自然资源统一管理背景下的土地用途分类思考

王钰

摘要：自然资源管理工作是一项基础工作，应当贯穿自然资源的调查、评价、规划与管制整个过程。做好土地用途分类工作，在加强土地资源的管理与利用、实现自然资源统一管理等方面发挥着极为重要的作用。只有以自然资源统一管理的相关要求为依据，重新构建土地分类体系，重新进行土地用途分类，才能够提高自然资源的统一管理水平，为我国生态文明的建设与发展提供保障。基于此，本文重点围绕自然资源统一管理背景下的土地用途分类展开研究。

关键词：自然资源；统一管理；土地用途

一、自然资源统一管理背景概述

2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》出台，着重强调两点：第一，对自然资源资产产权制度进行完善；第二，对国家自然资源资产管理体制进行优化。2017年1月，《省级空间规划试点方案》出台，再次明确了用地分类统一要求，并通过《土地利用现状分类》和《城市用地分类与规划建设用地标准》等内容的整合与优化，给出了具体的空间规划用地分类标准。同年3月颁布的《自然生态空间用途管制办法（试行）》要求国家级的空间规划与省级的空间规划需要对相应区域内的生态空间保护目标、总体格局以及重点区域加以明确，而市级空间规划和县级空间规划，则应当对生态空间的用途分区与管制要求等加以明确。2018年中华人民共和国自然资源部的组建，更是从行政管理方面保证了国土空间用途管制制度的制定与完善。

二、自然资源统一管理背景下的土地用途分类

（一）现行的土地用途分类及标准

首先，土地现状的分类是以土地、森林资源、草地资源调查与监测为基础的分类，在分类过程中参考的标准较多，如《土地利用现状分类》《地理国情普查内容与指标》《国家森林资源连续清查技术规程》等。

其次，土地的规划分类，即对相关部门规划设计使用到的土地进行分类，在分类过程中需要参考的标准也非常多，如《土地规划用途分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》等。

最后，土地现状规划与分类，主要针对的是森林和湿地等土地资源，其工作内容包含：土地资源的调查、土地资源的统计、土地资源的监测、土地资源的管理与土地资源的规划设计。

（二）土地用途分类原则

只有以统一的土地用途分类体系为支撑，才能够实现自然资源的统一管理，所以制定统一的土地用途分类体系具有一定的必要性和紧迫性。从理论层面分析，要想快速提高自然资源的统一管理水平，在构建统一的土地用途分类体系时，应当严格遵循以下原则：

1. 科学性原则

因为土地的用途不同，所以制定的统一土地用途分类体系应当包含多个级别。为了防止产生多头管理、权责不清等现象，不能出现同一层级、不同的类单位空间范围重叠的问题。另外，还要对所有地类的概念、内涵、边界、地类单元归属等予以明确。

2. 可操作性原则

统一土地用途分类应当具有较高的衔接性，能够与成熟经验衔接，实现转换成本的降低；具有较高的统筹性，不同分类标准之间的差别逐渐缩减；具有较高的综合性，能够满足多元化的土地用途分类管理需求；具有较高的适用性，确保相关管理实践需求得到充分满足。

3. 体现国家权威性原则

党的十八大以来，国家相关部门出台了一系列与土地规划相关的政策，并提出了“多规合一”的要求，目的是提高自然资源的统一管理水平。在这种形势下，在全国范围内统一土地用途分类与管制迫在眉睫。自然资源部制定的土地用途分类标准体系应当具有权威性。所以对土地规划编制与自然管理体制进行深化改革，并给出相对权威的名词概念，如基础设施、海洋、矿区等。

4. 体现地域空间全覆盖性原则

作为国土空间管制的基础支撑，做好土地用途分类，尽可能地避免出现国土空间管制“无主”等问题。土地用途分类体系需要覆盖所有的行政辖区，扩大到整个国土空间。

三、自然资源统一管理背景下的土地用途分类的现状与问题

我国现行的土地分类标准是由自然资源部组建之前的三个部门（原规划部门、原林业部门以及原有国土部门）制定的。不同部门在制定土地分类标准时，有不同的重点、统计口径和划分层次，各标准是相对独立的，难免存在难以衔接的问题。根据这些标准进行土地用途的分类，不可避免地会出现一些问题。

（一）土地现状分类与规划分类难以衔接

在实际的用地分类工作中，土地现状分类和土地规划分类的参考标准是城乡全覆盖的统一分类标准，而《城市用地分类与规划建设用地标准》先按照城乡用地标准进行分类，再按照城市建设用地详细分类的标准，进行层次化、递进式分类。林业部门主要按照《林地分类》标准对林地进行两级划分。对《城市用地分类与规划建设用地标准》和《土地利用现状分类》进行分析，不难发现二者在“商服用地”的划分方面存在极大的差异。其中，《土地利用现状分类》中对一级“商服用地”划分为七个二级，而《城市用地分类与规划建设用地标准》中，以“商业服务业设施用地”为标准先划分了四个中类，又对这四个中类细分，使其成为十二个小类。这两个标准中的土地用途分类标准差异之大，非常不利于彼此之间的顺利衔接。

（二）土地分类无法对应

土地分类之间，在地类定义和相关归属方面，也存在明显差异。由此对土地分类的对应产生了一定影响。例如，《土地规划用途分类》中将“水库水面”纳入“建设用地—交通水利用地”范畴；《城市用地分类与规划建设用地标准》中，则将“水库水面”划分为“非建设用地水域（E1）”；《湿地分类》中，则将“水库水面”划分为“人工湿地”。

