党内法规的法典化：体系型编纂的缘由和路径

尚千惠

摘    要：党内法规的编纂有利于完善党内法规体系，保障党内法规的安定性，并且便于适用与普及。基于国家治理与法治建设目标和需求的宏观背景以及党内法规集成集约化发展的制度建设实际，党内法规法典化宜采用法典与单行规范并行的体系型编纂模式，遵循“制定党内法规法典总则+编纂党内法规各分编”的编纂思路，依据“组织—行为—责任”的规范逻辑处理总则与分则及分则各篇章之间的逻辑关系，以法典外在规则体系与内在原则体系塑造法典的形式理性与实质理性。《中国共产党党内法规法典》可以采用分阶段、分步骤推进的编纂模式，先弥补当前制度体系涵盖性不足的缺陷，再制定纲领性的“党内法规总则”，最后以党的组织法规先行体系化进行分则编纂的尝试。

关键词：党内法规；党内法规体系；法典化；体系型法典；适度法典化

中图分类号：D262.6；D920.0 文章标志码：A 文章编号：1006-6152（2023）03-0082-11

DOI：10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2023.03.009

法典是法的最高表现形式，编纂法典顺应了时代发展的诉求，是人类法治和政治文明发展的重要成果。2020年《民法典》頒布以来，我国提出了“条件成熟时进行法典编纂”的要求，2021年4月，全国人大常委会在年度立法工作计划中进一步提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”，这标志着我国法典化时代的到来。党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，对党内法规适时法典化是党规体系完善之所需，也是法治体系优化之所盼。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》首次提出了党内法规编纂的任务。法典化即党内法规编纂的过程，是对现行法规进行整理使之系统化的立规活动，是对特定领域的全部现行规范重新梳理和审查并加以立改废释的过程，最终建立起以共同原则为基础，内容协同、体系协调，便于执行和遵守的规范统一体。

党内法规法典化需要建立在制度成熟、理论支撑与政策支持的基础上。当前，党内法规法典化的命题已经得到党内法规机构和相关负责人的密切关注，已满足法典制定的政治条件。在制度成熟度上，党内法规形成了以“1+4”为基本框架的体系结构，各制度板块各有侧重、相辅相成，基础性、主干性的党内法规趋于完善。在理论研究上，孟涛、蒋清华从党内法规法典化必要性及可行性方面进行破题，提出了编纂路径的选择。孟涛提出对党的组织法规和监督法规开展实质性法典编纂的基本思路与方案［1］，蒋清华提出“适度体系型法典模式”，并明确了编纂的方向及思路［2］123。除此之外，有部分学者在党规体系化研究的过程中点出党规法典化的法治需求，但没有展开具体的论证。

一部成熟且高水平的党内法规法典，代表中国共产党的领导能力与执政水平，也展现国家治理能力和法治发展水平的高度。基于党内法规体系健全和完善在法治中国建设进程中的分量和重要意义，对党规法典化基本理论问题的研究能够使不同的观点、立场在碰撞中达成共识，从而带动党内法规学科发展和学术繁荣。

一、党内法规法典化宜采用体系型编纂路径

法典最高的功能在于助力法律秩序的体系建构［3］，当前党内法规体系已比较完善，但从“比较完善”走向“完善”还需借助法律编纂的方式，进一步提升体系效益。

（一）党内法规体系型编纂之缘由

根据不同的政治需求与法治诉求，各国的法典编纂通常采用汇编型和体系型两种编纂模式。汇编型编纂结构松散，只是将规范文本依据一定的分类方式进行汇集，不涉及实质内容的调整，编纂成本较低、适应性强，可以应对社会生活的变化而不断作出调整。实质编纂则采用体系型的模式，重在规范结构的优化升级和集成化、集约性建构，是对规范的重新提炼，是规范创制的过程。典型的有《法国民法典》《德国民法典》，后者将潘德克顿体系演绎到极致，从分散的民法规范中抽象出能够体现具体规则“最大公约数”的“法律行为”理论体系，是对规范结构与理论体系的完美再造。部分学者认为，我国应当采取汇编型的法律编纂模式。因为体系型编纂对于法律之“质”具有较高的要求，不仅要具有形式上的体系性，即规范之间的协调性、规范结构均衡性、内容一致性以及逻辑连贯性，也需要具有实质价值的融贯性，如原则、价值理念、法治精神等贯穿体系，以保障规范的稳定性、合理性及有效性。首先，我国法律的制定还未发展到能够完全体系化的程度；其次，我国正处于国家与社会不断动态调整的过程，并不能达到法典所要求社会空间的静态化与均质化；最后，法典制定后“解法典化”的风险较大，极易造成立法资源的浪费①。持体系型编纂观点的学者则强调分散式立法所带来的体系臃肿、规范冲突、适用效果不佳等问题，认为体系型编纂能够用一部法典建构起严谨的规范体系，协调与司法实践间的关系，也能有效实现与其他学科之间关系的融洽②。

法典化基于以上法律编纂技术的考量之外，更与社会治理模式有着紧密联系，体现特定时代背景下法治建设的目标和国家治理的追求。体系型编纂适应于自治型法治的要求，法律制定者具有至高无上的权威，强调规范体系的稳定性和可预期性。汇编型编纂适于多元权威及多中心治理的回应型法治的需求，法律制定与实施之间不具有明确的界限，法官通过个案裁判参与规范创制。［4］

