中国对外贷款的发展现状、 风险挑战及对策建议

谭小芬 程颖越

2000 年以来, 随着“走出去”战略和“一带一路”倡议相继实施, 中国对外贷款①本文中, 中国对外贷款指我国境内机构通过向境外提供贷款和拆放等形式而持有的对外资产; 境外对中国贷款指我国机构从境外借入的各类贷款, 如外国政府贷款、 国际组织贷款、 国外银行贷款和卖方信贷, 即以贷款形式存在的负债。 中国对外贷款净头寸是指中国对外贷款减去境外对中国贷款所得的差额。规模也快速扩张, 对外贷款存量从2004 年末的590 亿美元飙升至2021 年底的9887 亿美元。 一方面, 中国基于互利共赢原则为中低收入国家的基础设施等项目建设提供了大量资金, 帮助中低收入国家发展经济、 减少贫困、 改善民生和增强自主发展能力(Dreher et al.,2021; 周玉渊, 2020)。 同时, 中国积极采取措施解决借款国的债务可持续问题, 得到了广大发展中国家的认可(刘晨等, 2022)。 另一方面, 中国对外贷款为中国“走出去”和共建“一带一路”项目提供了高质量的信贷支持(王文, 2023)。 中国企业通过贷款项目带动技术、 标准、 物资、 设备“走出去”。 据《2020 年度中国对外承包工程统计公报》 统计,2013—2017 年, 中国对外承包工程共带动了近800亿美元的国内货物出口, 带动派出工程项下劳务人员147.3 万人。 中国对外贷款还推动了中国与贷款国的互联互通和经贸发展, 促进国内国外市场对接和良性互动。 根据《共建“一带一路”: 构建人类命运共同体的重大实践》白皮书, 2013—2022 年, 中国与“一带一路”共建国家进出口总额年均增长6.4%。 其中, 2022 年进出口总额占同期中国外贸规模的45.4%, 为中国对外贸易增添新动能。 由中国提供优惠贷款支持建设的中欧班列为中国郑州、重庆等内陆城市对外开放拓展了新空间。 中国对外贷款除了贷款本身相关的利息和中间业务收入外,还具有较高的综合带动效应, 这有助于推动人民币在国际投融资中的使用。

然而, 随着规模不断扩大, 中国对外贷款也引起国内外的广泛关注。 首先, 中国对一些国家贷款风险敞口不断增加, 债务违约将会频发多发(周诚君等, 2021)。 特别是新冠疫情暴发后, 中低收入国家的债务水平进一步升高, 中国对这些国家的贷款风险也随之凸显。 其次, 中国对外贷款也引起了少数国家和学者的争议与质疑。 有人认为中国推行“债务陷阱”(Horn et al., 2020), 中国对外贷款导致发展中国家债务负担加重(Horn et al., 2021), 还有人指责中国对外贷款不透明(Gelpern et al., 2022;Horn et al., 2021)等。 针对这些质疑, 不少债务国及学者提供证据进行了反驳, 指出所谓中国“债务陷阱”的指责是“政治污蔑”①。

已有文献从中国对外债务(周诚君等, 2021;刘晨等, 2022)、 对外援助(孙楚仁等, 2021)、 “债务陷阱”论(金刚等, 2019)等方面对上述问题进行了一定程度的阐释和回应。 但国内学者对中国对外贷款的研究还比较少, 已有的个别中国对外贷款的文献主要针对非洲等某一区域的贷款, 且使用的数据主要来自AidData、 约翰霍普金斯大学中非研究计划(CARI)、 波士顿大学全球发展政策中心(BUGDP)等研究机构数据库。 而这些数据库主要根据相关贷款承诺或跟踪的项目进行估算, 并不是已发生的实际贷款数据。 为此, 本文针对上述问题, 基于国家外汇管理局、 世界银行等多个权威机构的相关数据, 对中国对外贷款发展的典型事实与特征等进行了探讨, 并对中国对外贷款面临的风险进行了分析, 进而提出相应的对策建议, 以利于正确认识中国对外贷款, 为中国对外贷款高质量发展提供政策参考。

