无人潜航器在海洋维权执法中的挑战及中国应对

周雁琳

(华东政法大学 国际法学院,上海 201620)

随着海洋科学技术的深度和广度不断拓展,海上巡逻、海洋维权执法等海洋权益的保护已经步入“智慧海洋”时代。尤其是海上无人系统突破了传统海洋维权执法的诸多条件限制,可在水下执行多样化任务,受到沿海国海洋维权执法的青睐。然而,受智能船舶以及无人潜航器等新技术的巨大冲击,规范与调整该领域的法律出现滞后性,影响甚至颠覆了现行国际海洋法律秩序,如2016年“中美无人潜航器事件”引发了外交纠纷和广泛的国际关注[1]。这些现象不仅对沿海国的国家安全带来一定程度的威胁,传统的国际法规则也因此受到挑战,在有效规范无人潜航器的应用上面临诸多客观障碍:其法律地位未予明确、是否享有主权豁免等尚存争议,直接影响沿海国维护本国的海洋权益。当前,在国际规范存在立法缺位的前提下,解决由无人潜航器的应用所引发的国际争端并非易事。基于此,探讨用于执行海洋维权执法活动的无人潜航器所引发的国际法问题更为迫切。

一、无人潜航器海洋维权现状与应用趋势

无人潜航器作为一种新兴技术在海洋维权中的应用日益受到关注。本文将通过时间阶段标准描述不同国家在无人潜航器维权领域的发展,重点评析其应用趋势,为今后应对无人潜航器在海洋维权中的法律问题和挑战提供一定参考。

(一)无人潜航器海洋维权的发展演进

在初期开发阶段(2000年前),美国是无人潜航器技术的领先者,并将该技术广泛应用于军事安全和科学研究领域(1)例如进行海底地形勘测、资源探测和敌情监视等。此阶段的技术主要包括紧凑型无人潜航器(Compact UUVs)和远程作业型无人潜航器(Remotely Operated Vehicles,简称ROVs)。,在海洋维权领域应用总体而言相对有限。日本在该领域也取得了一定进展(2)如1997年,日本成功研发出自主航行器(Autonomous Underwater Vehicles,简称AUVs)。,但由于技术和资金问题等原因,日本的实践主要用于海洋科学研究和资源探测,较少涉及海洋维权领域。

在探索与创新阶段(2000年至2010年),中国成功研发“海翼”无人潜航器,并将其应用于海洋资源勘探、管线巡查和海底地形测绘等领域。中国海警试图推进海上执法无人化,如广西海警利用无人机技术对案涉海域开展巡航、侦察和取证,助力海上综合执法[2]。欧盟地区国家相互合作关注无人潜航器在海洋科学研究和环境监测方面的应用,但在海洋维权领域的应用尚有限。与此不同,美国在此阶段已利用无人潜航器执行沉没船只的水下侦察和调查工作[3]。

在成熟与多样化阶段(2010年至今),韩国多将无人潜航器用于海洋生态保护、水下考古和海洋工程等任务。此外,韩国积极开展国际合作,加强技术的交流与共享。日本早期的无人潜航器主要用于民用领域,较少触及军事领域,然而近些年日本海上自卫队开始聚焦无人潜航器在海洋维权中的应用[4]。与之类似,加拿大将这一技术应用至海洋科学研究、测绘和资源管理等领域,也用于辅助海洋监视和海底地质勘测等任务,还构建了与之相关的国际合作与交流机制。近期,美国首次开展以无人系统为主的舰队演习,意在强调在未来海洋维权执法活动中将广泛使用无人设备[5]。为应对中北冰洋复杂的地理及气候条件,俄罗斯在北冰洋深海部署了大量无人潜航器,以实时监控他国军舰在该区域的各种活动以及执行本国维权取证任务[6]。

(二)无人潜航器海洋维权的应用趋势

从无人潜航器技术的历史发展来看,美国将其视为强有力的工具,多用于海洋监视和应对各种威胁以及对敏感海区的安全管理。通过搭载高清晰度相机、多光谱传感器和声呐等设备,获取各类海洋情报,为制定本国海洋政策和战略布局提供了重要支持和依据。这足以体现美国对海洋安全和海洋战略布局的重视。

