为土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水等7类，对于渔业资源、野生动植物、无线电频谱资源以及大气、气候等，暂不纳入研究范围。［6］虽然从现有实践看，野生动物不宜纳入自然资源资产的范围，但是从民法学理上看，其独立于其他类型的自然资源，且具有较大的经济价值，并且可以通过限定地域范围、进行捕捉等方式特定化，其应当属于广义的资产范围，能够作为物权的客体。［7］

综上所述，行政违法责任与生态环境损害赔偿责任分别是从公法上和私法上对涉野生动物违法行为进行评价的结果。行政违法责任是一种行为责任，目的是维护行政管理秩序，并不具有损害填补的功能。而生态环境损害赔偿责任则是一种后果责任，目的是填补生态环境损害。生态环境损害赔偿责任是为了救济生态环境功能损失、修复环境，因此主要是为了维护不归属特定人的环境公共利益。而自然资源资产损害赔偿责任主要针对的是自然资源损害，是为了救济民事主体的自然资源权益遭受的不利影响。［8］由于野生动物资源属于国家所有，此种责任主要是为了维护国家利益。由于救济的利益不同，野生动物资源损害赔偿责任虽然与生态环境损害赔偿责任同属于民事责任，但是二者是独立的民事责任，并不重叠。因此，有必要对野生动物资源损害赔偿责任的构成要件进行单独分析，并且设立独立的救济机制。

二、国有野生动物资源损害赔偿责任认定中的主要问题

目前，现行立法中尚无针对自然资源资产损害赔偿责任的专门法律规定，遑论国有野生动物资源损害赔偿责任的规定。因此，应当依据《民法典》第1165条第1款的规定追究行为人的侵权责任，即“行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任”。在过错认定上，此种责任并无特殊性，由于野生动物与一般家养动物在外观上区别明显，除少数紧急避险情况外，很容易认定行为人的过错。此外，国有野生动物资源损害赔偿责任虽然是一般侵权责任，但是在具体责任认定上存在一定的特殊性。在实践中，危害野生动物的行为十分常见，且通常会形成分工严密的产业链条。在追究相关行为主体的责任时，既需要对国有野生动物资源及相应的损害后果进行界定和识别，也需要对其中涉及的因果关系作出明确认定，并考虑多主体涉案情形下的责任承担问题。具体而言，主要包括以下几方面的问题：

第一，如何认定国有野生动物资源？首先，“野生动物资源”应当做狭义理解，指栖息于自然生境、不为人类占有或控制的动物资源。我国《野生动物保护法》所确定的野生动物资源外延较为广泛，包括陆生野生动物和水生野生动物、脊椎动物和无脊椎动物以及人工驯养动物。［9］这一范围的确定，主要是基于强化野生动物保护的需要，特别是考虑到野外生存的野生动物和人工驯养的野生动物无法简单地从外观上进行区分。但是从保护国家所有者权益的需要来看，应当排除人工驯养野生动物。在野外环境中自然生长繁殖的野生动物依靠自然力生长更新，属于野生动物资源的组成部分，因此，不论行为人是捕猎之后直接出售还是捕猎之后进行驯养、喂养再交易出售，都属于侵权行为。与此相对，人工繁育和饲养的野生动物则不依赖于自然力生长更新，因此并不属于自然资源。从法律性质上来看，这类野生动物属于养殖户通过劳动创造出来的，属于其财产。［10］因此，无人工繁育许可证进行繁育和养殖活动虽然违反了行政法上的管制性规定，应当承担行政违法责任，但是并不属于侵犯国家自然资源所有者权益的行为。在实践中，对于收购人工繁育的濒危野生动物案件，法院的裁判也相对较轻。例如，在“马某非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物，珍贵、濒危野生动物制品案”中，法院认为，被告人系出于喜爱，并以观赏为目的，且购买的系人工驯养繁殖的鹦鹉，与典型的非法收购野生动物行为相比，社会危害性相对较小，量刑时应从轻考虑。［11］此外，并非所有野生动物资源都属于国有野生动物资源。《民法典》第251条规定，“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有”。这一条主要是从财产权归属的角度进行规定的。因此，与《野生动物保护法》第3条第1款的规定不同，该条对属于国家所有的野生动物范围进行了限定，即增加了“法律规定属于国家所有”的前缀。由于《野生动物保护法》保护的野生动物限于珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物，可以推导出珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物应当属于国家所有，但是并非所有野生动物都属于国家所有。至于剩余的其他野生动物，应当属于民法上的无主物。对此，张力教授论述道，“如果连自然资源的概括式国有化都不能自动将其中包含的所有资源成分在私法上一并国有化，那么依据《野生动物保护法》对非‘珍贵、濒危和有益或有重要经济、科研价值的野生动物的未国有化、《野生植物保护条例》对野生植物的未国有化，则更可得出这部分野生动植物资源就是物权法上的无主物这一反对解释”。［12］对于无主物，虽然我国民法没有规定先占制度，但是依据通常理解，自由先占应当属于交易上的习惯法。［13］立法者也明确认识到这一点，“法律上虽未明文规定先占制度，但事实上先占始终作为社会生活的习惯规则而广泛存在，进入国家或集体所有的森林、荒原、滩涂、水面打猎、捕鱼、砍柴、伐薪、采集野生植物、果实、药材并取得猎获权、采集物的所有权，国家并不禁止，也存在捡拾抛弃物而获得所有权的情况”。［14］因此，对于属于无主物的其他野生动物，社会成员在合理的情况下，应当允许合理先占，例如捕杀外来入侵动物（例如鳄龟、鳄雀鳝）以及已经被移除三有动物目录的动物（例如野猪）等行为，可能违反行政法上的管制性规定，但是并不属于侵犯国家自然资源所有者权益的行为。