一、 中国对外贷款的发展现状

(一)中国对外贷款的发展趋势

近年来中国对外贷款不断攀升。 根据对外贷款存量的规模及增速, 可以将中国对外贷款的发展分为三个阶段: 第一阶段为2004—2010 年, 该阶段中国对外贷款存量稳步增长, 年均增速为13.30%; 第二阶段是2011—2016 年, 该阶段中国对外贷款存量快速攀升, 年均增速达32.53%; 第三阶段是2017年至今, 中国对外贷款存量增速放缓, 2017—2022年年均增速为7.21%, 中国对外贷款存量在2021 年达到高点9886.98 亿美元后有所回落(见图1)。

图1 2004—2022 年中国对外贷款发展趋势

从中国对外贷款和境外对中国贷款存量看, 在2014 年之前, 除2008 年因美国次贷危机引起的避险情绪等因素导致中国对外贷款流出增加, 而境外对中国贷款流入减少, 对外贷款净头寸为正外, 境外对中国贷款存量始终高于中国对外贷款存量, 中国对外贷款净头寸为负。 随着2013 年“一带一路”合作倡议的启动与推进, 以及“三期叠加”造成中国经济面临较大下行压力, 境内银行业金融机构也“走出去”为“一带一路”沿线国家项目提供贷款等金融支持, 有力地推动了中国对外贷款的增长。 2015年, 中国对外贷款存量的增幅高于境外对中国贷款存量的增幅, 对外贷款净头寸由负转正。 此后, 中国对外贷款净头寸基本保持增加态势, 到2022 年末达到4365.98 亿美元, 表明中国已经成为重要的对外贷款输出国, 是国际资本供应的重要力量。

从占GDP 比重来看, “十三五”以来中国对外贷款增速与GDP 增速相当。 2004 年至2010 年中国对外贷款占GDP 比重稳定在2%～3%之间, 从2011年起开始稳步上升, 在2021 年达到最高点5.58%。中国对外贷款占GDP 比重自2016 年首次超过5%后一直较为稳定, 年均值为5.18%, 表明中国对外贷款增速与GDP 增速总体保持一致(见图2)。

图2 2004—2022 年中国对外贷款所占比重情况

从占对外投资比重②来看, 与直接投资占对外投资比重的上升趋势不同, 中国对外贷款占对外投资比重在金融危机期间有所下降, 一定程度上体现了避险情绪的影响。 在2010 年达到低点9.56%后开始上升, 2015 年后则维持在16%左右小幅波动。 并且, 中国对外贷款与证券投资呈现互补趋势。 尽管二者各自占对外投资比重有升有降, 但2015 年后二者之和基本稳定在30%左右(见图2)。

① 参见刘天、 田栋栋、 韩冰《发展中国家不相信美国炮制的“债务陷阱” 谎言》, http: / /www.news.cn/world/2023- 07/16/c_1129752252.htm, 2023 年8 月1 日访问。

② 此处不包括储备资产。

(二)中国对外贷款的影响因素

中国对外贷款受全球因素影响较大, 尤其是受到美国货币政策的影响。 如图3 所示, 中国对外贷款净头寸及其占GDP 的比重与美元指数走势具有较强的正相关关系。 根据2004—2022 年数据计算, 两者与美元指数的相关系数分别为0.78 和0.81。 在美联储加息、 美元指数走强时, 信贷资金净流出增大, 体现为对外贷款净头寸扩大; 在美联储加息结束、 美元指数走弱时, 信贷资金倾向于净流入, 体现为对外贷款净头寸减少。 比如,在2014 年后美国退出量化宽松政策的预期升温背景下, 中国对外贷款净头寸由2014 年的净流入1972 亿美元转为2015 年的净流出1276 亿美元,变动高达3248 亿美元。 而随着2018 年底美联储为期3 年的加息周期结束, 2019 年中国对外贷款净头寸减少了19%。

图3 2004—2022 年美元指数与中国对外贷款净头寸及其GDP 占比的变化趋势

避险情绪也是影响中国对外贷款的重要因素。在2008 年全球金融危机期间, 中国国际收支平衡表数据显示, 相较于2006 年中国对外贷款资产减少43 亿美元, 2007 年、 2008 年中国对外贷款资产分别增加208 亿美元和185 亿美元, 表明受全球金融危机和避险需求变化的影响, 境内资金以对外贷款形式流出大幅增加。 2019 年底新冠肺炎疫情暴发,受疫情引发全球避险情绪以及人民币汇率预期等多重影响, 中国2020 年和2021 年对外贷款资产分别增加1352 亿美元和1398 亿美元。 随着中国金融市场进一步扩大对外开放, 跨境信贷流动对于全球因素的敏感性还会进一步增强。

