美国补贴规制的新态势、 影响与中国应对

李 季

一、 引 言

2023 年5 月9 日, 美国商务部公布了《通过反倾销和反补贴法的管理来完善和加强贸易救济的执行》(以下简称《强化贸易救济草案》)文件, 该文件揭示出对现行反倾销和反补贴法律的重大政策变化和重要改进, 体现了美国拟建立补贴规制配套体系, 以加强贸易防卫手段的新态度。 2020 年以来, 美国与欧盟和日本不断加强合作, 通过部长级会议多次发表联合声明, 要求在产业补贴与国有企业等问题上推行竞争中立, 并制定新规则。 2022 年2 月, 美国众议院通过《2022 年美国竞争法案》, 旨在规制包括跨境补贴在内的五类贸易救济措施规避行为。 2022 年8 月, 美国总统拜登签署《2022 年芯片和科学法案》, 旨在对美国本土芯片产业提供补贴, 并对接受该补贴的公司进行限制, 美国商务部于2023 年9 月补充发布了实施该法案国家安全保护措施的最终规则。 同年, 美国发布了《通胀削减法案》细则, 旨在促进对国内制造能力的投资, 鼓励在国内或从自由贸易伙伴处采购关键物资, 并启动碳捕获和碳储存以及清洁氢等前沿技术的研发和商业化。 美国上述举措, 一方面意在强化国内特定领域补贴手段; 另一方面, 通过建立跨境补贴新型规制体系约束境外补贴行为。 总体看来, 美国补贴规制的新发展不仅影响多边框架下世界贸易组织(WTO)改革、 区域贸易协定未来发展和双边经贸合作, 而且将对我国企业对外投资活动造成多重影响,本文将分析探讨美国新型补贴规制的动因、 导向与形式, 继而评估美国不断推进补贴规制的发展对中国的影响, 以期提出应对策略。

二、 美国补贴规制的新态势

美国补贴规制的新发展折射出其在贸易政策方面的三个新态势: (1)规制动因方面, 体现应对非市场经济问题新手段, 回应WTO 改革主张; (2)规制导向方面, 深化限制政府干预措施; (3)规制形式方面,对外约束投资补贴, 对内提供新型绿色补贴。

(一)美国补贴规制的发展是其应对非市场经济问题手段的延伸

非市场经济问题一直是美国贸易防卫措施的重点关注对象。 国内层面, 2021 年至2023 年美国贸易政策议程和年度报告高度关注非市场经济相关贸易活动。 例如, 美国贸易代表办公室发布的《2023年贸易政策议程和2022 年度报告》将非市场经济体问题作为国内工作重点。 对外合作层面, 美国通过区域贸易协定和双边合作等方式对非市场经济相关贸易活动进行约束。 例如, 2020 年以来, 美、 日、欧数次通过部长级会议的形式, 就中国强制技术转让的政策、 对国有企业的补贴和支持, 以及经济和政策的非市场特征进行磋商, 呼吁制定新规则。