（三）土地分区和土地分类不能传导

在城市总体规划工作中，一般先进行三个城乡建设分区的划定：第一适宜建设区，第二限制建设区，第三禁止建设区等，然后对土地分类进行直接布局。在土地利用总体规则中，参考以下四个建设用地管制分区的划定：第一允许建设区，第二有条件建设区，第三限制建设区，第四禁止建设区。最终将建设用地分为九个土地用途分区，随后利用统一的土地分区与土地分类体系对土地分类进行布局。而主体功能区又细分为四个功能分区：优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区。这之后就不再对土地分类进行细分。所以三种主要规划管控的内容，根据侧重点不同，分类形式也有不同，相应的分区衔接性也较低。

四、自然资源统一管理背景下的土地用途分类体系的建立思路

（一）统一土地现状分类

在土地利用现状分类的基础上，将各类自然资源现状的调查与监管标准进行对接，如森林资源现状调查与监管标准、草地资源现状调查与监管标准、耕地资源现状调查与监管标准、沙地资源现状调查与监管标准、水系资源现状调查与监管标准等，然后进行统一土地现状分类标准的制定，形成一个统一的转化标准，实现统一土地现状分类标准与统一土地用途分类标准之间的转化。加强土地现状、土地规划、土地实时流向等内容的管理，通过土地监测、土地评估，以及土地管控等对土地规划的编制予以指导，实现土地用途统一管控。

（二）统一土地用途分区

在对各层级国土空间规划进行编制的过程中，我国明确划定了“三区三线”。其中，“三区”分别对应城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的国土空间，“三线”分别对应在城镇空间、农业空间、生态空间划定的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线。在“三区三线”的划定以及土地分类方面，中观层面的规划也暴露出一些问题。在这种情况下，需要确立出一整套能够满足各个城市发展要求的土地用途分区，对区域内的土地主导功能、产业发展，以及生态保护等方面的发展方向加以明确，然后制定出相应的土地开发政策、土地利用政策及土地保护政策，确保土地用途在分区方面的传导问题能够得到妥善处理。

（三）统一土地用途分类

在土地分类基本规律的基础上，统一等级自然资产资源，确保不同国土空间层级的规划土地布局，以及强化自然生态空间用途管制的需求能够得到充分满足。对各类标准的矛盾与对应问题进行积极协调与处理，然后对统一土地用途分类的相关标准进行确定。在对土地用途基本分类进行重构的过程中，应将土地用途的基本功能作为分类依据，同时对土地利用方式和土地覆盖特征进行重点考虑，然后找出当前不同土地分类标准中存在定义混淆或管理冲突的地类，要按照统一的标准重新进行定义、拆分和归类。

五、自然资源统一管理背景下的土地用途分类的建议

（一）一级土地分类要对是否是建设用地进行明确界定

以土地性质为标准，一级将土地分成两类：第一类是建设用地，第二类是非建设用地。在一级土地分类中，最重要的是对某些土地的属性进行界定，明确水库水面、城市绿地一级沟渠等究竟是“建设用地”还是“非建设用地”。

（二）二级土地分类要做好三大用途分区的衔接

对三大分区（城镇空间、农业空间、生态空间）进行合理统筹，做好城乡土地的科学管理工作，然后以此为基础，对建设用地进行细分，将其分为以下三类：城镇建设用地、村庄建设用地、其他区域建设用地。而针对非建设用地的细分，则可以分为以下两类：农用地和生态用地。

（三）三级土地分类应当面向总体规划管控

重点分析和研究区域总体规划或者城镇总体规划中对土地管控的相关要求，然后对二级地类进行更细致的分类与管理。例如，可将城镇和农业用地划分为以下类别：居住用地、商业服务业设施用地、公共管理设施用地、公共服务设施用地、公园与绿地用地、工业用地、物流仓储用地、交通设施用地等。

（四）四级土地分类要面向详细规划管控

四级地类的划分，以三级地类为基础，主要目的是满足各细类规划的具体编制需求。例如，对公共管理设施用地进行细分，可以细分成以下类别：行政办公用地、文化设施用地、医疗卫生用地、教育科研用地、社会福利用地、体育用地等。

（五）五级土地分类要面向自然资源管理

将自然资源空间用途管制的完善作为核心，加强对自然资源的统一用途管制。对四级地类进行更加细致的分类。例如，城镇建设用地的分类要面向土地的经营管理，农用地的分类要面向土地耕作类型和土地利用方式，生态用地的分类要面向自然资源产权管理。

六、自然资源统一管理背景下的土地用途管理策略

在自然资源统一管理背景下，土地用途管理需要注意以下方面：

首先，以各部门制定的相关规划管理条例为依据，对现阶段的多个部门土地用途管理制度进行融合，使土地用途管理覆盖到林地、草地、河流等所有的生态空间。

其次，对具有较强生态环境功能的土地资源予以重点保护，严禁其用途被随意改变。

再次，参考相关法律法规与办法，制定与自然资源统一管理相协调的土地用途管理制度。

最后，对与生态公益林、水土流失防治、湿地保护等相关的法律法规进行分析，明确其对于土地用途管理的相关要求，并将其与土地用途分区进行融合，构建全域、全类型、全要素的土地用途管理制度，提高其对自然资源统一管理的适用性。

七、结语

土地用途的分类是一项复杂、专业且细致的工作。为了对各类标准的衔接问题进行妥善处理，对土地用途分类工作的开展进行落实，必须以自然资源统一管理为背景统筹全局，并加强对土地用途分类工作质量的把控。

参考文献：

[1]蔡英杰.自然资源统一管理背景下的土地用途分类初探[J].低碳世界，2019，9（06）：95-96.

[2]包大为.自然资源统一管理背景下的土地用途分类初探[J].科学与财富，2019（23）：40.

[3]徐映雪.土地用途与出让年限不一致能否办理首次登记[J].资源导刊，2020（08）：50-51.