中国对外贷款与中国经济增长存在较高的相关性。笔者根据2004 年至2021 年数据计算, 中国对外贷款净头寸与GDP 增长率相关系数为-0.52。 当境内经济高速增长时, 如2010 年前, 吸引跨境信贷资金流入, 中国对外贷款流出较少, 表现为净流入。 而2010 年后, 我国经济转向中低速增长时, 中国对外贷款净头寸也逐年增加, 并在2015 年首次表现为净流出。

(三)中国对外贷款的积极影响

中国对外贷款有效缓解了债务国基础设施建设的融资缺口(葛顺奇等, 2018)。 联合国贸易和发展会议(UNCTAD)发布的《2023 年世界投资报告》显示,发展中国家为实现2030 年可持续发展目标面临的资金缺口高达每年4 万亿美元。 以非洲为例, G20 旗下全球基础设施中心数据指出, 非洲2022 年在基础设施投资上的缺口为536.41 亿美元, 预计2040 年将增至936.36 亿美元。 而中国对外贷款则有助于填补这一缺口。 波士顿大学全球发展政策中心中国对非洲贷款(CLA)数据库数据显示, 2000—2022 年, 中国对非洲的1243 笔贷款共1701 亿美元中投资于能源、 交通运输以及信息通信的共有648 笔1229 亿美元, 占对非贷款总额的72.25%。 中国对外贷款在推动这些国家实现可持续发展目标中发挥着不可替代的作用。 有研究表明, 多边开发银行或国家开发银行更愿意为高风险项目提供资金, 特别是向基础设施建设发放更长期限和高风险的贷款(Gurara et al., 2020;Gong et al., 2023)。 中国开发银行的参与有助于引导商业银行贷款进入, 为信贷受限的发展中国家借款人提供信贷支持。 因此, 国家开发银行等金融机构对外贷款具有明显的溢出效应。

对外贷款有效助推了债务国经济发展和民生改善。 熊婉婷等(2023)研究表明, 中国对外贷款有助于支持债务国提高全要素生产率。 普华永道的研究显示, 国家开发银行贷款支持的科伦坡港口城未来可创造逾90 亿美元经济附加值, 以及每年53 亿美元服务出口收入①参见《普华永道: 科伦坡港口城建成后可为斯里兰卡GDP 创造逾90 亿美元经济附加值》, http: / /lk.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202110/20211003211977.shtml, 2023 年8 月5 日访问。。 中国融资支持的中老昆万铁路2021 年12 月开通运营, 截至2022 年12 月2 日累计发送旅客850 万人次, 运输货物1120 万吨①参见《中老铁路开通一周年: 发送旅客850 万人次、 运输货物1120 万吨》, http: / /finance.people.com.cn/n1/2022/1202/c1004-32579373.html, 2023 年8 月5 日访问。, 为便捷两国民众出行、 推动地区经贸合作作出积极贡献。中国对外贷款还促进了中国企业对这些国家的直接投资(孙楚仁等, 2021)和合资合作, 大多数中国企业在执行贷款项目后又积极参与了当地的后续项目或者进行了新的投资(黄梅波等, 2016)。

对外贷款支持有关国家完善基础设施, 促进了互联互通和经贸发展。 例如, 到2022 年底, 中欧班列已联通中国境内108 个城市, 通达欧洲25 个国家208 个城市, 成为“一带一路”沿线国家互利共赢的桥梁纽带, 也为中国内陆城市对外开放拓展了新空间。 郑州、 重庆等城市的外向型经济也在中欧班列开通后实现了显著增长, 中国与“一带一路”沿线国家年货物贸易额从2013 年的1.04 万亿美元扩大到2022 年的2.07 万亿美元, 年均增长8%②参见《我国与“一带一路”沿线国家货物贸易额十年年均增长8%》, https: / /www.gov.cn/xinwen/2023-03/02/content_5744191.htm,2023 年8 月5 日访问。。