日本利用无人潜航器技术执行大规模渔业监管和海洋资源保护等任务,尤其是对于本国管辖范围内的监视,以便迅速应对非法渔船和违规捕捞活动。此外,日本还利用该技术收集海底生态系统数据和进行水质监测,以保护海洋生态系统。这一应用趋势反映出日本对海洋资源保护和海洋治理的重视,同时也体现了其在维护本国海洋利益的努力。

目前,中国尚在探索如何在海洋维权领域中运用无人潜航器技术。无人潜航器的应用将使中国更加具备应对各种海洋安全挑战的能力。但中国这方面的立法尚不完善,缺乏具有法律拘束力的法规来规制无人潜航器的应用。另外,无人潜航器在海洋维权执法中难免会触及与周边国家的海洋边界与资源争议,这可能会影响中国的国际合作。因此,中国需要在未来克服这些挑战,更好地利用无人潜航器技术进行海洋维权执法。

各国纷纷利用无人潜航器对水下可疑目标查证、识别、控制或打击,推进智慧海洋维权执法建设,足以彰显这一技术在海洋维权方面的地位。然而,不同国家自身战略需求、资源和国际关系等因素使得各国关注的领域和重点不同。但是,规制无人潜航器的国际法律文件滞后于实践应用,各国在海洋维权领域无人潜航器的应用上也面临着共同挑战。

二、界定无人潜航器用于海洋维权执法的法律地位

在对执行海洋维权执法任务的无人潜航器所引发的国际法问题进行探讨时,应先对其法律地位予以判断,因为这决定了无人潜航器是否受相关法律规范的约束。国家实践和学界对于执行海上执法任务的无人潜航器的法律地位观点不一,主要包括“船舶说”“军舰说”“军事装置说”等(3)根据前文所述,用于执行海上执法任务的无人潜航器主要用于沿海国海上执法队伍行使维护海上安全、渔业管理、海上缉私等职权,可见该类潜航器主要是军用或者政府公务使用。依此,下文主要探讨军用无人潜航器引发的国际法问题。,以下分述之。

(一)船舶说

学界对于将军用无人潜航器认定为船舶存在分歧。美国学者和澳大利亚学者对此持肯定态度[7-8]。也有观点认为,军用无人潜航器应归为专用于非商业目的的一类船舶[9]。另有部分观点则提出除船基遥控型无人潜航器不是船舶外,其他无人潜航器均具备船舶的法律地位[10]。此外,还有观点主张构成海军辅助船[11]。 而实践中,美国和英国已将其作为专用于政府目的的船舶[12]。

对某一术语的界定通常诉诸相关法律文本中。尽管《海洋法公约》未明确定义“船舶”,但其他国际公约和各国国内法律条文中不乏关于“船舶”的明确定义(4)例如,为有效打击恐怖主义,联合国于1988年通过了《制止危及海上航行安全非法行为公约》(SUA公约),其中第1条将船舶界定为“任何种类的非永久性依附于海床的船舶,包括动力支撑船、潜水器或任何其他水上船艇”。 由此可见,该公约将无人潜航器认定为船舶。但是,需要指出的是,该公约第2条将“军用”抑或是“用于政府或海警公务”的船舶排除在适用范围之外。也就是说,商用无人潜航器可根据SUA公约的规定赋予其船舶的法律地位,而军用无人潜航器则无法适用该公约。。国际海事组织制定的公约对“船舶”的界定也不尽相同(5)例如1972年《国际海上避碰规则》第3条、《1973年国际防止船舶造成污染公约》第1条以及《1986年联合国船舶登记条件公约》第2条。,但强调其具有“水上运输”属性。此外,各国国内法在该问题上的规定也不完全一致(6)如美国《海商法》便将船舶定义为“用于或者能够用于海上运输的各类船筏或者其他人工设施”。再如《中华人民共和国海商法》明确船舶的范围应是“海船或其他海上移动式装置”。。

为明确《海洋法公约》中部分术语,国际法协会美国分会海洋法委员会于2003年审议并通过了国际海事测量组织《电子海图显示和信息系统相关术语表》。其中,对“船舶”作出如是定义:包括潜水器在内,系具备穿越海洋功能的人工装置[13]。显然,这一解释将潜水器纳入船舶行列。尽管这一术语表仅作为一项技术规范而不具有法律拘束力,但由于其解释的直接性和简单性常被国内外学者引用至“船舶说”的证成。但该定义并未直接提及军用无人潜航器是否属于潜水器范畴。