围绕非市场经济问题, 美国补贴规制经历了两个阶段的变化: (1)将非市场经济体纳入补贴主体的调查范围; (2)将跨国补贴行为纳入补贴对象的调查范围。

第一阶段以美国GPX 案为标志①美国商务部于2007 年7 月30 日对2006 年10 月1 日至2007 年3 月31 日期间产自中国的部分充气OTR 轮胎发起反倾销和反补贴调查,并于2008 年7 月15 日公布了对相关商品的反倾销和反补贴最终裁定。 2008 年9 月9 日, 原告(GPX 国际轮胎公司以及河北星辉轮胎有限公司)向美国国际贸易法院(U.S. Court of International Trade)提起了三起诉讼对上述裁定提出异议。 相关案件参考, GPX International Tire Corp.v.United States, 587 F. Supp. 2d 1278 (Ct. Int'l Trade 2008) 。, 美国商务部改变了不向非市场经济体采取反补贴措施的态度。早在1986 年乔治城钢铁案中, 美国联邦上诉巡回法院(以下简称“巡回法院”)曾求证美国《1930 年关税法》第303 款是否适用于受非市场经济体补贴的进口产品。 巡回法院从“反补贴法的目的”“非市场经济的性质”以及“国会在立法中的态度”三个方面进行考量后认为, “这些(反倾销)法规说明在处理非市场经济国家低价商品的问题时, 国会倾向于在反倾销法的框架内解决……在现有的法规, 或者立法过程中, 没有任何证据能够证明国会倾向于采用反补贴法”②Georgetown Steel Corp.v.United States, 801 F.2d 1308 (Fed.Cir.1986).。 在2008 年的GPX 系列案中, 美国商务部不再认可乔治城钢铁案中巡回法院的结论, 而美国国际贸易法院尽管认为商务部没有国内法依据对非市场经济体采取反补贴措施, 但也没有指出国内法禁止采取该类措施③GPX International Tire Corp.v.United States, 587 F.Supp.2d 1278 (Ct. Int'l Trade 2008).。 针对上述问题, 2012 年3 月,美国修改《1930 年关税法》, 授权商务部向非市场经济体采取反补贴措施。

第二阶段以《2022 年美国竞争法案》为标志, 美国反补贴措施的适用对象不再局限于一国政府或公共机构对其领土内企业或产业的补贴行为。 2022 年2 月4 日, 美国众议院通过了《2022 年美国竞争法案》, 在细化“国际财团”与“跨国公司”作为补贴获益方的认定标准的同时, 将“跨境补贴”的概念引入其反补贴规则。 以此为契机, 2023 年5 月9 日, 美国商务部发布了《强化贸易救济草案》, 提议增加跨国补贴行为的规定, 即对补贴国向位于其领土之外的利益接受者提供财政资助的活动进行约束。

值得注意的是, 美国通过WTO 改革的途径为其贸易防卫新手段正名。 WTO 正经历改革期, 中国和欧盟等经济体通过发布《中国关于世贸组织改革的建议文件》《世贸组织现代化概念文件》等提出了WTO 改革的综合方案, 美国在其WTO 改革议程中表达了加强补贴规则的态度。 多边与双边合作层面,2023 年5 月, 美欧发布的《美国—欧盟贸易和技术委员会联合声明》中指出, 美欧将通过寻求改革WTO 的解决方案, 继续努力实现全球贸易规则的现代化。 声明涵盖六大部分, 包括进一步完善投资审查机制, 加强对政府所有或政府控制投资基金的关注,并对从上述资金中受益的企业及造成的扭曲影响建立相关分析规制体系。 单边声明层面, 美国在《2023 年贸易政策议程和2022 年度报告》中继续强调, WTO改革的重要目标之一是使WTO 能够有效应对不公平的、 非市场的政策和做法, 重拾以市场竞争为基础的国际贸易基本前提, 防止产生全球市场扭曲的影响。因此, 美国补贴规制的发展是回应其WTO 改革主张,针对补贴纪律漏洞提出的解决方案之一。