对外贷款也为中国推进高水平对外开放提供了有力支持。 一方面, 中国企业通过贷款项目输出技术和经验并提升国际影响力。 例如, 2022 年“一带一路”沿线国家和地区在建的重点基础设施项目采用中国标准的占比超过1/3, 显著提升了中国在全球市场的主导力。 另一方面, 中国企业还通过参与项目前端的投资开发以及后端的运营管理带动更多相关产业“走出去”, 助力企业向价值链、 产业链中高端迈进。

中国对外贷款有助于推广人民币在国际融资中的使用。 据笔者计算, 2015 年至2021 年, 中国银行业对外存贷款中人民币占比从不到10%逐步提升到近20%。 《2023 年人民币国际化报告》显示, 2022年, 跨境融资、 境外项目人民币贷款等其他投资人民币跨境收付金额达1.6 万亿元, 而2023 年 1-9月, 其他投资人民币跨境收付金额就已达到 1.6 万亿元, 同比增长 22.9%。 随着人民币融资成本的相对走低, 以人民币形式进行的融资比重有望提升。

(四)中国对外贷款面临的质疑

中国对外贷款支持发展中国家建设基础设施、发展经济、 改善民生, 中国债务贡献论也得到受款国的广泛认可。 但由于各种原因, 中国对外贷款也受到一些国家和学者的质疑。

“债务陷阱论”是对中国对外贷款质疑中最为突出的方面之一。 2017 年, “中国债务陷阱”的说法兴起、迅速传播并延续至今, 催生了“中国债务陷阱论”(Brautigam, 2020)。 持有这种观点者认为, 中国有意推行“债务陷阱外交”“掠夺性贷款”, 利用政府贷款来开拓海外新市场, 实现全球雄心(Horn et al., 2020), 并加重发展中国家的债务负担(Horn et al., 2021), 不断渲染“中国威胁”与中国在非“新殖民主义”等。

有不少事实以及实证研究反驳了这些质疑。 首先, 中国对外贷款由借款方自身需求主导, 中国与当前非洲整体的债务问题的相关性很低(周玉渊,2020)。 其次, 从债务规模看, 中国不存在过度放贷。 根据世界银行国际债务统计(International Debt Statistics, IDS)数据③IDS 数据提供了120 个中低收入国家向世界银行债务人报告系统(Debtor Reporting System)报告的公共部门或公告部门担保的外债数据。由于有些国家并没有报告(如俄罗斯), 数据可能存在一定的误差。, 截至2021 年底, 发展中国家欠中国的外债约占这些国家全部外债总量的2.8%, “债务陷阱论”显然站不住脚。 尽管如此,中国一直积极参与解决国际债务问题。 2007—2019年十多年间, 中国与发展中国家已就约500 亿美元的中国贷款重新进行了谈判(Hancock, 2019)。 约翰霍普金斯大学中非研究计划数据也表明, 2000 年至2019 年, 中国至少为非洲国家免除了34 亿美元无息贷款债务。 新冠肺炎疫情发生后, 中国积极参与G20“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”, 在2020 年底中止了世界上最贫穷的77 个国家的双边贷款偿还,彰显了负责任大国的担当。

二、 中国对外贷款的典型特征

(一)以官方性质为主

中国对外贷款以官方性质①中国官方性质贷款包括三大类: 中国中央政府提供的无息、 高度优惠的零利率贷款; 中国进出口银行的优惠政府贷款和优惠出口买方信贷; 中国进出口银行、 国家开发银行以及国有商业银行和国有企业的商业贷款。为主, 主要由政策性银行提供。 世界银行IDS 数据表明, 2000—2021年, 中国对中低收入国家贷款中, 官方贷款年平均占比为87.01%。 Horn et al.(2020)也指出, 中国对外贷款主要由中国政府、 国有政策性银行或国有商业企业和银行提供。 其中, 中国进出口银行和国家开发银行提供的对外贷款占所有对外贷款的70%以上(Horn et al., 2021)。 而同期世界对中低收入国家贷款中官方性质贷款年平均占比为21.34%, 远低于中国, 且中国官方贷款占比与世界平均水平的差距还在不断扩大, 中国已被认为是世界上最大的双边官方债权人(Gelpern et al., 2022; Horn et al., 2021)。