对于党内法规法典化的路径选择，学界主要提出了两种观点：第一种认为可以先行探索部门党内法规体系化编纂，最终促成党内法规整体体系型编纂，如肖金明、蒋清华都提出先行编纂党的组织法规，适时推进党内法规法典化［2］127［5］；吕品提出“前瞻性地探索在某些部分领域规划较高层次的党内法规法典编纂工作”［6］。另一种观点认为只对部门党内法规进行体系型编纂，如孟涛提出了“党的组织法规和监督法规适合开展实质性法典编纂，党的领导法规和自身建设法规适合开展形式性法典编纂，党的保障法规需要区别对待” ［1］；王宏哲提出了对纪律性党规进行法典化的观点［7］。

党规之治属于政党权威型的治理模式，其规范目的在于巩固权威，促进全党团结统一、行动一致，保障党的先锋队形象，进而加强党的集中统一领导。党内法规法典化采取体系型编纂的根本目的在于实现政治保障的功能，以维护党的集中统一领导，保障党和国家事业发展大局。政治属性是党内法规的根本属性，国家法律、党内法规或是政治经济文化社会组织等各类规章制度，都直接或间接回应保障政治大局所需。“但较之其他制度，党内法规在保障政治大局上呈现出更高的‘聚合度，其强烈政治属性决定着它与政治大局联系更加紧密、保障更加直接、功能更加重要”［8］8。党的长期执政地位与总揽全局、协调各方领导核心作用必须由统一性、明确性和权威性的党内法规制度保障。借助党内法规法典化在体系优化整合、促进法治统一方面的功能，能够促进党的领导和建设活动各类规范提质升级，将政治考量贯通整个制度结构，确立党内法规权威。

党内法规法典化具有回应党内治理和国家治理的双重面向，娴熟运用体系化的思维方能达到党规之治全方位立体化回应党和国家事业发展需要。一方面，作为党内治理对象的党员及党员干部首先是国家的公民，党内法规基于“纪严于法”的价值取向限制了党员干部的部分公民权利。若仅局限于党内治理视野而片面认识“义务优先”的规范价值，则面临着规范合理性、正当性缺失的风险，导致对公民权利的侵犯。另一方面，党内法规除了自身调整的专属领域外，对国家治理产生全域性的辐射作用。有学者指出，党内法规的“溢出效应”甚至远远超过它直接调整范围［8］14。分散式立规的方式已在党内法规前期制度建设中导致党规之间、党规与国法之间的诸种交叉重复、冲突矛盾之处，不能适应党的全面领导的制度需求。步入新时代新征程，党内法规如何联动党内党外，发挥“居于治理体系首席”的根本地位［8］11，需要以法典化促进党内法规的集成集约发展，以党内法规法典保障党内治理在形式理性与实质理性上的融贯融通，形成以党内治理联动国家治理并带动社会治理的法治大格局。

（二）党内法规体系型编纂之必要

2021年颁布的《中国共产党党内法规汇编》（以下简称《汇编》）相当于党内法规的汇编型法典，不仅收录了新中国成立至2021年6月党中央以及中央纪委和党中央工作机关制定的现行有效且公开发布的党内法规，还依据调整事项的不同对四大板块党内法规的内容进一步分类。《汇编》的颁布促使党内法规具有较为清晰和明确的分类和体系划分，但《汇编》内在的规范统一性、逻辑性、协调性等方面实为不足，规范之间依然存在形式和实质上的交叉重复、叠床架屋以及概念不统一、政治考量缺乏等问题，导致实践中适用混乱或逃避适用，党内法规权威性降低。体系性的核心内容是体系的科学性，体系型编纂通过立规技术的运用，以促进规范统一、内容全面、概念一致、逻輯融贯，使规范兼具合理性和可操作性，实现形式理性最大化。

