高水平开放视域下残疾人事业高质量发展的立法创新路径——以海南自贸港为分析视角

卢 晋,刘云亮

(海南大学 法学院,海南 海口 570228)

多年来我国残疾人保障事业跨越式的发展离不开对外开放的基本国策。海南自贸港拥有国家赋予的医疗特许优惠政策以及专门的法律——《中华人民共和国海南自由贸易港法》(以下简称《自贸港法》),能够在推动残疾人事业发展中探索在全国具有引领性的先行先试制度创新。残疾人不仅是我国改革开放事业不断发展的受益者,也是我国全面深化改革进程中的重要力量。习近平总书记对残疾人事业发展作出了重要指示,多次强调残疾人在社会参与中的平等地位,要求对残疾人要特殊保护,尤其要以贫困老年人、残疾人作为群体攻坚重点[1]。而残疾人平等地参与自贸港建设则需要消除各种障碍,并在法律制度上完善残疾人的无障碍环境保障体系。

随着改革开放事业的不断发展和社会对残疾人保障观念的更新转变,我国对残疾人保障的方式从最初以补偿救济为主的社会人道救助,逐步转变为以消除物理空间障碍为基础,消除各种歧视和错误社会观念为重要补充,促进残疾人全面发展的综合性无障碍环境保障模式。无障碍环境建设是残疾人平等参与自贸港建设并享受自贸港建设红利的基础性前提,是衡量自贸港国际化程度和营商环境水平的重要民生考量指标。2023年9月1日,《中华人民共和国无障碍环境建设法》(以下简称《无障碍环境建设法》)正式生效,标志着我国残疾人保障事业进入了新的发展阶段,也为海南自贸港对标国际高水平无障碍环境建设,推动残疾人事业发展提供了有效指引[2]。本文结合海南自贸港开放型的功能定位,梳理总结海南自贸港发展残疾人事业拥有的先行先试基础条件,探索自贸港视域下残疾人事业高质量发展的立法创新思路。

一、海南自贸港建设与残疾人事业发展的基本意涵

(一)开放型制度体系推动自贸港残疾人事业高质量发展

自由与开放是自贸港的鲜明特征。中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《总体方案》)明确了海南自贸港“6+1+4”制度设计(1)海南自贸港建设“6+1+4”制度设计:“6”就是贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利、数据安全有序流动;“1”就是构建现代产业体系;“4”就是加强税收、社会治理、法治、风险防控等四个方面的制度建设。,加之海南拥有在全球具有较强竞争力的特殊财税政策以及一流的生态环境,能够吸引全球各地的残疾人来海南康复疗养[3]。经济全球化的发展也促使各国的经贸联系与人员流动更加紧密频繁。海南自贸港作为适应经济全球化发展的最新时代产物,确立的对标最高水平开放形态的建设目标将有助于推动全球各项资源要素在自贸港实现优化配置,为加快我国残疾人事业高质量发展提供了先行先试的制度创新条件。

联合国《残疾人权利公约》第一条明确了残疾人包括肢体、精神、智力或感官有长期损伤的人,这些损伤与各种障碍相互作用,可能阻碍残疾人平等、充分地参与社会事务。2018年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》(以下简称《残疾人保障法》)第二条界定了残疾人的具体特征与残疾种类范围(2)《残疾人保障法》第2条:残疾人是指在心理、生理、人体结构上,某种组织、功能丧失或不正常,全部或部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。残疾标准由国务院规定。,在借鉴《残疾人权利公约》基本原则精神的基础上,结合我国实际进一步完善了对于残疾人的定义。随着经济社会的全面发展和全球人权事业的不断进步,如今对于残疾人的权利保障已从过去的底线型人权保障转化为发展型人权保障,并将残疾人生存和发展权利落实到各国较高位阶的法律文本之中,成为各国政府和社会的一项法定义务[4]。海南自贸港是面向全球高度开放,货物、人员、资金、交通工具等要素自由进出,实行“零关税、低税率、简税制”财税制度以及宽松便利人员进出政策的特殊经济区域。海南自贸港不区分来源对象实行统一自由的开放政策,体现了较强的国际视野和世界情怀。在残疾人事业方面,海南自贸港不仅要服务于全国8 500万残疾人,也要平等地让世界不同国家和地区的残疾人共享自贸港发展的红利。《总体方案》和《自贸港法》所确立的各项优惠性政策和开放性制度不是仅面对本土的循环,而是统筹国际和国内两个市场,致力于把海南自贸港打造成为国内国际双循环新发展格局的重要交汇点[5]。这就决定了海南自贸港残疾人事业不仅是我国有关残疾人的民生重大保障事业,而且是服务于保障世界残疾人人权的伟大事业。