(二)利率优惠明显

从优惠贷款比例看, 中国对中低收入国家贷款的优惠比例较高, 2005 年之前都保持在30%以上, 远高于同期世界优惠贷款不到10%的比例。 从借贷成本②根据世界银行数据计算, 其中贷款利率根据当年的外债利息支付与前一年末的外债总量的比值估算。看, 2001—2021 年间中国对中低收入国家贷款的平均年利率为2.88%, 明显低于世界平均水平(3.81%)。 分时段来看, 2001—2007 年间, 中国贷款的平均年利率约为2.03%, 远低于世界平均水平(4.18%)。 2007 年美国次贷危机发生后, 随着发达国家量化宽松货币政策的实施, 世界对中低收入国家的平均贷款利率相应有所下降, 同时中国对外贷款利率水平有所抬升, 缺口缩小。 2015 年后, 世界贷款利率开始持续高于中国贷款利率, 2020 年后缺口明显扩大。 随着全球加息潮兴起, 中国对发展中国家贷款的利率优惠会更加明显。

(三)投向地区和国家较为集中

中国对外贷款主要投向亚洲、 拉美和加勒比、非洲等地区。 波士顿大学全球发展政策中心旗下的中国海外发展金融(China's Overseas Development Finance, CODF)数据库统计了2008—2021 年国家开发银行和中国进出口银行的对外贷款承诺数据③该数据库主要根据相关贷款承诺或跟踪的项目进行估算, 并不是已发生的贷款数据, 因此数据可能存在一定的误差。,显示这两家银行投向亚洲的对外贷款最多, 占两家银行对外贷款总额的35.67%, 其次是拉美和加勒比、 非洲, 分别占比26.30%、 22.57%。 从投向的具体国家来看, IDS 数据显示, 截至2021 年底有90多个国家欠中国贷款, 其中欠中国外债最多的五个中低收入国家分别为巴基斯坦、 安哥拉、 埃塞俄比亚、 肯尼亚和斯里兰卡, 占中国对中低收入国家贷款的近40%, 特别是巴基斯坦和安哥拉的占比分别高达15%和12%。

(四)主要支持基础设施建设与能源开发

中国对外贷款用于“硬基建”比重高, 主要用于基础设施建设、 能源开发等领域(宋微, 2020)。CODF 数据显示, 2008—2021 年中国对外贷款承诺用于开采和管道、 交通和运输以及电力部门的分别占比25.70%、 23.09%和17.47%。 与世界银行(包括国际复兴开发银行和国际开发协会)贷款对比来看, 世界银行67.50%的贷款都是投向公共管理/委托代理部门, 投向基础设施建设及能源部门的贷款占比较低(见图4)。 这表明中国贷款更多用来支持对实体经济发展带动作用强的基础设施建设。

图4 中国及世界银行贷款支持的行业结构

(五)以美元计价为主

从中国银行业对外金融资产④国家外汇管理局公布的中国银行业对外金融资产负债数据将中国银行业存放境外的存款或对非居民发放的贷款数据并在一起作为存贷款资产统计。数据来看, 2015年以来中国对外存贷款中外币计价占比一直保持在80%以上, 其中美元占比一直保持在60%以上, 居主导地位。 从IDS 数据来看, 中国对中低收入国家贷款主要以美元计价, 2010 年以来美元占比一直在80%以上, 2010—2021 年美元占比年均为83.7%,这与Horn et al.(2020)估计中国的对外贷款约85%以美元计价基本一致。

三、 中国对外贷款面临的主要风险

当前, 全球经济复苏动能不足, 地缘政治和大国竞争加剧, 逆全球化思潮抬头, 不稳定、 不确定、不安全因素日益突出。 2020 年以来, 赞比亚、 斯里兰卡等先后出现主权债务违约, 中国对外贷款的风险不断显现。

(一)面临的借款国风险

从借款国看, 根据《中国海外投资国家风险评级报告(2023)》的评级结果, 占中国2021 年对外贷款存量最多的前20 个国家有18 个纳入评级报告,15 个为中等风险级别(BBB)及以下, 其中7 个为高风险级别(BB 以下), 特别是斯里兰卡、 巴基斯坦分别大幅下降了31、 24 位。 中国对外贷款面临的借款国经济发展、 社会和政治风险日益凸显。