第二 ，如何认定国家自然资源所有者权益减损或者灭失的后果？与生态环境损害赔偿责任不同，自然资源资产损害赔偿责任中的结果要件是国家所有野生动物资源经济价值的减损或灭失，而不是其生态服务功能的减损或者灭失。这两种后果的表现形式有着较大差别。当行为人将野生动物从自然环境中分离出来时，生态环境损害就已经发生，即便猎捕的野生动物没有死亡并且又被放归原来的环境之中，行为人也应当赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失。而与生态环境损害不同，行为人将野生动物从自然环境中分离出来之后并不一定导致野生动物经济价值的减损或者灭失。只有在野生动物死亡或者被食用的情况下，才会导致其经济价值的减损和灭失。在前一种情况下，野生动物失去生命，从而产生价值的大幅度减损；在后一种情况下，野生动物实体灭失，权利载体不复存在。因此，如果行为人通过捕获等行为将野生动物从自然环境中分离出来，但是最终该野生动物并未死亡，并且被重新放归其原来所在的自然环境，自然资源资产损害并未发生，此时行为人并不构成自然资源资产损害赔偿责任，只需要承担相应的行政违法责任和生态环境损害赔偿责任。例如，在“重庆市人民检察院第四分院诉李某公益诉讼案”中，李某非法猎捕画眉鸟52只，其中放生14只；李某非法猎捕侵权行为所致野生动物资源损失需要按照余下未放生的38只画眉鸟的整体价值而计算和赔偿。［15］此处还存在一种特殊的情形，即行为人从外国向本国贩运野生动物及其制品。从国外走私进入中国的野生动物，理论上不属于国家所有，因此不应当涉及自然资源资产损害赔偿问题。但是在实践中，存在法院认为走私进口国外野生动物制品损害国家和社会利益，判决赔偿动物资源损失费的情况。［16］从法理上看，这种情况下，责任主体在承担相应刑事责任之后是否还应当承担国家所有者利益损失，值得商榷。当然，如果野生动物属于间歇性来往两国边境的迁徙动物，其在国境内被捕捉伤害的，应当可以追究相关主体的损害赔偿责任。