(二)美国补贴规制的发展以深化限制政府干预措施为导向

美国一直将政府干预作为非市场经济问题的重要影响因素, 并持续细化政府干预的内涵与外延。 在《2023 年贸易政策议程和2022 年度报告》中强调了美国对政府干预的重视, 并在“总统的贸易政策议程”部分指出, 中国采取了一系列不公平的、 扭曲的措施,通常是为了追求生产、 能力和市场份额方面的特定目标, 为中国经济的各个行业提供了大量支持, 并将其作为重新调整美中贸易关系的内容之一。 在2015 年至2023 年美国贸易代表办公室和美国商务部联合公布的《向国会提交补贴执行情况年度报告》中, 虽表达方式有所不同, 但是“中国政府的补贴做法”一直是该报告中的重要内容①历年报告中的表达方式如下: 2015—2017 年“Chinese Government Subsidy Practices”; 2018—2020 年“US Actions Taken to Counter Chinese Government Subsidy Practices”; 2021—2023 年“Application of U.S. CVD Law to China”。。 2015 年的报告中的表述较为概括, 认为随着中国政府主导经济发展, 政府采取了新的、 更广泛的产业政策, 通常旨在限制进口商品、 外国制造商和外国服务供应商的市场准入, 同时为工业提供大量以补贴为代表的政府指导、 监管支持和资源。 2023 年的报告中细化了政府补贴的内容, 包括:货币; 政府政策性优惠贷款; 所得税和增值税的减免; 由政府按非商业条款提供的货物和服务, 如土地、 电力和钢铁; 以及各种省级和地方政府补贴。 报告指出中国的工业补贴制度没有更好地体现世贸组织透明度义务, 政府在经济中扮演的重要角色导致中国与包括美国在内的许多贸易伙伴发生贸易摩擦。

为限制政府干预, 美国采取了包括贸易救济措施、 增加国内投资补贴和加强外部合作在内的多种手段。 截至2023 年1 月, 美国商务部针对中国进口产品下发的正在生效的反补贴措施有85 项。

(三)美国补贴规制对外体现在约束新型跨境投资补贴, 重点关注国有企业

首先, 美欧意图扩大其补贴规则的管辖范围。 随着《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP) 、 《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)等高标准的自由贸易协定的实施, 以及“一带一路”倡议进程的不断深化, 对外投资活动愈加频繁, 从欧美补贴规则的发展来看, 强化贸易防卫手段是其未来全球治理理念的一环。 欧盟于2023 年7 月公布了《关于外国补贴扭曲欧盟内部市场条例》(以下简称《外国补贴条例》)的实施细则, 旨在约束第三国通过提供财政资助使从事(欧盟)内部市场经济活动的特定企业或行业受益。 该条例在草案阶段就受到美国国会的关注, 受此影响,美国众议院通过《2022 年美国竞争法案》, 在细化“国际财团”与“跨国公司”作为补贴获益方的认定标准的同时, 将“跨境补贴”的概念引入其反补贴规则。 美国商务部于2023 年5 月发布《强化贸易救济草案》, 旨在取消原有补贴规则只适用于受援国领土内的规定,为规制“跨境补贴”排除干扰。 因此, 美国意图将所有受补贴影响的产品纳入其反补贴规则的管辖范围之内, 无视该补贴行为是否直接或间接与生产、 出口或销售的产品存在联系。

其次, 与欧盟围绕“市场扭曲”影响扩张反补贴措施的范围不同, 美国重点关注国有企业在补贴活动中的主体作用。 欧盟在《外国补贴条例》中采用“市场扭曲”的概念, 明确了针对投资性质的外国补贴在造成扭曲影响后拟采取的救济措施。 “市场扭曲”条款的演变映射出欧盟革新其贸易防卫手段的两个变化,即: 完成了从中国“入世”义务到一般贸易救济规则的过渡; 完成了从反倾销要件到反补贴要件的移植(李季, 2023)。 美国虽未直接通过立法将国有企业作为补贴判定标准, 但是始终关注国有企业问题并通过贸易协定强化与国有企业相关的贸易救济条款。 从国内层面看, 美国国会研究服务局于2021 年8 月发表的研究报告《贸易救济: 反补贴税》中将非市场经济体的反补贴措施, 包括国有企业是否认定为“公共机构”,作为美国国会需要应对的重要问题①由于ASCM 将“公共机构”作为补贴存在的主体要件之一, 但是该协议缺乏对这一概念的具体解释, 各经济体围绕国有企业是否属于“公共机构”争议不断。 在韩国商船案(DS273)中, 欧盟将提供债务和利息减免的国有银行认定为“公共机构”; 在中美反倾销反补贴案(DS379)和中美反补贴案(DS437)中, 美国将中国提供相关原材料的国有企业认定为“公共机构”, 强调“公共机构”是由政府控制的实体, 以便政府可以将该实体的资源作为自己的资源使用, 据此采取了贸易救济措施。 详情参见美国国会研究服务局网站, Trade remedies: countervailing duties, https: / /crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46882, 2023 年11 月18 日访问。。 从国际层面看, 美国于2023 年3 月发布的《2023 年贸易政策议程和2022 年度报告》中指出, 美国将与经合组织(OECD)等伙伴合作, 加深对中国如何补贴关键行业以及中国国有企业作为工业补贴接受者和提供者所发挥的重要作用的理解。 2023 年5 月美欧发布的《美国—欧盟贸易和技术委员会联合声明》指出, 美欧将进一步完善投资审查机制, 加强对政府所有或政府控制投资基金的关注, 并对从上述资金中受益的企业及造成的扭曲影响建立相关分析规制体系。 可以看出,美国既关注国有企业作为补贴提供者的资格判定, 又关注国有企业作为补贴受益方造成的贸易扭曲影响。