1. 经济发展方面

借款国良好的经济基本面是保证中国对其贷款安全的前提。 随着美联储等激进加息、 全球利率抬升, 一旦经济增长和出口收入大幅下滑, 大肆举债的国家将会纷纷违约(Horn et al., 2021), 中国对外贷款面临的经济风险不可小觑。 据《中国海外投资国家风险评级报告(2023)》, 占2021 年中国对外贷款存量最多的20 个国家经济基础排名总体较靠后,特别是白俄罗斯、 安哥拉、 斯里兰卡、 埃塞俄比亚、尼日利亚、 南非等国家经济基础项排名均在一百名开外①该评级报告共包含120 个国家样本, 排名越靠后表明该项指标表现越差。 中国对外贷款存量前20 个国家中有18 个国家纳入。。 从GDP 增长率看, 上述20 个国家中2020年有12 个负增长, 特别是厄瓜多尔、 南非、 安哥拉、 斯里兰卡、 蒙古等国甚至出现较大幅度负增长。2021 年、 2022 年在全球经济总体实现增长的情况下, 缅甸2021 年GDP 下降18%, 斯里兰卡、 白俄罗斯2022 年GDP 分别下降7.8%和4.7%。 在经济下行的同时, 这些国家还普遍面临通胀压力。 2022年上述20 个国家中, 有11 个国家的居民消费价格指数(CPI)超过10%, 其中斯里兰卡、 埃塞俄比亚、安哥拉 、 老挝、 巴基斯坦等超过20%。 这些国家提振经济与控制物价的政策选择将更加艰难。

受经济表现不佳的影响, 这些国家普遍出现债务指标恶化。 从负债率①负债率为外债余额与当年国内生产总值之比。看, 根据世界银行IDS 数据计算可知, 至2021 年底, 对中国负债最多的20 个国家的负债率全部超过国际公认安全线(20%)。 特别是安哥拉、 赞比亚、 蒙古、 刚果(金)等国家负债率均在100%以上, 远超国际安全线。 从债务率②债务率为外债余额与当年国际收支统计口径的货物与服务贸易出口收入之比。来看, 对中国负债最多的20 个国家中, 除白俄罗斯外, 其他国家债务率往往也超过了国际公认安全线(100%), 其中巴基斯坦、 埃塞俄比亚、 肯尼亚、 斯里兰卡等国债务率均超过了300%, 偿债能力不足、 风险较高。 随着这些国家的信用风险上升, 中国对这些国家的贷款面临的违约风险相应增大(Landry et al., 2021)。

2. 社会安全方面

借款国的社会风险, 如社会、 种族、 宗教冲突等直接影响社会安全, 进而对中国借给这些国家的贷款安全产生影响。 从《中国海外投资国家风险评级报告(2023)》的社会弹性指标看, 2022 年借入中国外债较多的国家中埃塞俄比亚、 尼日利亚 、 巴西、 巴基斯坦、 南非、 缅甸排在最后20 名中, 表明这些国家应对社会危机的能力较差, 社会风险较大。从内部冲突程度来看, 贝塔斯曼转型指数③贝塔斯曼转型指数(Bertelsmann Transformation Index )是贝塔斯曼基金会发布的衡量全球发展中国家和转型期国家政治和经济转型发展状况和治理情况的指标。显示,中国对外贷款存量前20 个国家中老挝、 柬埔寨、 埃及等国家存在制度稳定性较差和法治程度较低的问题, 更可能出现社会动乱并加大这些国家的风险。从社会安全程度来看, 联合国毒品和犯罪问题办公室(UNODC)数据表明, 中国对外贷款规模占比较大的国家中, 南非、 蒙古的社会安全较差。