缺乏关于船舶定义的统一标准为各国在立法和实践中对军用无人潜航器的界定留下了较大解释空间。船舶概念的确定尚需综合各项条文内容以提炼出两项普遍性的考量标准:其一航行标准,即该海上装置是否能够适当履行航行安全义务[14]。其二功能标准,也即该装置是否具备运输或者海上作业以及海难救助的功能[15]。就法律文本解释这一视角来说,“船舶”更加强调具备“运输功能”,系“用于海上航行的人工装置”,至于是否配备船员并非认定的必要条件[16]。

因此,军用无人潜航器不属于船舶:首先不管是哪一类型的军用无人潜航器,其均具备较强的水面和水下航行能力,但却难以践行1972年《国际避碰规则》相关要求;其次,军用无人潜航器未配备船员,尽管可通过预先配置载荷或者其他物品,但在其航行时发生碰撞事故,如何确定船长或船员的相关责任以及如何确定管辖权等问题亟待进一步探讨。据此,将其归为船舶之列显然不具有足够说服力,不利于沿海国航行安全秩序[17]。对于依赖母船供能并由其上人员进行操控的遥控型军用无人潜航器,鉴于其不具备独立航行能力,故难以肯定其独立的法律地位,理应认定为母船属具[18]。至于武器型无人潜航器无论是自身作为武器,抑或是作为武器的运载工具,将其视为武器更为妥当[10]。

(二)军舰说

理论层面肯定该说的学者大多通过解读《海洋法公约》第29条有关军舰的构成要素切入。具体而言,军舰的判断应符合四项要素:其一,拥有明显可辨明国籍的外部标识;其二,隶属于一国武装部队;其三,由一国现役或者类似登记备案在名册的军官指挥或控制;其四,配备武装部队船员。事实上,这四项要素是对1907年《有关商船转为军舰的第七海牙公约》(以下简称《海牙公约》)第2条至第6条的大部分内容进行概括而成的[19]。据此,有学者认为,“由军官指挥或控制”可解释为包含军官在岸上遥控和监控的行为,并不限于现场指挥[20]。与之类似,有学者提出《海洋法公约》对于军舰的界定并未要求所有军舰应有船员在场,而是意在肯定仅在船旗国控制之下的武装部队方享有交战权与自卫权。依此,若军用无人潜航器受制于一国武装部队,则可认定为军舰[21]。此外,德国、丹麦和美国等国的国家实践表明其认为军用无人系统为军舰:德国《海军指挥官手册》强调军用无人潜航器应具有与军舰同等的法律地位以及权利义务[22];丹麦《国际军事行动国际法军事手册》载明无人潜航器被列为军舰行列之内[23];美国《美国海上行动法指挥官手册》同样规定由现役军官指挥、武装部队船员操作的无人潜航器应被视为军舰,拥有交战权[24]。

然而,这一观点是否能得到国际社会的公认有待商榷:一方面,将《海洋法公约》第29条之“配备”(manned)扩大解释为远程操作和控制行为并不符合条约解释方法。通过对“配备”进行字面解释可推知,军舰的认定标准之一便是搭载军官并由其进行指挥的船舶,而军用无人潜航器实为无人操纵(unmanned),显然超出原表述所涵盖的范围。另一方面,在《海洋法公约》起草和编纂时,尚无法预见无人海洋系统发展之迅速,因此将无人潜航器直接视为军舰不妥。同时,习惯国际法并未肯定军用无人潜航器系军舰这一说法。在2016年中美无人潜航器事件中,中美双方就无人潜航器法律地位存在观点分歧——中国否认无人潜航器为军舰,而美国坚持主张无人潜航器系军舰并享有豁免权。此外,也不乏国内外诸多学者反对无人潜航器作为军舰类别[25]。还有学者提出无人潜航器的法律地位取决于发射或控制的平台,也即由军舰发射或控制的无人潜航器应具备与军舰同等的法律地位[7]。然而,沿海国海上执法队伍使用无人潜航器执行海上执法任务意在使其能够自主运作,故而将其视为军舰的组成部分这一说法较为牵强[26]。