(四)美国补贴规制对内体现在提供新型绿色补贴, 提升全球战略地位

美国于2022 年8 月公布了《通胀削减法案》, 该法案将为清洁能源项目、 污染控制、 电动汽车税收减免、 太阳能和电池制造等提供3690 亿美元的资金补贴。 美国商务部于2023 年9 月补充发布了实施《2022 年芯片和科学法案》国家安全保护措施的最终规则, 其目标是减少美国对海外芯片供应链的依赖,并增加授权, 以促进美国的科学和技术基础发展。此外, 该法案还为在美国生产半导体的企业提供补贴, 促进科学技术研究, 并应对中国的反竞争贸易行为。 该法案的内容主要包括两个方面, 一方面,拨款542 亿美元用于补贴在美国建立芯片工厂和支持美国芯片研发; 另一方面, 为建造和装备美国芯片工厂提供25%的投资税收抵免, 预计还将提供243 亿美元的支持。 《2022 年芯片和科学法案》等法案的相继出台折射出美国以“权威性强”“透明度高”“形式多样”的补贴手段支持其国内特定制造业, 提升其全球竞争力。

三、 美国补贴规制新发展的多重影响

(一)增加贸易救济调查与争端风险

补贴规则适用对象方面, 非市场经济体被纳入反补贴措施的适用范围。 乔治城钢铁案后, 美国国会修改了《1930 年关税法》, 明确授权商务部对非市场经济体征税, 自此非市场经济体受到反倾销和反补贴措施的双重制约。 在此背景下, 当上述两类措施目的上对涉案进口产品的倾销行为和对该产品的补贴行为进行救济, 但事实上造成了对单一补贴行为的重复救济时, 会出现以中美反倾销反补贴案为代表的双重救济争端②相关案件参考世界贸易组织网站, Appellate Body Report, United States - Definitive anti-dumping and countervailing duties on certain products from China, https: / /www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds379_e.htm, 2023 年11 月18 日访问。。 美国发布的报告中一直将中国视为非市场经济体, 从2020 年发布的《20 国集团贸易措施报告》中可以看出, 中国始终是国际贸易救济调查的主要目标国。 双重救济调查显著抑制了中国在全球企业价值链中的参与程度, 受制裁产品出口金额下降约29.6%, 对中国企业“走出去”及共建“一带一路”高质量发展产生了不利影响(王聪等, 2019)。