形式理性是党内法规体系型编纂的基本目标。“成文化、法典化的意义其实在于法律的系统化，即所谓理性化。”［9］法典是形式理性的最高形式和成就，可预见性与可计算性是其本质特征。虽然现代社会日新月异、一日千里，但中国特色社会主义法治始终坚持党的集中统一领导这一根本地位。立足党内法规制度建设的历史视角，其根本宗旨、原则及其相关制度的发展具有稳定性，如党的组织建设始终坚持民主集中制的根本原则，依据组织的严密性、纪律性以及统筹协调等功能设置体制机制始终保持不变。党内法规法典化采取规范科学性、体系化及统一性立场，保障党内治理的规范有序，党员及党组织行为可预期；同时，要健全完备党的领导制度体系，使得党外相关主体行为具有可预见性。形式理性是规范体系发展成熟的标志，内容完备性、概念一致性、规范统一性及逻辑连贯性构成形式理性的基本要求。首先，完备性是体系性的基础前提。法典化首先要健全完善“1+4”的党内法规制度体系，实现党的领导及党的建设各类规范事项全覆盖。其次，体系性要求党内法规概念的明确性和一致性。概念是一个制度体系、理论体系建立的基点。每一个概念都具有核心内涵与边缘含义，党内法规的适用需要借助明确、稳定的概念内涵与外延，即使在不同的规范适用场景中，也能够通过解释方法的运用，从概念设定的基本目的、意图及核心内涵得以确定地阐释某一现象。再次，体系性要求规范的统一性。党内法规制度建设前期重量不重质，通常运用“成熟一个，制定一个”的探索型立规方式，存在系统性、集成性不足，制度体系内部缺项与重项并存，有的领域制度供给过剩与制度供给不足并存，一些制度之间存在不一致不协调不衔接等问题［10］160。法律编纂的过程能够增强立规的整体性、协同性，着重细化法规，减少法规条款之间的冲突。对于与党章发生冲突或与党的路线方针政策不符、不能切合实际需求的法规，应予以废止；对于调整对象总体已经消失、适用期已过或有关事项和任务已经完成，导致失去执行必要的法规应当宣布失效；对于不适应现实情况的以及原有条文的表述方式过于赘余或过于简单的法规条款，应当予以修改完善。最终形成一部既具有权威，又不失可操作性的法典，保障党内法规得以统一适用。最后，在逻辑连贯性方面，党规法典必须形成具有内在自洽的逻辑体系，统筹安排概念、制度、规则的适当位置和合理顺序。法典化的重要动因之一在于解决制度存在的问题，尤其是当前制度体系上下、内外不协调，迫切需要以法典化推动体系的更新与完善，形成法典与单行法规之间规则、内容的对接与配套。同一党内法规的不同规范之间、同一板块党内法规的不同规范之间、不同板块党内法规的不同规范之间等，应当遵循原则与规则、总则规范与分则规范以及上位规范与下位规范之间的统帅或包含结构。除此，党规法典化必须注重与国家法律在规范逻辑上的衔接协调，二者间的协同性决定了法治体系的顺畅与法治理念的融贯性。党章与宪法在价值理念上的融贯性是党规与国法协同共治的根基，党内法规制度建设要在良好“自转”的同时始终围绕大局“公转”，遵循不抵触、不重复规定以及主动相衔接的原则。

法典的形式理性本身不是目的所在，真正意义在于可以长久地保持法典的实质理性。也就是说，形式理性之目的不在于表面地满足逻辑偏好，而是为了保障法律安全，实现法的安定性价值。体系型编纂具有保障规范稳定性的优势，以法的体系性提高法之“可综览性”，提高法在适用上的“实用性”以及裁判上之“可预见性”，最终实现“法之安定性”。只要法律体系“圆满无缺”，则光凭逻辑的运作便能圆满解答每个法律问题［11］。党内法规法典化是对文件治理现象的克制③，通过水平切割的方式统合所有最基本、能够适用于各功能领域的规范，将涉及人事地物等特殊的规则留给特别规范调整，形成与单行法规间的普通与特别关系④。制定文件的目的不在于立规而是施规，有了明确的上位规范依据，适用者便无须面临利益衡量的困境，只需规定具体的程序规则即可。党内法规是约束权力的利器，为执政党支配资源、运用权力开具“权力清单”，保障党务活动具有明确的规范依据。“在中国，能够约束中国共产党的只能是中国共产党自己，如果党内约束机制失灵，党内规章制度不健全，党不管党，法律就更没有能力管党，党也自然会处于完全没有任何约束的状态，那将是非常可怕的。”［12］党内法规必须明确权力行使的限度，安定性不足将直接导致制度实用性功能降低，造成规范适用难题的同时，更是创造了机会主义者以自身利益为标准权衡利弊选择适用的空间。党内法规法典化以功能主义为导向，建构面向适用的规范体系，旨在用一部法典解决所有的问题，以规范间的逻辑运作指引适用者对接事实、价值与规范，并有效约束自由裁量权的行使。

体系型法典如一部党内法规的教科书，基本的规范内容、理论体系都蕴含于一部法典之中，便于党内法规的适用与普及。法典具有储法、找法、传法的功能。储规是找规与传规的前提。党内法规法典要尽可能储存大量的同质性规范，将分散在不同文本中的规则汇集于一部法典，各种规则依据抽象程度由下向上构造，自然就储存了许多符合基本价值理念、面对场景就可适用的规范，有助于党内法规在具体适用中应对复杂事项进行调适。从便于找规的层面，法典化通过体系化的方式内化规则间的矛盾，透过精确的概念和规范间逻辑的排列组合，便于在规则适用中进行逻辑推演，大量降低找规过程中搜寻、比较、权衡以及记录成本。储规的全面性以及找规的便利性都奠定了法典普及传规的基础，“体系化的程度愈高，对于法律专业的教育，也愈能产生正面的影响”。“一部好的法典，就是最好的教科书。”［13］党内法规调整党的领导领域，必然涉及对经济社会发展事务的调整，影响党外相关公民、法人和其他组织的行为，党外相关主体不可避免成为守规主体。体系完备、结构清晰、逻辑有序的法典有助于党外主体知晓和了解党内法规，明确自身的权利义务，学习查找相关规定，依照党内法规行事。普及传规的过程还是党内法规思维被进一步确认和强化的过程，刚性的制度规范能够约束主体依规行权，柔性的制度规范引导主体正当履责，党内法规的权威在运用法典塑造主体法治思维的过程中得以树立。