第三，在多主体的情况下，应当如何追究相关法律责任？由于野生动物栖息于人迹罕至的野外，离人类社会较远，涉野生动物违法行为通常都会形成分工严密的产业链条，该链条上的相关责任主体之间通常构成共同犯罪。那么，从损害赔偿责任追究的角度来看，相关主体是否应当承担连带赔偿责任呢？对于这一问题，司法实践认识还不充分。其一，对于是否构成共同侵权，不同法院认识并不统一。最高人民法院在2021年颁布的175号指导案例中明确指出，在该案中，当收购者明知其所收购的鱼苗系非法捕捞所得，仍与非法捕捞者建立固定买卖关系，形成完整利益链条，共同损害生态资源的，收购者应当与捕捞者对共同实施侵权行为造成的生态资源损失承担连带赔偿责任。［17］而在个别案件中，没有意思联络、未形成利益链条的非法收购、出售和运输者也存在共同承担民事责任的情况。例如，在“赵某、姜某非法出售、收购珍贵、濒危野生动物案”中，2人仅进行了一次交易，但是法院判令被告人赵某、姜某共同赔偿因侵权造成的国家野生动物资源损失费人民币5000元。［18］此外，在有的案件中，法院认定捕捞、杀害和食用野生动物的行为人需要共同承担民事责任。例如，在“重庆市人民检察院第五分院诉吴某等公益诉讼案”中，法院认为，该案被告吴某、刘某、蒋某作为非法捕捞、杀害、食用一尾长江鲟的始作俑者，有明确的共同意思联络，已经构成共同侵权；被告谢某、章某虽然事前与被告吴某、刘某、蒋某没有明确的意思联络，未直接参与捕杀长江鲟，系受邀参与非法食用，但主观上均明知并以食用为目的，其行为与杀害长江鲟的行为具有时空上的联系，该案中的5名被告构成共同侵权。［19］其二，对于收购人责任，不同的检察院和法院认识也不统一。例如，同样是非法购买2只苏卡达陆龟，在“李某危害珍贵、濒危野生动物案”中，检察院提起了附带民事公益诉讼，法院判决李某赔偿生态环境资源损失费5000元并上缴国库。［20］而在“白某危害珍贵、濒危野生动物案”中，检察院则没有提起附带民事公益诉讼，要求赔偿相关生态环境资源损失。［21］笔者认为，在涉野生动物违法案件中，宜放宽共同侵权的认定标准，要求相关责任主体承担连带责任。典型的侵权行为包括非法捕猎、交易、运输、经营、食用等行为。其中，对于经营行为应当做广泛理解，包括网络交易平台、商品交易市场、餐饮场所等为违法出售、购买、食用及利用野生动物及其制品或者提供展示、交易、消费服务的行为。

第四，如何认定行为和结果之间的因果关系？在因果关系认定上，捕猎行为与后果之间的因果关系最为明显。捕猎行为直接将野生动物从其生活的正常环境中分离出来，使得其脱离国家的有效控制，侵权行为和损害后果之间的因果关系仅凭生活常识即可以判断。在违法收购、出售珍贵、濒危野生动物及其制品的案件中，法院通常也会认定收购、出售行为与野生动物资源损害后果之间存在因果关系。例如，在“青岛某艺术中心生态破坏民事公益诉讼案”中，法院认为，被告某艺术中心虽然不是穿山甲、棕熊、孟加拉眼镜蛇的直接猎杀者，但是实施了收购、出售穿山甲、棕熊、孟加拉眼镜蛇的行为，为猎杀珍贵、濒危野生动物提供了动机和市场，与生态破坏具有直接因果关系，造成野生动物本身及生态功能损失近100万元。［22］但是，在其他违法案件中，特别是涉野生动物制品且无法认定其来源的情况下，因果关系判断存在困难。例如，在“海南藏族自治州人民检察院、更某等运输合同纠纷案”中，公益诉讼起诉人海南藏族自治州人民检察院请求法院判令7名被告赔偿野生动物资源损失费用84万元，而法院认为案涉的28个麝香囊皮是取自野生马麝还是人工养殖或系人工制造无法确认，公益起诉人主张7名被告的行为构成违法缺乏事实依据，被告收购、运输、出售28个麝香囊的行为与野生动物资源和生态环境破坏之间没有直接的因果关系。［23］笔者认为，在此类案件中，需要结合具体案情对因果关系是否成立作出判断。在野生动物制品来源无法确认的情况下，可以对收购、运输、出售野生动物制品的违法行为人处以刑事或行政处罚，但是不宜认定其行为和国有野生动物资源损害之间存在因果关系。