补贴规则适用标准方面, 美国反补贴措施的实施不再局限于一国领土内政府或公共机构对其领土内企业或产业的补贴行为, 而是将第三国对企业或产业的补贴行为涵盖在内。 《2022 年美国竞争法案》以及《强化贸易救济草案》为其贸易救济调查机构对中国企业采取贸易救济措施提供了新的依据。 据此,中国出口产品遭受的贸易救济争端将不仅来自针对中国国内出口产品的反补贴调查, 同时还来自以“一带一路”为代表的中国贸易伙伴领土内出口产品的反补贴调查。 早在2021 年, 美国国会研究服务局发表的《贸易救济: 反补贴税》报告中就指出, 随着欧盟采取行动反对国外新形式的外国补贴, 国会应考虑审查美国的反补贴法律和法规, 以确定其是否希望通过立法或者采取替代方法规制跨国补贴。 根据美国贸易代表办公室和美国商务部联合公布的《向国会提交补贴执行情况2023 年度报告》, 截至2023 年1 月, 美国商务部下发多达663 项贸易救济令, 创历史新高, 针对中国的贸易救济措施占比约35%, 反补贴措施数量较2020 年增长了约19%。

(二)中国企业对外贸易投资活动承压

美国补贴规则的发展反映出对中国企业的高度重视。 早在中国签署《中国加入世界贸易组织议定书》之前, 如何规制中国国有企业的贸易活动就是相关WTO 成员关注的重要问题之一。 WTO 工作组在《中国加入世界贸易组织工作组报告书》第二章“经济政策”中对中国国有企业及国有投资企业进行了评估。 工作组指出, 虽然中国代表表明中国国有企业基本遵循市场经济规律而运行, 但是仍有工作组成员担心政府会对企业就商品或服务的销售和购买方面的决策及活动造成持续影响。 2015 年至2023年美国贸易代表办公室和美国商务部联合公布的《向国会提交补贴执行情况年度报告》中均提出中国经济严重依赖国有企业和国有融资企业, 认为中国的工业补贴制度没有更好体现世贸组织透明度义务。《2023 年贸易政策议程和2022 年度报告》中指出美国将与OECD 等伙伴合作, 加深对中国如何补贴关键行业以及中国国有企业作为工业补贴接受者和提供者所发挥的重要作用的共同理解。

美国补贴规制针对国有企业的约束体现在两个方面: 第一, 约束以国有企业为主体的补贴行为。中美反倾销反补贴案中, 美国商务部认定中国政府通过国有企业为相关生产者提供热轧钢等材料的行为属于补贴行为, 继而采取反补贴措施①相关案件参考世界贸易组织网站, Appellate Body Report, United States - Definitive anti-dumping and countervailing duties on certain products from China, https: / /www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds379_e.htm, 2023 年11 月18 日访问。。 自此,中美双方围绕“公共机构”的解释以及国有企业是否属于“公共机构”这一话题争议不断。 第二, 将安全审查的范围从贸易活动向对外投资活动扩展。 参考欧盟对“外国补贴”的规制方式后, 美国参议院和商务部相继公布了《2022 年美国竞争法案》和《强化贸易救济草案》, 提出了围绕“跨境补贴”的新规则。在新规则下, 国有企业可能面临来自补贴提供者和受益者身份的多重贸易救济调查, 这无疑会对当下中国国有企业参与的跨境投资合作产生不利影响。