（三）党内法规体系型编纂之可能

党的领导与建设活动的明确性、关系的确定性以及价值目标的一致性能够创造一个相对静态与均质的党务治理空间，成为党内法规体系型编纂的基础要素。首先，党内法规所调整的党的领导和建设活动的范围具有明确性。党的领导活动具有根本性，党内法规必须严格围绕巩固党的领导核心地位，坚定维护党中央权威和集中统一领导，增强党总揽全局、协调各方的领导力，提升党令行禁止、落地见效的执行力以及激发党守正出新的创造力五个方面确立领导体制与机制［10］667-679，规范领导主体、领导行为、领导职责等。党的建设活动以加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线，实现党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等各方面工作的制度化、规范化、程序化。其次，“法典安定的前提，是作为调整对象的社会关系具有稳定性”［14］。作为党内法规调整对象的党务关系在党的领导和建设活动中具有一定的确定性和稳定性。《中国共产党党务公开条例（试行）》对“党务”的概念作出明确规定，即党的组织“实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务”，党务关系是与党务有關的组织或个人在行权履责过程中所产生的权利义务关系。有学者从不同角度对党务关系进行分类，最大限度避免党规调整的空白，保证科学调整和精确规范。以党的领导与党的建设两大领域为划分标准，党务关系可以分为党内治理关系和党的领导关系；以党的组织间的权力关系为标准，党务关系可以分为平权关系、管理关系和协调关系；以党的组织行使权力的类型为标准，党务关系可以分为主体性公务关系和辅助性事务关系［10］172-182。基于类型化的党务关系运用了“提取公因式”、抽象化的手段，使零散的规范内容得以统一、协调。虽然党务行为千变万化，但从基本的党务关系主体、客体和内容出发研究则具有了同质性。总体上，“命令—服从”式的科层体制权威塑造了党务关系的样态，权威渗透的方式根据党务关系主体不同呈现为由强到弱的“水波型”，规范方式则选择从责任制约束的强制性手段，到教育管理的中性手段，再到引导、号召、提出建议等柔性手段。最后，党的领导与党的建设活动在价值选择上具有一致性。中国共产党从艰苦奋斗的革命党转变为为中华民族谋复兴的领导党，始终以实现国家和社会的共同利益以及人民的根本利益为价值目标，这也构成了党内法规基于党性之维建章立制的逻辑起点。人民性、先进性和纯洁性是中国共产党党性的基本特征，人民性是党性的根本价值取向。因此，党内法规法典化要在规范的各个层次贯穿党性的价值理念，立足“全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上”，不断健全党内法规体系⑤。

二、党内法规体系型编纂的基本内容

党内法规法典是党的意志和人民意志在规范层面的凝练和升华，体系型的法典编纂模式能够同时促进规范体系形式与实体的优化，实现体系的集约化发展，确立党内法规体系的权威性、根本性、稳定性和统一性。

（一）党内法规法典的范围界定

“在成文法传统深厚的国家，法典化与其说是要不要的问题，毋宁说只是具体的程度问题。”［15］体系型编纂是对规范体系实体优化的方法选择，但不意味着法典必须全面涵盖某一规范领域。日本学者穗积陈重提出了法典范围的四条排除标准：一是需要频繁变更的法律；二是具有实施期限的法律；三是需要特别细密规定的法律；四是某一区域内只对一个民族实施的特别法［16］。基于我国法治发展的现实需求，有学者提出适度法典化的观点，即介于形式与实质法典之间的适度整合，形成法典与单行法律规章并存的双重结构⑥。适度法典化仍然属于体系型编纂模式，“适度”只是对法典化范围的限缩，并没有改变体系化的编纂技术。适度法典化最大的优势是在保持法典的稳定性与社会的变动性之间寻求平衡，法典进行抽象调整，单行法规是对法典抽象性规范的特别化处理，并非突破法典规范的内容而另起炉灶。有学者因而提出了：“在现阶段，党内法规法典化的目标不是汇编型法典，也不是规模宏大的体系型法典，而是规模适中的体系型法典。”［2］123

党内法规法典宜采行“法典—单行法规”并行的体系型编纂模式，以党的主张为统领的政策制度体系、以党章为统领的党内法规体系、党的惯例及党内法规理论构成法典的规范渊源。根据法典编纂的目的及党的建设实际需要，党的政策主张、党的惯例及党内法规理论中发展较为成熟的制度规范应当予以转化。党内法规体系中，针对较为成熟的、对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定的条例是法典编纂的主体内容。党章宜独立于法典，效力高于法典，统领整个党内法规制度体系。党章在党内法规制度体系中具有根本地位，且自成体系，是政党权威的象征。党章随时代形势与任务的发展具有变动性，根据党的传统和惯例，党章每五年修改一次，若纳入法典则无法保持法典的稳定性。准则采用非条款的说理式规范形式，属于党内法规中独特的规范语言，但无法与法典条款式的规范形式保持一致而应当独立于法典。规定、办法、规则、细则是对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具体规定，其中存在大量“暂行”“试行”的党规，“法律创设（与适用）阶层式下延的过程，也就是法的个别化和具体化的过程”［17］，法典因统摄某一领域规范的目的而具有抽象性和普遍性，调整个别领域或规范个别对象的党规不应当纳入法典化的范围。除此之外，党内法规适用中产生的个别规则，如党内法规解释、释义、指导性案例制度具有明显的现实倾向性，未形成系统的规范群，不宜成为法典的构成部分。