(三)军事装置说

美国学者通过研析本国法对于“军事设备”的界定,结合当前海上军用无人潜航器的发展和应用现状,认为应将军用无人潜航器认定为军事装置[27]。

《海洋法公约》并未对军事装置予以明确的解释,但第19条就武器和军事装置的使用问题作出规定,以此强调武器不可与军事装置混为一谈。有学者主张,军用无人潜航器通常被投放至海域内执行军事侦察、情报搜集等任务,依此可将其视为军事设备[28]。事实上,军事装置说可覆盖用于侦察、监视和打击可疑目标的军用无人潜航器,符合各国当前应用趋势,可减少甚至避免威胁沿海国安全。然而,当前国际法体系下暂未对军事设备作出一个明确且可普遍适用的定义,由此军事装置说可能招致部分海洋强国的强烈反对。多年来,美国、日本等国一直致力于推进无人潜航器技术的深入研发,若将军用无人潜航器视为军事装置,则无异于限制其航行自由,影响其在特定水域的行动。

武器型无人潜航器系沿海国海岸警卫执法部门执行攻击任务的新型武器,用于海上执法时极易引发国际争端。现阶段的武器型无人潜航器有两种,其一是从核潜艇上发射和控制的,其二是预先设置程序对目标自主选择和攻击的。与一般船舶不同的是,武器型无人潜航器配置了防御或攻击型武器,由海警予以指挥或控制。就当前国际条约或习惯国际法之相关规范而言,虽并未明确禁止沿海国使用无人潜航器开展海上维权执法活动,但武器型无人潜航器被用于攻击可疑目标时,仍应受《联合国宪章》、国际人道法等国际法规范的约束。针对一国使用无人潜航器执行海洋维权执法任务引发的国际争端,在确定责任归属时,应将无人潜航器执行任务的行为视为所属国家之行为。

(四)海洋维权执法下无人潜航器法律地位之我见

根据《维也纳条约法公约》所确立的条约解释规则,条约应根据其文本的普遍意义和特殊背景目的进行解释,同时还要考虑其上下文和相关文件的解释,以及涉及的其他国际法原则和规则。《海洋法公约》以及国际海事组织制定的诸多公约已对船舶和军舰予以界定,尽管在内容上存在一定差异,但这并不意味着无人潜航器一定能被归为船舶或军舰。尤其是从前文对于《海洋法公约》第29条之规定以及编撰历史的解读和梳理,可以看出将执行海洋维权执法任务的无人潜航器视为军舰抑或是军舰的组成部分尚存在一定偏颇。无人潜航器具备自主性、无人操控、高度技术化等特点,与传统船舶相比具有许多差异。由前述所提及的各项条约所界定的船舶范畴来看,船舶更强调承载能力、载人需求以及安全性,而用于海洋维权执法的无人潜航器在设计上便已经不同于船舶。因此,难以将此领域的无人潜航器等同为船舶。

综上所述,鉴于执行海洋维权执法任务的无人潜航器通常出于政府目的或军事目的而被应用至特定海域,《海洋法公约》有关船舶和军舰的规定尚不能直接适用于此种用途的无人潜航器。事实上,将被沿海国用于海洋维权执法的无人潜航器认定为“军事装置”更能平衡无人潜航器所属国家与沿海国之间的利益。然而值得一提的是,由于国际法规范的缺位,沿海国在使用无人潜航器执行海上任务时极易引发国际争端,尤其是武器型无人潜航器对目标的打击。部分海洋强国倾向于使用无人潜航器进行“水下战”,此举无疑会对国际法造成一定冲击。依此,亟须探讨一旦无人潜航器被广泛应用于海洋维权执法所带来的国际法问题。

三、无人潜航器用于海洋维权执法对国际法的挑战

综合来看,海洋维权执法通常涵盖了多个领域,意在确保特定海域内国家的法律权益、海上安全和环境保护。沿海国使用无人潜航器执行海上任务的具体权利表现为监测和侦察、跟踪和识别、情报获取和数据共享、执法证据的搜集、打击等,必要时可使用武器型无人潜航器。然而,无人潜航器在海洋维权执法领域的应用一方面提高了沿海国海上执法水平,另一方面也引发了一些国际法问题。

(一)通行权及其限制

《海洋法公约》规定不同海域所享有通行权的内容存在差异。本文认为将用于海上执法的无人潜航器视为军事装置更为妥当。他国船舶在一国领海内仅能无害通过,任何在船舶上发射、降落或接载军事装置或者开展海洋科学研究和军事测量活动均不属于《海洋法公约》第19条所界定之“无害”(7)参见《海洋法公约》第19条第2款。。然而,是否意味着通过预先设置程序且在一国领海外布放的无人潜航器可适用无害通过?尽管当前各国对于水下航行器在领海的通过实践不一,但若肯定无人潜航器无害通过的合法性,无疑会对沿海国的国家安全以及秩序造成一定威胁。在本文看来,用于海洋维权执法的无人潜航器应为军用而非民用,在相关国际法律文件存在缺位的情况下,未经沿海国允许的通行应将其认定为“非无害”活动。