三、国有野生动物资源损害赔偿责任追究的规则完善

（一）野生动物资源损害赔偿责任规范设计的不足

我国民法理论继受了苏联民法学中的国家所有权主体“唯一性、统一性”理论。按照这一理论，自然资源国家所有权的主体是国家，不得在法律上分割，而无论公共财产是被交给行政机关与国有企业实际支配，还是被公民个人直接利用。［24］受到这一理论的影响，我国自然资源资产产权体系中长期存在所有者不到位、所有权虚置的问题，所有者权利与管理者权力划分不清。因此，在立法和实践中，行政违法责任往往替代自然资源资产损害赔偿责任，自然资源国家所有者权益救济不足。例如，依据《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）、《民法典》等相关立法的规定，矿产资源属于国家所有。如果矿产资源之上尚未依法设置采矿权，对于矿产资源的非法开采或者破坏性开采应当构成对国家作为矿产资源所有者的侵权，但是在《矿产资源法》的法律责任条款中只规定了对于非法开采和破坏性开采行为的行政责任和刑事责任，并没有与侵权行为相对应的民事责任，虽然相关条款中包含了“责令赔偿损失”，但是这并非民事法律责任的一种形式，仍然属于一种行政措施。［25］又如，在2011年发生的康菲渤海漏油事故中，石油泄漏对于大多数海域的正常用途产生重大影响，导致事故海域多种用途无法实现，这必然会对国家出让海域使用权获得的经济性收益造成重大影响，导致国家海域使用金收入的减少。这种损失与渔民及养殖户的渔业损失并不重叠，应当单独提出索赔请求。但是在整个案件处理过程中，基于国家海域资源所有者权益受损的索赔诉求根本无人提及。［26］如前所述，行政违法责任主要是为了对违法行为进行处罚，维护国家管理秩序，而不是为了填补产生的损害。因此，虽然现行相关法律制度可能在对行政法律责任进行追究的同时也满足了国家作为自然资源所有者的救济诉求，但是这种打包式的救济机制助长了对国家自然资源管理者和所有者身份的混淆，将国家的自然资源所有者权益依附于自然资源行政管理权，既无法保证国家自然资源所有者权益的正常实现，同时也在根本上异化了国家的自然资源行政管理权。［27］在野生动物保护立法中，这一问题同样存在。《野生动物保护法》于2022年修订之后，对于法律责任条款的修订和增补主要涉及涉野生动物违法行为的行政责任。此外，新法第63条新增规定，“对违反本法规定破坏野生动物资源、生态环境，损害社会公共利益的行为，可以依照《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼”。虽然这一规定明确授权相关主体可以就破坏野生动物资源的行为提起诉讼，但是从表述上看，该条旨在保护野生动物资源所承载的生态环境公共利益而非国家利益，主要是为了追究相应的生态环境损害赔偿责任。

在目前的司法实践中，相关主体对野生动物资源损害赔偿责任的性质认识也不清楚，往往将这种责任和生态环境损害赔偿责任相互混淆，通过环境民事公益诉讼来进行救济。例如，在“江苏省常州市金坛区人民检察院诉袁某某等21人非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及制品刑事附带民事公益诉讼案”中，袁某某、杜某等21人非法收购、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物穿山甲及制品11只。专家出具意见认为，穿山甲非法贸易行为不仅会影响该物种的保护，还破坏了生态环境，应当向资源破坏者收取资源破坏补偿费，用于资源恢复和补偿。根据这一意见，法院最终判决21名被告赔偿88万元资源破坏补偿费。［28］再如，在“广东省佛山市人民检察院诉刘某公益诉讼案”中，针对刘某非法收购、出售8只穿山甲活体的行为，公益诉讼人起诉请求刘某赔偿“国家野生动物资源损失即修复生态环境费用”32万元，法院支持了这一诉讼请求。［29］在上述案件中，无论是专家、检察院还是法院，都显然没有清楚地认识到野生动物案件中生态环境损害赔偿责任和自然资源资产损害赔偿责任的区别。实际上，目前司法实践中已经存在的环境民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼主要是为了救济生态环境损害，即违法行为对生态环境本身造成的损害。针对此种损害的诉讼主要是为了填补生态环境功能暂时或永久性的损失，修复生态环境，保护环境公共利益。而与此相对，由于野生动物资源的所有权主体是国家，对于这种责任的追究主要是为了保护国家经济性利益，而不是为了保护环境公共利益。基于保护的利益的差异，对于野生动物资源损害赔偿责任的追究不能通过环境民事公益诉讼或者生态环境损害赔偿诉讼进行，而应当通过侵权损害赔偿诉讼来进行救济。目前，也有一些案件对两种责任作出了明确区分。例如，在“岳阳市江豚保护协会与谢某等公益诉讼案”中，法院认定，野生动物资源损失是谢某造成3只小爪水獭死亡，进而导致的国家野生资源直接物质损失；而替代性生态环境修复费用是谢某等人收购、出售行为导致小爪水獭离开栖息地，造成当地生物链破坏，给整体生态环境造成的损失；两种责任相互独立，不存在重复赔偿。［30］