(三)造成负面示范效应, 引起不正当竞争, 破坏稳定的投资环境

在当前国际经贸规则重构背景下, 美欧通过制定新行业标准推动全球新规则的建构。 哥伦比亚大学教授阿努·布拉德福特(Anu Bradford)在2012 年首次提出“布鲁塞尔效应”, 认为欧盟通过颁布法律塑造国际商业环境, 提高全球行业标准, 从而使全球商业在诸多重要方面“欧洲化”。 与欧盟相似, 美国也积极推行国际经贸新规则。 一方面, 推动国内单边立法, 通过将反补贴调查的适用范围扩展至对外投资领域, 为其贸易救济措施的实施清除施障碍。 单边立法行为可能迫使当事方向美国法院寻求救济, 削弱了WTO 争端解决机制的作用。 另一方面, 通过双边与多边合作的方式将其立法态度传导给其他国家。 例如, 美国和欧盟于2022 年12 月召开了第一次大型民用飞机工作组部长级会议, 以评估现有美欧贸易防卫措施能否应对中国“非市场经济政策”对其航空业的影响。 除对补贴的约束之外, 美国亦通过补贴形式积极对其特定产业进行支持。 例如, 美国于2022 年8月通过《通胀削减法案》, 旨在促进对国内制造能力的投资, 鼓励在国内或从自由贸易伙伴处采购关键物资, 并启动碳捕获和碳储存以及清洁氢等前沿技术的研发和商业化, 它还将资金直接分配给环境正义优先事项, 并要求许多资金流的接受者证明其对环境的影响。 该法案为相关产业提供了大量补贴,例如通过税收优惠、 赠款和贷款担保等多种方式将近4000 亿美元的联邦资金用于清洁能源。

美国的补贴政策亦引发了不正当竞争。 为了应对美国《通胀削减法案》和重拾对产业政策的关注,欧盟推动《欧洲绿色新政》并公布了“欧盟绿色协议产业计划”, 其目标之一是在与美国竞争日益激烈,中国已在多个供应链中占据主导地位的情况下, 保持欧盟在绿色技术领域的竞争力。 根据这一计划,欧盟委员会已经放宽了国家援助规定, 允许欧盟成员国向绿色行业的企业提供公共资金, 加大了融资力度, 目前正建议成立欧洲主权基金, 为新兴技术提供资金。 同时, 欧盟在2023 年3 月公布了《净零工业法案》和《关键原材料法案》以保证上述倡议的执行与实施。 可以看出, 美国的补贴规制行为可能促使其他经济体的效仿, 间接影响其主要合作伙伴, 进而对WTO 框架下的多边贸易体制造成冲击。 因此, 美国补贴规制的发展不仅影响中美间的贸易投资活动, 并且以美国为圆心向其合作伙伴辐射, 对于国际投资环境有重大影响。 相关专家认为, “如果每个国家都采用这种做法, 将导致全球经济效率的低下”①参考美国卡托研究所网站, Questioning industrial policy: why government manufacturing plans are ineffective and unnecessary, https: / /www.cato.org/sites/cato.org/files/2021-06/working-paper-63-updated.pdf, 2023 年11 月18 日访问。。

四、 中国的应对策略

(一)质疑美国补贴新规则的WTO 合规性

美国从补贴规则的适用对象与适用标准两个方面,扩大了反补贴调查的范围, 强化了针对补贴的约束手段, 并通过《2022 年美国竞争法案》《通胀削减法案》《2022 年芯片和科学法案》《强化贸易救济草案》拟建立补贴规制配套体系。 然而, 无论是从立法层面或是条款解释的角度分析, 美国补贴规则的WTO 合规性都有待商榷。 在立法方面, 《2022 年美国竞争法案》是国会自2012 年授权商务部对非市场经济体征收关税后, 再一次通过修改《1930 年关税法》对补贴行为进行规制。该法案B 章节(应对市场扭曲)102101 条款对反补贴调查进行了规定, 增加了国际财团与跨国公司作为补贴获益方的认定标准, 以及跨境补贴行为的认定标准。然而, 该标准就“补贴获益方地理位置约束”“跨境补贴专项性”以及“补贴利益传递”等问题的规定与WTO 补贴纪律(特别是《补贴与反补贴措施协议》, 即ASCM)的一致性存疑。 另外, 《2022 年芯片和科学法案》是否符合ASCM 下的专项性标准需要结合该法案后续的实施情况, 亦有待探讨(李万强等, 2023)。 条款解释方面, 自中美反倾销反补贴案后, 国有企业与“公共机构”的判定问题一直没有得到妥善解决。 围绕美国补贴新法案做好风险评估与预定方案将“公共机构”纳入补贴主体的范围却缺乏对该概念的相关解释条款, 为后续贸易救济调查中的争议埋下了伏笔。 因此, 我国应从美国补贴新规则的WTO 合规性入手, 质疑相关机构发起反补贴调查的依据, 降低贸易救济引发争端的概率。 一方面, 以中美贸易谈判为渠道, 通过双边、多边合作的形式对相关补贴规则提出异议, 就“跨境补贴”“公共机构”为代表的条款中具体概念的合理解释达成合意; 另一方面, 为未来的贸易纠纷做好准备, 通过WTO 争端解决机制维护合法权利。