无人潜航器在海洋维权执法中的应用可能对沿海国领土主权和安全构成挑战,同时也会引发专属经济区内军事活动法律性质的争议。《海洋法公约》并未明文禁止或肯定专属经济区内的军事活动,同时亦未对海洋科学研究活动和军事测量活动予以区分。由此造成在判断无人潜航器用于海上执法时所实施的海洋数据收集应否归为海洋科学研究活动存在现实障碍,直接影响各国在沿海国专属经济区对无人潜航器的利用。

各国对于专属经济区内军事测量活动持不同立场,而无人潜航器的运用使这一问题变得更加复杂。例如2016年中美无人潜航器事件中,美方无人潜航器实为“民船军用”,旨在侦察、监视和收集中国情报,中美就其法律地位以及从事活动的法律属性产生分歧。具体而言,按照中美现行法律规范来看,美国主张其从事的是军事测量活动,显然置于沿海国管辖范围之外。此外,军事测量活动被认定为属于《海洋法公约》所明确的“与这些自由有关的其他国际合法用途”之航行和飞越自由,无须事先经过沿海国同意。基于这些因素,据此可以认定其合法性[29]。对此,中国并不认可美方观点,并认为在靠近沿海国专属经济区内进行军事测量活动时需要接受沿海国的管辖和事先同意制度。对于《海洋法公约》中涉及“与这些自由有关的海洋其他国际合法用途”解释时,应采取限制解释,即限于与航行和飞越自由直接相关的海上活动,不包括海洋科学研究活动和军事测量活动。最后,《海洋法公约》明确专属经济区内的海洋科学研究活动应专用于和平目的,不得对沿海国主权权利和管辖权造成不当干扰。军事测量活动属于军事活动的一种,通常认为那些军事情报收集以及侦察活动应属于直接威胁沿海国安全利益的行为,为《海洋法公约》所禁止[30]。

概而言之,一国无人潜航器在进行海洋维权执法时,行经沿海国领海不能享有无害通过权,并且其在该国领海的通行权受到一定限制,例如须事先获得该沿海国的同意或许可,或者限制无人潜航器活动的时间和范围。在他国专属经济区内执行海上执法任务的行为受该国管辖,由无人潜航器所属国对所造成的损害承担国家责任。针对一国运用搭载放射性物质、有毒有害物质或者其他危险物质的武器型无人潜航器在专属经济区以外其他水域进行海上执法时,理应配备相关证书,同时还应采取特殊预防措施。

(二)豁免权及其限制

倘若肯定军用无人潜航器作为军舰或者政府公务船舶享有豁免权,则意味着其可免于受沿海国的司法管辖。这可能导致在未来海上执法中所引发的国际争端诉诸争端强制解决机制时,被无人潜航器所属国援引《海洋法公约》第298条排除强制管辖在案涉争端中的适用。依此,肯定军用无人潜航器的豁免权实为维护美国等国的海洋战略地位,难以为国际社会普遍接受,也还未形成习惯国际法[26]。相比之下,将无人潜航器视为军事装置更能平衡沿海国和无人潜航器所属国的利益。在此情况下,无人潜航器视为国家财产,在从事海上执法任务时可以适用豁免权。然而,若无人潜航器的使用涉及武力或武力威胁,则沿海国可对其采取识别查证、警告甚至扣押措施。

值得注意的是,国际法所指“国家豁免”并非美国所称不受任何管控的绝对豁免。究其适用范围,应限于国家主权豁免,即不受船旗国外的国家对其提出的司法管辖,但这并未意味着免除无人潜航器因执行海洋维权执法任务所引发的国际责任。可见,即便是执行军舰或政府任务的无人潜航器也享有主权豁免。但该无人潜航器若存在违反国际法的行为,沿海国同样有权采取查证识别、驱离和扣押等措施以实现本国的管辖权[31]。