（二）野生动物资源损害赔偿诉讼规则的完善

对于自然资源资产损害中国家利益的损害，应当通过损害赔偿诉讼来进行救济。从理论上来说，自然资源损害赔偿诉讼是代表国家行使自然资源国家所有权的国家机关向损害自然资源、导致自然资源价值减损的主体提起的私法上的侵权损害赔偿诉讼。与环境民事公益诉讼要求将环境或生态恢复至正常状态不同，此种诉讼的目的是使受损的国家所有权恢复圆满状态。“污染环境或者破坏生态的行为通常会对生物资源或者非生物资源（以下合称为‘自然资源）造成直接损害，故环境诉讼中的国家利益通常表征为政府以国家名义要求回复所有权圆满状态。”［31］因此，自然资源损害赔偿诉讼实际上不同于公益诉讼，其应当排斥其他主体的参与。在我国的相关环境和资源立法之中，已经有了相关立法例。《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）最早对此种诉讼进行规定。该法第89条第2款规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。对此规定，蔡彦敏教授指出，“《海洋环境保护法》的这一条文实际上规定的是‘国益诉讼，国益诉讼即使姑且可以归于公益诉讼的范畴，也是远远小于公益诉讼的范畴的，不能等同于公益诉讼”。［32］除了《海洋环境保护法》之外，2019年1月1日施行的《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）第97条也规定，“污染土壤损害国家利益、社会公共利益的，有关机关和组织可以依照《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼”。此外，值得注意的是，《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）修订草案二审稿第68条规定，“破坏森林资源给国家造成重大损失的，国务院自然资源主管部门及其委托的有关部门和地方人民政府可以依法向人民法院提起诉讼，对责任者提出损害赔偿要求”。虽然《森林法》最终将这一条修改为“破坏森林资源造成生态环境损害的，县级以上人民政府自然资源主管部门、林业主管部门可以依法向人民法院提起诉讼，对侵权人提出损害赔偿要求”，但是修订草案二审稿的表述显然更加准确，清晰地认识到了森林资源损害和生态环境损害的区别。

参照上述立法例，在《野生动物保护法》的下一步修订中，建议增加有关野生动物资源损害赔偿诉讼的规定。在具体的法律表达上，可以参照《土壤污染防治法》的规定，将第63条改为：“对违反本法规定破坏野生动物资源、生态环境，损害国家利益、社会公共利益的行为，可以依照《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼。”由此明确国有野生动物资源承载的国家所有者权益。进一步来说，在具体的规则设计上，应当注意以下几个特殊问题：

首先，野生动物资源损害赔偿诉讼的原告应当是代表国家行使自然资源资产所有权的国家机关及其委托的有关部门和地方人民政府。《民法典》第246条第2款规定，“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定”。依据这一规定，代表国家行使自然资源资产所有权的主体应当是国务院。但是在实践中，长期以来由国务院自然资源主管部门实际行使自然资源资产所有权，履行自然资源资产所有者职责。基于此，在2018年的政府机构改革中，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中赋予新组建的自然资源部“对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记”等职责。按照这一要求，自然资源部设立了自然资源确权登记司、自然资源所有者权益司以及自然资源开发利用司，具体负责履行自然资源资产所有者职责。除此之外，中共中央、国务院于2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，要“研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权”。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》则进一步提出，要“研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制。探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度，法律授权省级、市（地）级或县级政府代理行使所有权的特定自然资源除外”。从上述两个文件的表述来看，中央应当对珍稀野生动植物种直接行使所有权，但是也可以委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权。目前，自然资源部已经开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点。在试点的分级代理自然资源资产中，目前并无野生动物资源。但是依据《生态文明体制改革总体方案》的表述，随着分级代理行使自然资源资产所有权职责体制改革的深入，未来中央和地方可能会依据珍稀程度和重要程度的差异对不同野生动物分级行使所有权，因此都应当有权提起相应的损害赔偿诉讼。在实践中，中央已经在一些特殊区域建立了直接行使自然资源资产所有者职责的机构，如东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局等。此类机构也应当有权提起相应的国益诉讼。综上所述，野生动物国益诉讼的起诉主体应当包括国务院自然资源主管部门及其委托的有关机构和地方人民政府。