(二)围绕美国补贴新法案做好风险评估与预定方案

从欧美补贴规则的发展来看, 强化贸易防卫手段是未来全球治理的一环。 欧盟通过《外国补贴条例》已经建立起了较为完善的投资补贴审查机制, 美国一方面通过《2022 年美国竞争法案》, 以及《强化贸易救济草案》等法案为授权下一步反补贴调查铺平道路; 另一方面, 美国围绕国有企业的补贴提供者与获益方问题, 针对国有企业发起贸易救济调查。 我国企业一方面应重点关注美国相关补贴法案的进展, 就补贴主体、 补贴获益方、 补贴专项性和补贴利益传递等方面可能出现的新条款及影响及时进行评估并做好预定方案, 防止出现2020 年6 月埃及境内的中资企业出口到欧盟的玻璃纤维织物等产品遭受贸易救济措施的情形。 另一方面, 在应对贸易救济调查时, 涉事企业需做到证据材料充分, 手续步骤合规。 在中美反倾销反补贴案中, 美国商务部以中国政府和涉事企业提供的信息与证据不充分为由, 在圆形焊接碳素优质钢管(CWP)、 薄壁矩形管(LWR)、 复合编织袋(LWS)和新气动越野轮胎(OTR)等四类产品的贸易救济调查中拒绝使用中国建议的“五因素模型”(five-factor analysis), 而是单纯依据多数所有权原则(majority ownership rule)将涉事国有企业认定为“公共机构”,继而判定中国出口行为构成补贴①五因素模型指从政府所有权、 政府在董事会的席位、 政府对相关活动的管制、 追求政府政策/利益, 以及该实体是否由法规所创建五个方面对涉事企业是否符合补贴主体进行评估。 相关案件参考世界贸易组织网站, Appellate Body Report, United States - Definitive anti-dumping and countervailing duties on certain products from China, https: / /www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds379_e.htm, 2023 年11 月18 日访问。。 因此, 相关企业应重点关注美国补贴法案的进展, 做好评估与预定方案, 重视贸易救济调查程序, 有效提高应诉成功率, 降低美国补贴规则为对外投资带来的不利影响。

美国补贴规则的发展反映出美国对非市场经济问题及国有企业的高度重视。 党的二十大报告指出,“深化国资国企改革, 加快国有经济布局优化和结构调整, 推动国有资本和国有企业做强做优做大, 提升企业核心竞争力”。 中共中央政治局在2023 年7 月24日的会议亦指出, “要大力推动现代化产业体系建设,加快培育壮大战略性新兴产业、 打造更多支柱产业”;“要持续深化改革开放, 坚持‘两个毫不动摇’, 切实提高国有企业核心竞争力, 切实优化民营企业发展环境”。 以此为契机, 我国可以参考欧美补贴规则的优势, 一方面制定符合WTO 补贴纪律的补贴约束条款,另一方面出台对绿色制造业的支持政策, 从“监管环境”“融资手段”“技术适用性”和“全球合作”等方面入手, 以解决绿色制造业投资的核心驱动问题。 同时, 以确保安全、 可持续和有竞争力的供应链为目标, 充分发挥市场在资源配置中的作用, 更好发挥政府作用。 在此基础之上, 不断完善中国特色现代企业制度, 弘扬企业家精神, 加快建设世界一流企业, 降低企业对政府补贴的依赖。