与传统海上执法相比,无人潜航器的使用往往更具隐蔽性,即便是雷达也难以察觉[25]。无人潜航器在水下执行特定任务时,通常需要收集沿海国水文数据信息。然而,此种运作模式令人难以判断所收集的数据是用于海洋科学研究或是海上作战[32]。依此,用于海洋维权执法的无人潜航器在他国管辖海域内的执法行为已然超出了“无害”的范围,实则极有可能危及沿海国安全秩序。此外,不论是何种类型的无人潜航器,均缺乏在船人员,即便假设其可实时接收沿海国指令,也无法确保其能够配合且有效回应这些指令,而通过采取拦截、扣押等强制措施可有效维护沿海国国家安全、主权权利以及管辖权。

总的来说,由于国际法律文件在规范海上无人系统方面存在缺陷,因此对于用于海洋维权执法的无人潜航器,若可清楚识别其身份和国籍,则应该承认其豁免地位,尽管这种豁免权在某种程度上受到限制。在难以确定他国进行海上执法的无人潜航器是否涉及收集沿海国军事情报等直接危及沿海国安全秩序、主权权利以及管辖权等活动时,沿海国有权对其进行查证识别,必要时可采取驱离或打捞和扣押等强制措施。此外,解决前述语境下所引发的争端可能会因无人潜航器所属国的声明而排除适用强制争端解决程序,最终由争端当事国协商解决。

(三)武力的使用及其限制

近年来,随着大数据、云计算等信息技术的迅速发展,包括无人潜航器在内的海上无人系统在侦察监视、情报搜寻等海上任务的执行中得到了广泛应用[33]。并非所有执行海上任务的无人潜航器都涉及使用武力或武力威胁,而通常意指那些搭载放射性物质或者核弹头等危险物质的攻击型无人潜航器。例如,隶属俄罗斯的“波塞冬”无人潜航器,可携带常规弹药和核弹头以执行水下侦察和战略打击任务[34]。此类型无人潜航器在海洋维权执法中的运用会对国际人道法带来一定挑战,主要表现为其使用的合法性以及责任归属的判断。

尽管海上执法不可否认地存在诸多涉外因素,但究其本质,仍应将其视为一国国内执法的范畴,也即仍受区分原则、比例原则等各项原则与规则的约束[35]。就武器型无人潜航器的运作模式而言,其很难区分民用(平民)物体与可疑目标,而水下执法环境呈不确定性,外加不可避免地会同时存在军民两用性质的设施,此种情况下无人潜航器在目标识别上是否精确有待商榷,至此增加此类无人潜航器的违法风险。沿海国的海上执法权系实现国家管辖权的表现形式之一,一国海上执法武力的使用合法与否的判断标准为“必要且合理”原则。该原则意指武力使用的必要性、最小损害以及手段和目的成比例,并且这一原则的法律地位已在数个国际司法实践中得以确立[36]。虽然可通过对武器型无人潜航器的传感器预先进行水下执法的信息化处理,但由于其缺乏具体情境判断能力,因此难以确保执法国武力使用的合理性。

当然,前述技术制约所引发的武力使用合法性问题可能会因人工智能技术的深入研发而有所缓解。但即便是高度自主的武器型无人潜航器,也不可避免地会出现智能化机制失误、编程数据不全等不确定的事由,进而导致在无人潜航器执行海上任务时误伤或者误杀平民,责任归属如何确定实为难题[37]。现有技术是否能够在海况发生变化时作出相应回应仍有待考量。可以预见的是,未来海洋维权执法领域的发展趋势将逐渐演进为无人化,国际人道法并未明确禁止攻击型无人潜航器的应用,但是作为一种搭载致命性武器,并且可自动识别、定位目标、实施打击的武器型无人潜航器,若将其用于海上执法则极有可能出现滥用武力的情况。

此外,鉴于现行国际法体系尚无对无人潜航器予以专门规范,不能就此认为攻击型无人潜航器在任何海上执法的情境下均可使用。诚然,海上执法武力的使用仍受诸多限制:其一,在执法国采取紧追、警告等非强制措施仍无法达到预期效果时,方可使用武器型无人潜航器;其二,要求执法国遵循前文所提及之武力使用的基本原则和规则的具体内容。

四、中国应对无人潜航器用于海洋维权执法的策略

世界各国越来越重视无人潜航器用于海洋维权执法,但同时也引发了一系列冲突。这类设备可以有效地收集海洋情报、实时监测等以保护国家海洋权益。然而,由于各国对于海洋边界、资源分配以及《海洋法公约》的解释和适用上存在差异,致使争议产生。在应对这类冲突时,各国制定了不同的制度和做法。