（二）依据“组织—行为—责任”的基本逻辑

“组织—行为—责任”的規范逻辑是党内法规对党的领导与建设活动规律的科学总结与高度凝练，“中国共产党作为一个执政党，其组织具有公法性质，其行为也具有特别的公法属性，按照公法研究的惯例对党内法规进行研究，将有利于整个国家法治系统的构建”［18］。党的组织法规、领导法规、自身建设法规和监督保障法规是党内法规法典的构成部分。首先，党的组织法规属于“组织法”的范畴。政党是由一部分具有共同价值追求的个体所组成的团体，组织性是政党的基本属性。习近平指出：“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。”［19］党的组织法规总体上属于静态的制度规范，以民主集中制为根本原则，规范主体的产生及运行，并基于权力制约的理念设置相应的控制机制。党的组织法规从规范主体的层面，建立起清晰、明确的组织规范体系，保障其余三大板块的党规具有稳定和统一的组织规范支撑。其次，党的领导法规和党的自身建设法规属于“行为法”的范畴，主要规范党的领导行为与党的建设行为，具体指党务关系主体在党的领导与建设活动中运用的机制、手段与途径。对行为及其类型的规范化、制度化是完善党的领导法规体系与党的自身建设法规体系的重要方式。最后，党的监督保障法规属于“责任法”的范畴，是对主体行为的监督约束，呼应前三个板块所提出的规范化要求，以刚性的纪律要求强化监督和问责力度，以柔性的制度规范加强激励、优化工作保障等方式，为党务关系主体输送正向激励的动力与反向遏制的压力，构筑起权力制约与权利保障的制度防线，为管党治党、执政治国目标的实现提供坚强的制度保证。

（三）“规则—原则”的法典内部构造

基于党内法规在规范属性上与国家法律的相似性，党内法规法典的体系构造可以借鉴法律体系构造的“规则—原则”模式进行阐释。党内法规法典由外在规则体系与内在原则体系构成，外在规则体系构造是根据规则之间的效力关系所形成的阶层构造，内在价值体系则是根据内容关系形成的客观价值秩序的统一体［20］3。“规则—原则”模式体现了实质理性的价值观，尽可能从规范体系中寻求正当性证明，能够最大程度保证体系论证的严密性和协调性。

党内法规法典的外在规则体系是指依形式逻辑的规则建构之抽象、一般的规范体系。法典抽象与一般的程度决定了涵盖范围的广度，规则越一般，可以创造的体系效益就越大［21］。法典内部是由诸多一般规则与个别规则，抽象规则与具体规则所构成。在阶层构造论看来，法律规则构成了阶层构造的出发点。法律体系由所包含的法律规则之集合构成，单个法律规则应被视为法律整体的最小组成单位。法律体系可以被描述为具有不同形式之法律规则间的阶层构造，核心在于通过等级式分层所呈现的法律规则间的权力授受或效力关系。这种方法类似于普赫塔提出的“概念的系谱”，“法学的任务是通过体系性的联系把握法律原则……我们可以一直往上追溯这些具体原则的谱系，一直到其最顶端； 同时也可以从最顶端一直追溯到最底部”［22］。法典通过对典型社会事实不同层次的提炼和往下延伸，形成规则与概念的金字塔。例如，《德国民法典》的特色就在于抽象出“人”“权利”与“法律行为”等塔尖概念。党内法规以实现党务治理为规范目的，党务的概念几乎涵盖了党内法规所要调整的全部范围和领域［10］171。基于党务这一事实概念，党务关系构成了党内法规调整党务活动所必要的塔尖概念。党务关系是不同党务主体间形成的权利义务关系，党务行为、人身权益、物及精神产品则是党务关系的客体，义务与权利构成党务关系的内容。党务治理的制度化、规范化应当由法典理性设定党员义务权利、党组织职责职权，厘清不同主体间的权义边界。基于党务行为的复杂性、多样性，法典应当保持一定的抽象程度，规定基本的党内法规制度，确定概念和规则的抽象程度，使它在基本原则上统领整个党内法规制度体系，在具体规则上完善假定条件、行为模式及规范后果，具有可适用性和可操作性。

法典作为一部规范权力、体现党和人民意志的最高规范形式，必然饱含着中国共产党的精神谱系和价值追求。“实定法本身也是一个价值负担者的存在。”［23］罗纳德·德沃金在批判法律实证主义的基础上对原则的观念进行一系列论证，具体阐释了规则与原则间存在的强区分：原则可以指引法官的裁判结果、原则被法官用来证成裁判、原则是有效的法律标准等［24］。以罗伯特·阿列克西为代表的基尔学派更为深入、系统地论述了规则—原则模式。语义学层面，法律体系由确定性的命令（规则）和最佳化的命令（原则）构成；性质层面，规则被认为是一种“现实应然”，而原则是一种“理想应然”［20］15。依据外部体系建立的法典具有最大可能地保障概观性和法安定性的优点，但同时带来封闭性、僵硬性的缺点。内部价值秩序的统一可以弥补外部体系封闭保守的不足，从而使法典成为内外有机统一的整体。党内法规法典原则建构包含价值的识别与选择，价值识别是对不同价值进行类型化划分，将具有规范性意义的价值纳入体系之内；价值选择应该符合部门法规范体系或者法规范体系的基本价值导向，形成最低限度的价值共识［25］。党内法规法典的价值选择具有以下三项标准：第一，党内法规法典的原则不仅是对既有经验和规律的抽象，还具备对规范体系的理想规划和预测，具有理想性和前瞻性。第二，法典原则具有客观性。价值的本质是主观性，是不确定的和不可知的，但同时也具有相对的客观性，源于在特定范围内产生途径的相对固定化。党内法规法典原则建立在对事实理性认知的基础之上，是政党领导国家和社会过程中对共同行为方式、标准要求的价值凝练。通过引导个体行为，进而塑造政党与成员间及政党与国家和社会间的关系形态，以价值统一性保证行动一致性。习近平总书记在庆祝建党100周年大会上指出：“一百年来，中国共产党弘扬伟大建党精神，在长期奋斗中构建起中国共产党人的精神谱系，锤炼出鲜明的政治品格。”精神谱系虽然是中国共产党人在革命、建设、改革不同阶段的优良精神品格，但其价值内涵一致地体现了勇于奋斗、敢于牺牲的“先锋队”精神，在党内法规中一方面体现为对“先锋队”主体及其行为的要求，即“中国共产党党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身”“党的干部是党的事业的骨干，是人民的公仆，要做到忠诚干净担当”。另一方面表现了对“权利—义务”“职权—职责”的规范与约束，如民主集中制的根本组织原则、权责一致的权力配置原则以及义务和权利相统一的权利保障原则。第三，党内法规法典的统一性、稳定性决定了原则具有根本性和长期性。规范的目的有多重种类，有政党规范的根本目的、有立足某个阶段暂时的目标要求，也有规范某个具体方面的目的等。规范某个阶段或某个方面暂时、具体的原则规范可以作为单行法规设定，纳入法典可能导致规范体系的失衡，破坏规范秩序的稳定性。