(三)积极参与WTO 改革并推动区域贸易合作

在当前国际经贸规则重构背景下, 美欧通过制定新行业标准推动全球新规则的建构, 在WTO 改革问题上, 美欧不仅基于自身立场提出了各自的改革方案, 而且通过WTO 补贴与反补贴委员会会议、 部长级会议之联合声明等方式强化其推动改革的立场,更通过公布新型投资补贴规则表明其成员层面改革方案。 面对美国补贴新规制所造成的负面示范效应,我国可从两方面进行应对:

首先, 积极参与WTO 改革并通过WTO 贸易争端与解决机制等平台推动相关国际贸易规则的合理解释与适用。 在具体规则层面, 中国于2019 年5 月13 日向WTO 正式提交了《中国关于世贸组织改革的建议文件》, 从“解决危及世贸组织生存的关键和紧迫性问题”“增加世贸组织在全球经济治理中的相关性”“提高世贸组织的运行效率”和“增强多边贸易体制的包容性”四个方面提出了WTO 未来改革的方向。 与美欧的方案相比, 中国在贸易救济领域相关规则的改革方案仍有进一步细化的空间, 可以从“澄清和改进补贴认定”“补贴利益确定”“可获得事实”等角度入手, 围绕“投资审查机制”“举证责任倒置”“补贴认定时基准选择问题以及国有企业的性质认定”等主题, 推动补贴和反补贴相关规则的解释与完善, 防止反补贴措施的滥用。 在规则实践方面,自2019 年WTO 上诉机构停摆后, 为了维护WTO 框架体系的权威性, 包括中国在内的部分WTO 成员达成了《多方临时上诉仲裁安排》(Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement, MPIA), 作为国际贸易争端的临时解决方式。 2022 年12 月, 依据《多方临时上诉仲裁安排》的仲裁案件“欧盟诉哥伦比亚对来自比利时、 德国和荷兰的冷冻薯条征收反倾销税”(DS591)已经审结。 作为《多方临时上诉仲裁安排》的原始缔约成员, 中国可以此为契机, 积极推动上诉机构的恢复运转, 在积累仲裁裁判实践经验的同时为WTO 争端机制改革提供建议。

其次, 我国应继续推动区域贸易合作, 贡献中国方案。 中国积极参与并推动了区域经济的发展。 2020年, 中欧领导人完成中欧投资协定(CAI)谈判; 2021年, 中国正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)和《数字经济伙伴关系协定》(DEPA); 2022 年, 中国与东盟、 日本、 韩国等贸易伙伴共同达成的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)正式实施。 海关数据显示, 截至2023 年8 月31 日,RCEP 项下享惠进口货值1213 亿元, 减让税款30.4亿元, 取得了良好的效果。①详情参见中华人民共和国中央人民政府网站, 《RCEP 实施以来进口减让税款30.4 亿元》, https: / /www.gov.cn/lianbo/bumen/202309/content_6904323.htm, 2023 年11 月18 日访问。。 2023 年10 月10 日, 国务院新闻办公室举行新闻发布会, 发布《共建“一带一路”: 构建人类命运共同体的重大实践》白皮书, 重申将积极推进加入CPTPP 和DEPA。 因此, 以中国申请加入CPTPP 等区域贸易协定的合作与谈判为契机,积极参与新贸易规则的制定。 一方面, 避免相关WTO 成员通过美日欧“联合声明”以及美墨加三国协议(USMCA)等形式推行限制国有企业国际贸易投资的歧视待遇, 防止此类条款在更多区域贸易协定中被复制以导致更多贸易壁垒; 另一方面, 从维护全球贸易命运共同体的角度出发, 推动建立统一、 公平、 和谐的国际贸易新规则, 从而达到约束单边贸易限制措施的目的。 这不仅有利于促进中国的长远发展, 而且对于维护以WTO 为核心的多边贸易体制、 推动构建更加公平合理的国际经贸治理体系有重要意义。