(一)各国应对策略综述

随着海上无人技术带来的威胁愈加复杂,许多国家已经投入巨额资金来增强本国反海上无人技术能力。例如,美国一直在探索不同的技术来防范此类威胁。除了雷神武器系统外,美国还计划部署列奥尼达高效率微波武器,通过摧毁无人技术所搭载的电子设备以摧毁本体。无人潜航器在执行特殊任务时具备独特优势,因此,各国在无人潜航器技术的研发上均投入了大量成本。但同时,不同国家应对由此引发的海上威胁的法律措施存在一定差异,值得我们思考。

美国系首个引入并颁布无人潜航器军事应用国家法规的国家。除了对技术问题予以管理和规范外,美国政府还颁布了关于法律问题的文件。例如,《美国指挥官手册》明确了对军用无人潜航器作出界定[38]。此外,美国政府还制定了关于无人海上系统的综合运营和发展计划。其中涉及部分法律规制,即在美国领土以外的其他水域或者其所称国际水域必须遵守《海洋法公约》和其他相关文件所确定的规则[39]。2022年7月,美国国防部成立了“全域异常解决办公室”(All-domain Anomaly Resolution Office),其职责之一是识别可能对国家安全以及军事和联邦机构的运作构成威胁的不明异常现象,包括太空、空中、陆地、海洋或海底。美国在处理类似事件时通常先使用军舰或航空器通过无线电或有线方式与之进行通信,呼叫其远离美国海域。如果无法将其移离时,美国可能会要求该无人潜航器进入其指定的“警告区”(8)这个“警告区”是美国划定的一个区域,并要求可疑目标在规定的时间内采取相应的行动,例如暂停活动、改变航行或离开该区域。“警戒区”的做法在识别无人机时经常被使用,同时在COVID-19期间也被经常使用。,以便美国进行更详尽的观察、识别和监测,同时避免其进一步侵犯美国敏感区域或设施。但总体来说,美国在应对“不明物体/装置”时更倾向于采取强硬措施,如直接将其击落或击沉。例如2023年2月11日,美国和加拿大联合在加拿大上空击落不明圆柱形物体,美国声称其目的在于“保卫本国和加拿大的领空”[40]。

虽然英国没有制定针对无人潜航器军事操作的具体规定[41],但是英国正在推动将无人潜航器整合到现有的基础设施和监管框架之内。如果他国无人潜航器要在英国海域活动,须事先获得许可并遵守规定的活动区域和行为要求,例如它们被要求遵守海上避碰规则、防止妨碍其他船只或设施的安全、防止干扰国内活动等。如果该无人潜航器威胁英国安全,英国可通过授权相关机构和军事部队采取拦截、追踪和摧毁等行动。另外,英国不断升级本国监测和识别系统,以便更准确地监测和追踪无人潜航器,并且积极与盟友和友好国家分享情报,以开展联合行动。

日本目前虽然还没有单独的法律针对无人潜航器的使用和监管,但已经在积极推进相关法规和机构的建设。如果在海域内发现无人潜航器,应立即向所在地的海上保安厅或海洋调查机构进行报告。在接到报告后,前述机关会对无人潜航器进行封存,并进行详细的调查和分析以确定其来源和目的。若无人潜航器的使用违反了相关法规或法律,使用者将面临相应的责任追究和处罚(9)关于日本对于发现的无人潜航器的处理实践主要在其“海上保安厅的管理指南”中得以体现。。

(二)中国应对无人潜航器海洋维权执法问题的策略探讨

2014年日本宣布对钓鱼岛方向海域施加新的所谓“领海基线法”,引起中国方面的强烈反应。在钓鱼岛海域,中国和日本曾因无人潜航器和其他作业器材的使用而引发激烈冲突。诸多事件表明,美国等海洋强国未来更多聚焦通过自动化技术治理海洋,各国竞争从水面转移至水下[42]。2022年西班牙警方查获了被用于毒品走私的水下无人潜航器[43]。鉴于欠缺一个专门规制的国际法律文件,极易导致各国在海洋维权执法领域滥用无人潜航器,引发国际冲突。尤其是在中国东海和南海等海域,存在《海洋法公约》框架下多种性质的海洋争端,军用无人潜航器的布放可能会对区域安全局势造成影响。依此,本文尝试提出以下策略:

其一,推进中国海上执法领域立法的整合与修订。经整合职能后的中国海警执行海洋维权执法任务可行使刑事和行政执法权,必要时还可使用武力[44]。然而,异于其他国家的是,中国尚未形成海洋维权执法的法律体系。据此,针对无人潜航器的海洋活动,中国可进一步完善相关立法和制度体系,适度参考美国、俄罗斯等国在不同海域开展巡航执法的国家实践。例如,界定用于海上执法无人潜航器的法律地位系其首要任务,明确无人潜航器在海上活动的时间、空间、行为准则,还应对海警执法的权力以及程序性要求等内容予以细化,尤其是武器型无人潜航器的应用。与此同时,为了更好地管理无人潜航器海洋维权活动,中国还可以尝试构建相应的管理体系,包括执法机构和运营机构等。这些机构可用于加强对无人潜航器的监管和管理,及时发现和处理无人潜航器在海洋维权执法活动中的问题的争端。

其二,参考此前处理实践作出事先防范与应对。事实上,中国海上执法部门可参考2016年中美无人潜航器事件的处理方式。具体而言,在中国管辖海域内发现他国未经本国同意便布放的无人潜航器时,可要求案涉无人潜航器所属国告知包括航程计划、行为意图等有关情况。若难以识别案涉无人潜航器在中国海域内所从事活动的法律性质,则中国海警可采取监视甚至阻挠等查证识别措施,必要时驱离、控制或扣押该无人潜航器以维护区域安全秩序。此外,还可以对无人潜航器从源头进行监管,在制造和销售层面予以规范,以减少风险和防范未来争议的产生。另一方面,中国可以依托本国先进的技术创新环境,推进无人潜航器的智能化升级,为进一步提升本国海洋维权执法水平提供技术支撑。

其三,建立多部门协调机制以妥善解决海洋执法纠纷。无人潜航器用于海上维权执法无可避免会引发冲突,既要针对可能发生的纠纷作出预案,同时还需作出事后处置原则和方法的规定。对此,一方面理应建立海上执法情报信息平台,强化各执法部门之间的信息交流和共享,避免不同类型的无人潜航器被用于重复执法、各行其是等情形的出现。另一方面构建多部门协调机制,例如可整合海关、公安、环保、宣传等部门实现多元主体齐管,探讨海上应急事件的应对策略,推动海上联合执法以妥善处理有关纠纷。

其四,推动搭建区域和国际海上执法合作机制。对于国境线无法覆盖的海域内发现的无人潜航器,可以进一步加强与邻国的沟通协商,寻求合作维权的方式,共同维护该海域的和平与稳定,加强区域合作,探索适合中国国情的运用无人潜航器维护南海、东海等区域安全的区域合作法律框架。例如,可借助国际海事组织的平台,打击可能危及中国沿海安全形势的无人潜航器。近年来,中国为提升自身在国际海洋秩序的构筑中的国际话语权,由海洋规则的消极参与者转变为积极制定者[45]。然而,现有国际法体系尚无专门规范海上无人系统的法律文件,同时就当下有关海上维权执法的条约内容来看,尚不足以对海上执法各方面进行有效规范。基于此,确有必要推动国际海上执法公约的缔结,为各国处理由无人潜航器执行海洋维权执法任务所引发的国际冲突提供国际法依据。在创制国际公约之前,中国应积极参与双边或多边对话机制,依此,中国理应积极推动建立全球海洋合作机制,加强国际规范和监管,共同维护海洋安全和稳定。

五、结 语

长期以来,无人潜航器技术在海上执法等领域应用日益广泛,这对于海洋资源的保护和利用以及海洋维权具有重要意义。当然,在给沿海国带来便利的同时,也带来国际法上的诸多挑战。由于各国对无人潜航器在海上执法的规范尚未达成共识,确有必要借助现行原则和规则对执法予以一定限制。不可否认,海洋维权执法系一国实现本国主权、主权权利、管辖权的表现,然而,针对案涉无人潜航器的通行权、豁免权以及武力的使用应作出严格解释,以避免沿海国过度执法,危及区域和平与安全。对此,为应对他国无人潜航器在执行海洋维权任务时可能带来的挑战,中国应作如是准备:其一,国内层面,在推动海洋基本法的制定时,应聚焦探讨查证识别规则以及案涉无人潜航器的权利义务等内容,同时统筹多部门协调执法;其二,国际层面,积极推动国际海上执法公约的创制,加强区域和国际合作,以有效维护中国区域稳定。