其次，野生动物资源损害赔偿诉讼针对的应当是破坏野生动物资源给国家造成重大损失的情形。对于重大损失的认定，需要结合行为的性质、严重程度和所涉及野生动物的珍稀、重要程度以及数量等因素来认定。第一，在实践中，涉野生动物违法活动往往表现为以牟取不正当利益为目的进行的有组织活动，捕猎、运输、交易和经营等活动相互连接形成完整的产业链条，从而对特定地区野生动物资源资产造成严重损害。在这种情况下，除了要对该产业链条进行严厉打击，还必须通过损害赔偿诉讼追究行为人的自然资源资产损害赔偿责任。此外，在实践中，也存在误捕以及偶尔的、带有猎奇性质的食用等情况，在这种情况下，虽然国家所有者权益也有损害，但是尚在可以忍受范围之内，且国家提起诉讼必然要消耗社会资源，诉讼并不符合成本收益原则的要求，因此不需要提起相应的国益诉讼。第二，对于重大损失的认定还需要结合涉案野生动物的珍稀、重要程度以及数量等进行认定。例如，如果所涉野生动物属于国家一级保护动物，即便数量极少也属于造成重大损失的情况。如果所涉野生动物属于“三有动物”，保护等级较低，但是涉案数量极大，则也属于造成重大损失的情况。需要注意的是，在实践中，经常出现野生动物实体已经不完整，难以识别其所属种类和保护等级问题，特别是在食用环节。在此情况下，有权起诉的主体应当拥有是否起诉的裁量权，但是在诉讼过程中，应当参照环境民事公益诉讼的法律规定设立专家辅助人制度，为鉴定提供技术支持。“2020年出台的《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》将野生动物禁食范围由此前的406种（属）扩展至全部种类的野生动物，数量多达上万种，但一般人只是对其中具有十分显著的外形特征的野生动物有一定的认识，能够大致确定其种属，至于其余的野生动物，根本无法有效辨别。正因为如此，在非法食用野生动物及相关案件中，仅有野生动物及其毛发、鳞片等物证并不足够完成证明，野生动物的物种这一专门性问题还需要通过司法鉴定或者专家辅助人制度来解决。”［33］

再次，在举证责任分配上，应当由原告承担所有举证责任，不需要适用因果关系举证责任倒置原则。生态环境损害赔偿责任的因果关系链条比较复杂，在司法实践中，原告往往难以证明因果关系的存在。因此，生态环境损害赔偿诉讼往往采用因果关系举证责任倒置的诉讼规则。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第6条规定，“被侵权人根据侵权责任法第六十五条规定请求赔偿的，应当提供证明以下事实的证据材料：（一）污染者排放了污染物；（二）被侵权人的损害；（三）污染者排放的污染物或者其次生污染物与损害之间具有关联性”。在原告证明了行为和后果的初步关联性之后，再由被告就其行为与后果之间不存在因果关系进行举证。与生态环境损害赔偿诉讼不同，野生动物资源损害中因果关系链条较为简单，行为与后果之间的因果关系非常清晰，且原告属于法人组织，具有较强的调动资源展开调查取证的能力，因此应当由原告来承担举证责任。

