浅谈农业水权水价综合改革的利益相容政策

杨志成

摘要：农业水权水价综合改革容易受利益冲突的影响，因而，要将改革建立在各方利益的基础上。基于此，本文将从政策方案制定、水管管理制度、协力管理方式、高效节水机制等方面对农业水权水价综合改革的利益相容政策进行分析，认真落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）的要求，以及“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，提高水资源的配置效率，消除水价相容过程中的利益阻碍，确保农业水权水价综合改革顾及各方利益，保障水价改革效益持久。

关键词：农业灌溉；水价改革；利益相容

我国是农业大国，农业灌溉需要消耗大量水资源，农业水权水价综合改革有助于农业灌溉的执行，通过水价控制实现节约用水，使农业用水制度更加完善。为了确保研究内容的有效性，本文以甘肃省景电灌区为例，景电灌区工程整体规模较大，具有跨省区、多梯级、大流量等特点，属于灌溉体系的重要组成部分，有泵站43座，建成干、支、斗渠1391条，总长度2422km，灌溉面积达8万km2。灌区经过50多年的运行和管理，存在水价与成本长期倒挂；种植结构不合理；大水漫灌、超额深灌；工程调蓄能力不足；末级渠系产权不清，责任不明；地方政府属地管理缺失等突出问题。为解决以上问题，2021年，景电二期古浪灌区开展了农业水价综合改革试点工作，意在促进水资源集约、节约利用，推动景电二期古浪灌区（含黄花滩灌区）的高质量发展，为下一步景电全灌区全面推进落实农业水价综合改革奠定基础。水价改革政策参考《甘肃省行业用水定额》要求，对景点灌区的水权进行配置，掌握水价改革的核心动力源。

一、农业水权水价综合改革的利益相关者

农业水权水价综合改革具有较强的利益相关性，需要对利益相关者进行分析，确保水价改革符合各方的用水需求，合理配置农业水资源。农业水权水价综合改革的利益相关者主要包括以下两个部分：

第一，供水方。供水方属于农业水源的供应者，在供水上应考虑利益成本，确保能够在水价改革中受益。供水方需要考虑到水源成本，对灌溉工程进行维护与管理，满足水源供应的控制条件。

第二，用水方。用水方属于水源的使用者，应制定合理的水价，兼容用水方的成本问题，将成本考虑到农业生产中。用水方需要考虑到用水成本，提高用水成本的控制效果，防止用水成本失去控制，充分掌握节水控制条件。

农业水权水价综合改革应处于合理范围内，实现社会福利最大化，得到供水方和用水方对水价改革的认可。在农业水权水价综合改革过程中，要考虑到经济效益、社会效率等诸多问题，保证相关者能够从中获利，并基于多方利益进行考量，确保水价改革促进农业发展，提高灌溉用水的节约水平。

二、农业水权水价综合改革的利益相容政策分析

（一）制定政策方案

农业水权水价综合改革需要遵守相关文件要求，为政策方案的制定提供依据，保障政策方案能够顺利实施。需要注意的是，政策方案的制定应结合景电灌区的实际情况，确保政策内容符合当地的灌溉用水要求，防止水价对农业生产造成冲击，导致水价改革过程无法顺利进行。甘肃省景电灌区改革领导小组制定了《甘肃省景电灌区农业水价综合改革实施方案》，对改革任务、协同联动、工作机制等进行了明确规定，确保水价改革过程有政策方案指导。在农业水权水价综合改革过程中，需要通过政策方案加以支持与巩固，确保水价改革有序进行，提高对水价改革的细节管理，注重水价改革的细节落实，保障改革措施的全面实施。在利益相容的基础上，需要做好政策的宣传、引导工作，使农业水权水价综合改革得到各方的认可与支持，避免水价改革过程中出现阻力。

（二）完善水权管理制度，保证水量控制标准

农业水权水价综合改革过程中，需要注重水权管理制度的应用，按照省水利厅的取水指标进行审查，满足水利工程的用水需求，严格控制水权总量。根据县级水权控制要求，景电工程供水量为5亿m3，其中，生态用水0.9亿m3，农业灌溉4.1亿m3，灌区实行“专水专用”制度，对农业用水进行定量控制，严控“三条红线”，有助于用水总量把控。在水权管理制度下，需要对水权配置面积进行核实，确定景电灌区的农户和地块情况，提高水权配置面积的核实效果，保证水权配置满足实际要求，使水权得到精准确定。灌溉用水采用定额控制形式，结合水权配置面积的要求，景电灌区灌溉用水定额为363m3/亩，实现了对农业用水灌溉量的进一步划分，保障了农业灌溉用水。为了确保水权划分的有效性，在核实水权配置面积后，采用逐级划分的方式，将水权分配到乡、村、组、户，使水权划分具有层次性，便于把控各个层次的灌溉水量，有助于用水制度的定额管理。在景电二期古浪灌区水权配置方面，将水权证发放到720个村民用水小组或企业事业单位农林场，灌区配置水权面积为47.8万亩，使水权控制效果得到逐级加强，提高了农业灌溉水量控制的稳定性。

（三）采用协力管理方式，优化水管体制建设

为了保障农业水权水价综合改革的利益相容性，需要采用协力管理方式，发挥出水管体制的建设作用，提高改革任务的落实水平。在协力管理过程中，应发挥农业水权水价综合改革小组的作用，优化负责人的配置情况，使协力管理得到人员支持，掌握协力管理的人员控制目标。景电二期古浪灌区由古浪县政府牵头，在古浪灌区10个乡镇成立水资源管理办公室，负责辖区水资源的分配、利用、保护和管理，落实水资源管理制度，对水资源进行分配、利用和管理，促进水资源使用的节约、集约化管理，促进计划用水过程的实施，保障水资源利用的协力管理效果。为了确保农民用水过程具有组织性，灌区成立了农民用水合作组织，由村干部担任组长，以提高水量分配的有效性，逐渐完善用水控制过程，按照用水指标的要求，构建公平公正的用水形式，实现用水控制的基础目标。