根据党规之治的特色与党内法规的规范目的，可以设置政治性原则、实践性原则、规范性原則、民主性原则等作为党内法规法典的基本原则。政治性原则彰显了党内法规体现党的统一意志，反映党的政治立场、政治方向、政治原则与政治道路。人民性原则彰显了坚持以人民为中心，践行党的根本宗旨和群众路线的规范理念。实践性原则彰显了坚持实事求是，坚持从党的事业发展需要和全面从严治党实际出发制定规范、确立标准。规范性原则体现了依规治党的理念，从立规层面，要坚持以党章为根本，贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，建构内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系；从执规层面，必须坚持有规必依、执规必严的基本要求；从遵规守规层面，党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，自觉按法定权限、规则、程序办事。民主性原则体现为民主集中制原则在党内法规中的核心地位，民主意为党员和党组织意愿、主张的充分表达和积极性、创造性的充分发挥，集中则是全党意志、智慧的凝聚，全党的团结统一和行动一致。

三、《中国共产党党内法规法典》的体例安排

《中国共产党党内法规法典》采取“总则—分则”的体例构造。总分的结构体例源于《德国民法典》潘德克顿式的编纂模式，也是我国《民法典》编纂的体例选择，其优势在于运用“提取公因式”的技术手段对规范体系进行整合，既符合法典统一性的内在需求，也为法典的适用提供规则与原则、形式与实质的双重指引。党内法规制度建设已逐步从问题导向型立规走向体系型立规的阶段，“总则—分则”的体例能够进一步推动党内法规的集约化发展，避免交叉立规和随机立规的现象。

（一）《中国共产党党内法规法典》的总则建构

法典的总则是对党务治理规律的抽象提炼，集中体现党内法规的基本原理和精神，起着提纲挈领与体系整合的作用。总则从众多党内法规中“提取公因式”，形成具有普遍适用性与统领性的规定，各分编在总则的基础上对各项党内法规制度作出具体规定。总则编第一章为“一般规定”，内容包括党内法规的基本原则、基本范畴。党内法规法典的基本原则“体现法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成一个法律体系的灵魂，决定法的统一性和稳定性”［26］。基本原则贯穿于党内法规的具体规范之中，同时又高于具体规范。党内法规法典总则应当将规范党务主体和党务关系，指引党务行为的根本性规范，从党的领导与建设的长期历史经验中高度凝练出的普遍性规范作为法典的基本原则。党内法规的基本原则包括了政治性原则、人民性原则、实践性原则、规范性原则、民主性原则等。总则编第二章规定“党务主体”，内容包括党务主体的概念及分类，党员、党的干部及党组织，非党组织和党外群众在不同的关系网中承担主体的角色。第三章规定“权利义务”，内容包括党组织职责职权和党员义务权利。第四章规定“党务行为”，主要内容包括党的领导与党的建设活动的基本行为要求。第五章规定“监督与追责”，内容包括监督主体、监督方式和监督效力，构筑起严密的权力约束与责任承担之网。

（二）《中国共产党党内法规法典》的分则编排

分则与总则是特别与普通的关系，在总则之下分门别类进行规范和调整。分则的抽象程度低于总则，但高于法典外的单行规范。党内法规法典的各分编基本遵循当前制度体系的安排，由党的组织编、党的领导编、党的自身建设编和党的监督保障编构成［27］。虽然“四分法”在结构上存在不可避免的交叉重叠，但相对于学界依据党内法规功能和内容、党务活动特点、党的建设布局以及参见国家法律分类标准等方法提出的不同观点而言，“四分法”更具备全面性、系统性和协调性。党内法规制度建设要不断适应党和国家事业发展趋势，对于实践的总结与提升往往需要一个较长的过程，分则的编纂可以分阶段、分步骤推进，先弥补当前制度体系涵盖性不足的缺陷，对应立而未立或实践发展新需求的党内法规，在条件成熟的情况下及时制定，以促进体系的完整性。