最后，在损害赔偿金的用途上，应当明确将损害赔偿金收缴至国库，且不能适用增殖放流等替代性责任履行措施。在环境民事公益诉讼或生态环境损害赔偿诉讼中，损害赔偿金通常用于进行生态环境修复。在大气环境损害等少数情况下，生态环境由于自净能力而自行修复，则损害赔偿金可以用于成立公益基金，用于生态环境保护事业。而在野生动物资源国益诉讼中，损害赔偿金主要用于赔偿国家所有者权益损失，因此应当收缴至国库。针对捕杀野生动物进而导致的生态环境破坏，法院可能会判决行为人采取替代性修复方式履行赔偿责任。例如，在“岳阳市人民检察院诉刘某等公益诉讼案”中，针对被告破坏当地野生动物和生态环境的行为，法院判决被告采用植树200株的方式进行替代性修复。［34］但是，针对捕杀野生动物所直接导致的野生动物资源损害，则不应当适用替代性责任履行措施。原因在于，野生动物资源损害赔偿针对的是资源经济价值的减损，无法通过增殖放流、植树造林、环境资源公益劳动等常见的替代性修复而得到弥补；而就野生动物资源的恢复来看，由于野生动物个体具有不可替代性，且野生动物繁育属于专业性极强的活动，并不适宜由非专业人士从事。因此，在野生动物损害国益诉讼中，无法适用类似于环境民事公益诉讼或生态环境损害赔偿诉讼中的增殖放流等替代性责任履行措施。一言以蔽之，必须由责任人进行经济赔偿，如此不仅可以弥补国家所有者权益损失，也可以对涉野生动物违法行为主体产生经济上的威慑作用，减少此类案件的发生。

在“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念之下，强化对野生动物资源的保护已经成为重要的法政策导向。这一目标的实现，离不开多重法律制度、多种法律责任的协同并举。我们需要看到，野生动物不仅是一种生态要素，也是一种自然资源；涉野生动物违法行为不仅违反行政管理秩序，损害生态环境，还直接导致野生动物资源的减损。因此，对于属于国家所有的野生动物资源，涉野生动物违法行为不仅会招致行政违法责任和生态环境损害赔偿责任，还可能因损害国家所有者权益而产生野生动物资源损害赔偿责任。这种责任旨在填补野生动物资源的经济价值减损，是不能被行政处罚或生态环境损害赔偿所吸收或替代的，而是需要通过追究独立的野生动物资源损害赔偿责任才能得到全面救济。对此，应当由代表国家行使自然资源资产所有权的国家机关及其委托的有关部门和地方人民政府提起野生动物资源损害赔偿诉讼。此类诉讼的性质为国益诉讼，其提起应当限于破坏野生动物资源给国家造成重大损失的情形，从而实现对国家所有者权益损失的全面弥补，并对涉野生动物违法行为主体产生经济上的威慑作用。

从本质上来说，国家作为全民所有自然资源的受托人，除享有相应的权利之外，还应当履行所有者职责。《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》指出，全民所有自然资源资产所有者职责为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”。其中，“承担责任”正是要求全民所有自然资源资产所有者职责履行主体和代理履行主体承担自然资源资产损害的发现、核实、追偿和报告责任。因此，通过独立的诉讼程序向野生动物资源损害责任主体进行追责，不仅仅是代表国家行使所有者权利的具体部门或政府的权利，也是其责任和义务，是“行使全民所有自然资源资产所有者职责”的应有之义，应当得到认真对待。在目前的司法实践中，野生动物资源损害赔偿责任已经得到了一定程度的适用，但不同判决对野生动物资源损害赔偿责任的理解不尽相同，依然存在和生态环境损害赔偿责任相混淆的情形。究其原因，在于相关法律规则的不明确和不健全。未来《野生动物保护法》应当进行相应修改，增加有关野生动物资源损害赔偿诉讼的条款，规定诉讼的适用情形和起诉主体，明确此类讼的目的是使得受损的国家所有权恢复圆满状态，为国家利益提供更充分的保护。

【Abstract】Compensation for damage to wildlife resources is the one for damage to natural resource assets arising from the violation of the rights and interests of the state owner by the subject of the illegal act involving wildlife， and should be independent of the administrative liability and the compensation for damage to the ecology and environment. The elements of compensation for damage to wildlife resources include the act of violating the rights and interests of the owner of state-owned natural resources， the consequences of the reduction or loss of the rights and interests of the owner of state-owned natural resources， and the causal relationship between the act and the consequences. The relief for damage to wildlife resources should be carried out through general civil procedures. Subjects entitled to bring an action include state organs exercising ownership of natural resource assets on behalf of the state， the relevant departments and local peoples governments  entrusted to them. The conditions for filing a lawsuit should be limited to situations in which the destruction of wildlife resources has caused significant loss to the state. The plaintiff should bear all the burden of proof， and the principle of reversal of burden of proof should not apply. Damage should be paid into the state treasury， and alternative measures for the performance should not apply.

【Keywords】wildlife resources; ownership interests of the state; compensation for resource damages