3. 政治安全方面

政治风险可能会直接影响中国对外贷款安全。蒋涛等 (2017) 研究表明, 中国金融机构在“走出去”过程中会关注政治风险, 对发展中国家的贷款有显著的政治风险溢价要求。 但中国对外贷款的政治风险依然不容忽视。 《中国海外投资国家风险评级报告(2023)》的政治风险指标显示, 2022 年借入中国外债较多的国家中缅甸、 巴基斯坦、 安哥拉、柬埔寨、 埃及、 喀麦隆、 白俄罗斯等国家都存在突出的政治风险。 当前, 乌克兰危机尚未平息, 巴以冲突硝烟再起, 地缘政治风险不断加剧。 同时, 中美战略博弈和美国联合盟国对中国的遏制引致的政治风险不断上升。 此外, 西方一些国家掀起的“中国债务陷阱论”迎合了一些国家对中国崛起的焦虑(许少民等, 2020), 给中国造成了严重的外部舆论压力, 直接或间接影响中国对外贷款项目和贷款的安全。 而良好的双边关系能一定程度抑制政治风险(张玲等, 2021), 促进中国对这些国家贷款。 从《中国海外投资国家风险评级报告(2023)》可以看出, 中国对外贷款存量前20 个国家总体拥有良好的对华关系, 但巴西、 喀麦隆等对华关系评级较差,再加上其本身政治风险大, 可能会产生风险叠加。

(二)自身风险管理不足

相对于国内贷款, 对外贷款因借款方在境外而产生的地域差异、 法律差异和信息不对称等多种不利因素与中国对外贷款在风险管理、 监管机制、 保险制度等方面的不足相叠加, 加大了对外贷款的风险。

1. 风险管理面临更大挑战

识别与评估借款人跨境经营、 担保、 资金和反洗钱风险难度加大(吴著煜, 2022)。 如境外贷款主体的合规性、 法律有效性等方面, 不可避免地受到物理距离、 制度差异及信息渠道等约束, 中国金融机构在开展尽职调查、 贷款审查、 贷后管理以及适用法律时会产生信息不对称以及认知错位, 通过内保外贷实现大额资金跨境转移中存在“三反”(反洗钱、反恐怖融资、 反逃税)风险等。 中国对外贷款投向区域、 国家和行业集中, 多区域、 多领域、 多元化分散风险不够, 存在潜在的贷款风险集中、 放大的隐患。再加之, 中国贷款支持的基础设施建设与能源开发等“硬基建”项目, 主要集中在传统领域, 投资大、 投资期长, 存在较大的风险和不确定性。

2. 对外贷款监管机制不健全

跨境金融活动监管缺乏有效手段。 例如, 在监测资金在国家间流动、 识别是否流入禁止名单等方面, 缺乏有效的监督机制, 以致对外贷款业务真实性与合规性甄别难度变大(孟海鹏等, 2018)。 对境外借款人资金用途和信贷质量、 可疑交易等监控难度加大, 风险不易及时被发现。 同时, 中国高素质金融监管人才缺乏, 识别分析处置风险的能力需要加强, 支撑保障作用有待完善。

3. 对外贷款保险制度不完善

中国尚没有针对海外投资保险的专项法规, 在模式上采用单边模式①海外投资保险制度模式主要有三类, 即以日本为代表的单边模式、 以美国为代表的双边模式和以德国为代表的折中模式。 单边模式下,保险公司以母国国内法作为承保依据。 该模式缺乏相应的代位求偿权条款支撑, 维权程序过于复杂, 成本支出过于高昂。 双边模式下, 根据母国和东道国签订的双边投资保护协定对海外投资进行保险。 这种模式下, 母国在约定的政治风险出现并向投资者理赔后, 可根据双边投资保护协定取得代位求偿权。 折中模式下, 对于与母国有双边投资保护协定的东道国, 采用双边模式; 对于和母国没有签订协定的东道国, 采用单边模式。, 东道国政府违约时我国难以通过外交保护行使政府违约险的代位求偿权(张雅宁等, 2020)。 海外投资保险实行单一机构垄断性经营, 竞争不够, 投保成本高。 保险产品风险覆盖有限, 不能适应当前对外投资面临的风险管理要求。

四、 防范对外贷款风险的对策建议

中国监管当局和金融机构在推动对外贷款更好地服务于构建新发展格局和共建“一带一路”的同时, 对面临的风险需要保持头脑清醒, 将防范化解对外贷款风险与深化金融改革开放紧密结合起来,有针对性地事先源头预防、 事中严格监控、 事后积极应对, 不断提高开放条件下对外贷款管理能力和风险防控能力。