党的组织编由一般规定、党的组织、党内选举及党的象征标志各分编构成。一般规定是关于本编的基本规范目的、指导思想、基本原则等纲领性规定，具有宣示和指引的作用。党的组织编旨在构建一个结构合理、团结统一的党的组织体系，以保障党的领导与执政目标的根本实现以及党的建设活动有序开展。组织是党开展领导活动与党内治理的核心，组织体系的完善与否、结构合理与否是决定党是否能有效行为的关键。依据党的组织活动与运行的规律，可以设置民主集中制的根本组织原则，权责一致的权力配置原则，各司其职、协调配合、监督制约的组织关系原则为本编的基本原则。党的组织章包含了党的纵向与横向组织架构，具体包括中央组织、地方组织、基层组织、党的纪律检查机关、党的工作机关、党组。党的组织编在法典中具有基础性地位，并发挥着核心作用。从当前党内法规四大板块的制定情况来看，党的组织法规对“二五规划”任务的完成度最高，从体系的完备性、规范结构层次的严谨性以及规范间的协调性上，党的组织法规集成化程度最高，可以借鉴民法典分步骤编纂的思路，在法典编纂的过程中先行体系化，为后续分编的编纂创造经验。

党的领导编可设置经济建设、政治建设、法治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设等六编，规定领导的主体、职责、内容以及保障。党的领导编主要对专门性、特殊性的领导规范予以细化、具体化，就主体、职责及监督保障方面的一般规定以概括性规范或转致条款由具体的组织编和监督保障编规定。就当前党的领导法规制定情况来看，存在制度体系零散、主干性法规缺失等问题，多数规范仅停留在“意见”“决议”“决定”等文件的层面。因此，需要制定大量主干性党规并充实具体领域的领导法规，将成熟的制度规定适时转化为党规，以保障党的领导的根本性、全局性、稳定性和长期性。

党的自身建设编可设置政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设五个分编，以回应新时代党的建设总体布局的要求。组织建设方面的规范体系较为完善，可以划分为领导班子和干部队伍建设、人才队伍建设、党员队伍建设三类行为，《中国共产党组织工作条例》（下称《组织工作条例》）可以作为组织建设一章的一般规定。《汇编》中将《组织工作条例》分类为组织法规，但它规范的实质内容主要涉及党的组织建设中对组织工作行为的规范，而非规范主体。从四个分编构造的系统性、协调性出发，《组织工作条例》更适宜作为党的自身建设编中组织建设的内容。若纳入党的组织编则需要同时将涉及干部队伍、人才队伍、党员队伍的规范移植入组织编，否则将导致形式与实质的分离。此种划分使党的自身建设编缺失了组织建设的主体部分而残缺不全。《汇编》在党的自身建设法规中设置了两部综合类法规，《党委（党组）全面从严治党主体责任规定》和《关于实行党风廉政建设责任制的规定》都是关于领导班子、领导干部在全面从严治党、党风廉政建设中承担的主体责任、领导责任的规定，属于领导班子和干部队伍建设的内容，可以纳入组织建设一章。政治、思想、作风、纪律四大建设领域的规范体系还不健全，应当先补足缺域制定单行法规，纪律建设方面目前还没有一部统一的条例对贯彻民主集中制原则、严守政治纪律和政治规矩的要求作出规定。

党的监督保障编可设置监督、考评、奖惩、保障四个分编。《中国共产党党内法规体系》中指出：“党的监督保障法规，是调整党的监督、激励、惩戒、保障等的党内法规，为保证党组织和党员干部履行好党和人民赋予的职责提供制度保障。”监督性党内法规与保障性党内法规均以制度保障为核心，党的领导与建设活动不仅需要督促检查、考核评价、责任追究等方面的监督性保障措施，还需要机制、经费等方面的促进性保障措施。因此，“保障”一章可以包括党员权利保障、机关运行保障和制度建设保障三方面。依据党的二十大党章中关于“推动 完善党和国家监督体系”的要求，促进党的监督保障法规与国家法律之间的衔接协调。在监督方式上要织密监督网络，促使各类监督机制之间的结构性均衡，明确日常监督、巡视巡察、政治监督等同体监督与群众监督、社会监督等异体监督的具体方式和途径；在监督程序上促使党内监督与国家监督之间有序衔接；在监督后果运用上确立比例原则的标准，注重纪律处分、党内问责、政务处分及法律追究之间的协调性，促使追究问责的精准性、适当性。

四、余  论

法典化承载了社会政治学上促进社会转型的使命［28］，《关于〈中华人民共和国民法典（草案）〉的说明》中明确指出：“回顾人类文明史，编纂法典是具有重要标志意义的法治建设工程，是一个国家、一个民族走向繁荣强盛的象征和标志。”党内法规法典化是党内法规制度体系的自我深化与升华，顺应了法典化的时代趋势，展现了中国共产党作为法治型政党、责任型政党不断进行自我革命的责任担当。虽然党内法规法典化的理论研究还处于初步探索阶段，但已经引起高层的关注与诸多学者的思考，党规法典化的趋势势不可挡。未来党规法典化的理论研究应当从以下几个方面具体展开：一是党内法规法典基本模式的深入探讨，是采取“百科全书式”的体系编纂模式抑或部门领域党内法规编纂的模式；二是党内法规法典的基本理论研究，包括党规法典的核心概念、基本原则、基本逻辑等；三是党内法规法典的编纂技术，一方面设计出科学、合理的法典编纂步骤，另一方面法典应当兼具抽象性和开放性，既保障法规体系的稳定性，又具有发展和创新的能力，以适应党的事业发展实际，如在法规中设置开放条款和授权条款为将来的规则预留“虚拟”空间，适度使用不确定性概念和裁量规范，运用实验性立法技术以保障法典自身的发展性等。