（四）配套调蓄工程建设，补全工程短板

在农业水权水价综合改革的作用下，对工程建设实施情况进行调整，可解决景电灌区用水高峰期问题，保障用水资源充足，实现稳定的用水方案，有助于解决工程短板。为了对农业水价进行有效控制，需要把控用水源头，采用新建调蓄水池的方式，景电二期古浪灌区新建了6座，总调蓄容量为1400万m3的农业灌溉调节池，解决灌溉用水的供需矛盾，可基于工程建设开展水价控制，通过短板补足为水利工程建设提供指导。在农业灌溉方面，需要改变传统的灌溉形式，注重滴灌、喷灌等方式的推广，将灌溉方式控制与水价控制结合起来，推动节水技术有效应用。农业水权水价综合改革需要设施基础，实现对农业灌溉成本的控制。

（五）结合高效节水机制，严格控制灌溉水量

农业水权水价综合改革后，为了节约灌溉成本，需要注重灌溉水量的控制，保证水价改革与农业生产者的利益兼容。为了积极配合水价改革过程，景电二期古浪灌区实施了高标准农田建设项目。2021年，实施面积为4.5万亩，累计达到17万亩，灌区面积得到了扩展。而且运用滴灌、管灌、水肥一体化等灌溉技术，打造了高效节水的灌溉区域，使灌溉过程得到了有效控制，促进了水价控制的落实。因此来说，景电灌区节水设施得到了全面建设，提高了农业水价控制的响应力度。农业水价建设需要注重灌溉设施的应用，提高节水机制运用的有效性，保证水价改革能够取得突破性进展，扩大灌溉水量控制的覆盖面。灌溉水量决定了用水价格，因此，对灌溉水量进行控制具有必要性，需要营造水价控制氛围，将水价改革上升到社会层面，必要时可对水价控制开展试点工作，为水价改革提供依据。

（六）划分管理职责，落实改革人员

在农业水权水价综合改革过程中，需要遵循《小型农田水利工程管护办法》的要求，做好水价改革过程的权限划分，使水价改革控制的作用得以充分发挥。景电灌区水价改革过程中，根据所有权、经营权、使用权等情况，采用了责任主体落实的方式，在灌区成立了农民用水者协会，实现了对灌区用水的管理，提高了用水控制的严格性。农业水权水价综合改革应由专人推进，同时，需要明确水价控制的责任主体，使管理职责划分落实到位，保障水价的管控力度，遵守水价控制要求，让水价改革迅速展开，进而促进水价改革实施。

（七）建立用水奖罚机制，加强用水管理监督

在水价管理过程中，要采用严格的管理形式，做好用水监督工作，发挥水价控制的监督作用，使水价改革有序实施。水价与水量具有密切关系，需要根据用水情况采取奖罚措施，提高节水控制的有效性，保证用水管理的规范性。景电二期古浪灌区用水控制过程中，以《甘肃省景电灌区农业用水精准补贴资金管理办法》为依据，对水价管理过程进行试行，节水奖励标准以节约水量核定，推进用水管理过程，确保用水管理工作有序开展。在水量控制方面，以水权配置总量的50%为标准，节水量在50%以内的按照0.1元/m3进行奖励；50%以上的按照0.15元/m3进行奖励。为了促进精准补贴标准的实施，在农业灌溉设施方面，以甘肃省行业标准为参考，按照2元/亩的标准核定，应用用水奖罚机制，提高水资源的利用率及用水管理的可靠性。

（八）采用计量用水形式，做好用水精度控制

为了提高灌溉用水的计量效果，需要完善计量设施，提高计量控制的准确性，保证水价统计工作顺利进行。景电灌区设施改进之前，存在斗口计量不准确的情况，影响了用水总量的控制。改进后，扩大了自动计量设施的覆盖面，实现了计量控制的定额管理，形成了精准计量的控制条件。精准计量对水价改革具有推进作用，通过水量控制水价的方法，满足水价控制的决定要素，确保设施建设与水价改革相匹配。采用计量用水形式，一方面，实现了用水总量的控制，将总量限制在规定范围内，消除总量控制不准的影响；另一方面，为定额管理计量提供保证，形成了完善的计量标准，实现了计量精度控制，避免了计量过程产生较大偏差。

（九）实施用水成本审查，合理制定水价额度

在农业水权水价综合改革过程中，要对用水成本进行审查，使成本控制符合利益要求，实现多方相容的利益控制，降低水价改革对利益的影响。在水价改革利益相容的政策下，应遵守补偿成本、合理负担的原则，使供水成本审查发挥作用。同时，向多方征求水价调整意见，提高水价改革的合理性，消除改革过程中的不稳定因素。为了确保定额监督控制的有效性，需要完善水价的形成机制，合理制定水价额度，提高水价控制的标准化程度。景电二期古浪灌区在水价控制方面，实施了超额收费标准，对于不高于超定额度的部分，按照标价的120%收取水费；超出超定额度的部分，按照标价的150%收费。这种方式有助于水价额度控制，可提高水价改革水平，明确用水成本的审查范围，便于通过额度对用水成本进行审查。

三、结束语

综上所述，农业水权水价综合改革具有一定的难度，需要围绕利益相容政策展开分析，实现对灌区水资源的节约利用，使灌区具有良好的用水条件。在农业水价控制作用下，可促进罐区的高质量发展，确保水价得到有效调整，掌握水价的控制基础。利益相容是实现水价改革的关键，应确保水价控制得到政策支持，进而发挥控制优势。

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