(一)从源头主动防范规避相关风险

首先, 完善对外贷款的风险共担和分散机制。一方面, 引导和支持投资实体、 中国进出口银行、国家开发银行、 其他国有大行等中国对外贷款实体建立协同机制, 形成抵抗风险的合力。 另一方面,丰富对外贷款及担保形式, 联合借款国政府、 有关国家及国际金融机构、 企业等多方共同参与融资、共担风险。 借助亚洲基础设施投资银行、 丝路基金、金砖国家新开发银行等平台加大多边贷款发放。 其次, 完善多层次的海外贷款风险防范体系。 中国政府及相关部门应结合金融风险防范, 推动中国对外投资保险立法, 完善对外贷款保险制度。 根据双边协定, 以双边模式为主、 单边模式为辅, 完善保险模式。 在中国出口信用保险公司基础上, 适当扩大对外投资保险机构数量, 以适度可控竞争促使保险机构丰富保险险种、 提高保险覆盖面, 提升服务质量和水平。 同时, 利用好多边投资担保机构, 发挥保险对中国对外贷款的保障作用。 再者, 金融机构应健全对外贷款风险管理体系。 一方面, 强化内控合规制度建设, 实现业务操作规范化标准化。 以跨境担保为纽带, 推行境内公司与境外借款人一体化管理、 穿透式审查; 通过NRA 账户②NRA 账户为Non-Resident Account 的简称, 中文全称为“境外机构境内外汇账户”, 是指境外机构按规定在境内银行开立的境内外汇账户。直接向境内交易对手支付等。 另一方面, 在服务国家战略、 巩固已有对外贷款投资效益和优势的基础上, 拓展对外贷款区域和国家, 并从传统产业向新兴产业和绿色产业延伸, 优化对外贷款结构, 以多元化、 绿色化规避对外贷款的投资风险。

(二)加强对外贷款的管理和监测预警

首先, 进一步完善对外贷款宏观审慎管理。 科学设定境外贷款余额上限, 适时动态调整境外贷款杠杆率和宏观审慎调节参数。 根据不同币种、 国别细化外币境外贷款汇率风险折算因子。 其次, 加强对外贷款监管。 按照二十大提出的“依法将各类金融活动全部纳入监管”的要求, 从国家层面推动实现本外币跨境资金流动一体化监测, 充分利用大数据强化信息比对, 推动立体监管, 并与资本管制协同实施。 最后, 强化金融机构风险管控责任。 金融机构围绕对外贷款的特点和风险, 采取与借款人或项目所在地主流银行或权威的中介机构合作等多种方式, 将贷前充分的尽职调查、 真实性与合规性审核与贷后有效监督监测和管理贯通协同, 全程跟踪,实时掌握贷款风险动态。 根据新需要, 加强人才培养和专业培训, 提升对外贷款监管、 业务操作和风险监控能力。

(三)积极稳妥处置债务违约

一是积极参与债务减免。 中国政府有关部门和政策性银行等金融机构在不同层次继续积极参与解决中低收入国家债务问题。 对贷款风险敞口最大的几个国家, 在二十国集团“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”下给予适当减免, 同时明确使用资金的条款, 支持债务国经济复苏。 二是提升重组的透明度和规范化水平。 充分考虑预期违约风险, 在贷款合同中就违约妥善作出安排。 基于不同的违约原因进一步丰富和完善债务重组方式、 提升债务重组效率,尽可能降低债务重组损失(周诚君等, 2021)。 对遭受贷款损失的金融机构, 政府给予适当的补偿和支持。 三是完善争端解决机制。 中国政府及有关部门应结合与相关国家的债务问题进行协商, 进一步完善双边有关协定, 完善争端解决机制, 对贷款违约及重组中的争端积极给予指导和支持协助。

(四)积极参与国际合作, 维护国家形象

首先, 坚持多边协调的原则, 积极参与国际合作。 继续建设性地参与国际债务协调, 有序推进减缓债行动, 以实际行动支持相关国家应对债务脆弱性, 同时要充分保障中国官方债权人、 商业债权人的权益并获得国际社会理解。 其次, 加强与国际机构和境外金融监管部门的监管合作, 建立数据共享和协同监管机制, 弥补对境外贷款监控手段薄弱的短板。 再者, 积极维护中国对外贷款中的正面形象。建立完善对外贷款政策框架, 进一步明确政策立场,比如坚持债务可持续性与发展可持续性协调统一等立场, 推动和提高中国对外贷款的规范化、 标准化和国际化等, 通过一批有示范意义的项目, 树立中国对外贷款的正面形象, 并进行适当的宣传引导。