注释：

① 代表性文献参见：陈金钊《法典化语用及其意义》，载《政治与法律》2021年第11期16页；朱明哲《法典化模式选择的法理辨析》，载《法制与社会发展》2021年第1期111页。

② 代表性文献参见：任海涛《论教育法法典化的实践需求与实现路径》，载《政治与法律》2021年第11期15页；瞿郑龙《新时代法典化的法理——“法典化时代的法理研究”学术研讨会暨 “法理研究行动计划”第十五次例会述评》，载《法制与社会发展》2021年第2期213页。

③ 党的治理体系中依然大量存在以文件创制规范的传统，既包括党的政策性文件，也包括党的规范性文件。发文的不同位阶展示出不同强弱的政治势能。参见贺东航、孔樊斌《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》，载《中国社会科学》2019年第4期8页。

④ 德国民法典内部的法条结构与外部的规范结构都采用了普通与特别的调整方式，形成“双重普通与特别的关系”，操作起来特别流畅。参见苏永钦《现代民法典的体系定位与建构——中国大陆的民法典工程进一言》，载《交大法学》2010年第1期62页。

⑤ 党的二十大党章修正案指出，“全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上”“坚持依规治党、标本兼治，不断健全党内法规体系”。

⑥ 代表性文献参见：张梓太《中国环境立法应适度法典化》，载《南京大学法律评论》2009年第1期27页；吕忠梅《环境法典编纂：实践需求与理论供给》，载《甘肅社会科学》2020年第1期1页；杨伟东《基本行政法典的确立、定位与架构》，载《法学研究》2021年第6期53页。

参考文献：

［1］    孟涛.论党内法规的法典化［J］.江苏行政学院学报，2022（2）：129.

［2］    蒋清华.迈向法典的党内法规体系化建设［J］.政治与法律，2022（11）.

［3］    沃尔夫冈·卡尔.法典化理念与特别法发展之间的行政程序法［J］.马立群，译.南大法学，2021（2）：151.

［4］    朱明哲.法典化模式与规范制定权的分配［J］.东方法学，2021（6）：37.

［5］    肖金明.推进新时代党内法规体系建设高质量发展［N］.中国社会科学报，2022-04-20（4）.

［6］    吕品.加快形成完善的党内法规体系［J］.中国党政干部论坛，2021（8）：51.

［7］    王宏哲.纪律性党规的外在规范性：标准与法典化［J］.治理现代化研究，2020（3）：31-34.

［8］    宋功德.党规之治的自信与理性［J］.党内法规研究，2022（1）.

［9］    陈妙芬.形式理论与利益法学：法律史学上认识与评价的问题［J］.台大法学论丛，2001（2）：1-27.

［10］  宋功德.党规之治：党内法规一般原理［M］.北京：法律出版社，2021.

［11］  黄茂荣.法学方法与现代民法［M］.北京：中国政法大学出版社，2001：471.

［12］  王振民，施新州.中国共产党党内法规研究［M］.北京：人民出版社，2016：16.

［13］  苏永钦.只恐双溪舴艋舟，载不动许多愁：从法典学的角度评价和展望中国大陆的民法典［J］.厦门大学法律评论，2020（1）：12.

［14］  陈金钊.法典化语用及其意义［J］.政治与法律，2021（11）：7.

［15］  章志远.中国特色行政法法典化的模式选择［J］.法学，2018（9）：92.

［16］  穗积陈重.法典论［M］.北京：商务印书馆，2014：86.

［17］  雷磊.立法的特性：从阶层构造论到原则权衡理论［J］.学术月刊，2020（1）：98.

［18］  薛刚凌.党的组织法基本问题研究［J］.法学杂志，2020（5）：29.

［19］  中共中央文献研究室.十九大以来重要文献选编：上［M］.北京：中央文献出版社，2019：560.

［20］  雷磊.适于法治的法律体系模式［J］.法学研究，2015（5）.

［21］  苏永钦.现代民法典的体系定位与建构：中国大陆的民法典工程进一言［J］.交大法学，2010（1）：61.

［22］  谢鸿飞.民法典的外部体系效益及其扩张［J］.环球法律评论，2018（2）：40.

［23］  罗伯特·阿列克西.法律论证理论［M］. 舒国滢，译.北京：中国法制出版社，2002：312.

［24］  李锦.法律理論的第三条道路：德沃金的解释转向及其意义［M］.湖南：湖南大学出版社，2013：52-53.

［25］  曹炜.论环境法法典化的方法论自觉［J］.中国人民大学学报，2019（2）：50.

［26］  张文显.法哲学范畴研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2001：55.

［27］  陈金龙.中国共产党领导制度建设的历史演进（1921—1949）［J］.东北师大学报（哲学社会科学版），2021（4）：16.

［28］  许中缘.政治性、民族性、体系性与中国民法典［J］.法学家，2018（6）：33.

责任编辑：刘伊念

（E-mail：lynsy@ jhun. edu. cn）