(二)制度型开放建设提供残疾人权益多元化保障

党的二十大报告提出了要稳步推进规则、规制、管理、标准等制度型开放。随着全球经贸规则体系的不断革新发展,以商品、要素为基础的传统型开放模式已难以适应当今世界的主流开放形式,以制度型开放为核心的全球经贸治理体系改革成为开放新趋势。海南要以自贸港建设为契机,积极对标全球知名自贸港的发展模式和先进管理方法,学习借鉴国际知名地区对于残疾人无障碍环境建设的公共服务模式,通过自贸港这一面向全球主动开放的综合平台,积极深化残疾人领域的对外开放交流,促进自贸港改革开放事业与关爱残疾人的社会保障事业协同发展[6]。

制度型开放的新模式不仅涉及货物贸易和关税减让规则,还涉及严格的知识产权、特殊群体保护、环境保护等边境后规制[7]。海南自贸港积极践行制度型开放的任务要求,对于完善岛内残疾人权益保障的立法有着重要示范性意义。《自贸港法》第九条明确规定了海南自贸港要主动适应国际经贸规则发展和全球经济治理体系改革的变动趋势,开展国际交流。海南利用《自贸港法》第十条授予的立法权限,积极对接《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)部分规则并进行本土化改造,从而融入自贸港残疾人权益保障的规范体系之中,实现以高水平开放促进残疾人事业高质量发展的制度创新目标。RCEP中部分规定体现了保障残障人士的国际义务要求。例如RCEP第十一章知识产权章节第九条规定,每个缔约方都应当批准或加入《关于为盲人、视力障碍者或其他印刷品阅读障碍者获得已出版作品提供便利的马拉喀什条约》,该规定有助于保障有阅读障碍的群体平等享有文化和教育的权利。RCEP作为国际进步性的自贸协定规则,对海南自贸港以制度型开放促进残疾人事业发展有着重要启示。吸收借鉴RCEP规则中关于阅读视听障碍者保护的内容,可以提升海南自贸港无障碍环境建设的数字化水平,消除残疾人面临的数字鸿沟,加强信息化无障碍建设,使广大残疾人能够在数字经济下平等参与经济和社会事务,将残疾人数字产品使用的非歧视性待遇原则融入自贸港法规体系建构之中[8]。

(三)海南自贸港建设与残疾人事业发展体现中国特色制度优势

中国特色是海南自贸港的政治属性。《自贸港法》第三条规定:海南自贸港建设应体现中国特色,借鉴国际经验,突出海南特色,坚持以人民为中心。中国特色自贸港是对全球自贸港功能形式的重大发展与创新。海南自贸港建设与我国残疾人事业发展都属于中国特色的制度范畴。无论是《自贸港法》还是以《残疾人保障法》《无障碍环境建设法》为核心的残疾人权利保障架构体系都属于中国特色社会主义法律体系的组成部分。中国特色的本质属性决定了我国法治体系中无论是立法体系、执法体制还是司法保障等都要坚持以人民为中心的法治价值观,增进人民福祉,顺应新时期人民群众对美好生活的需求[9]。具体到中国特色自贸港建设与残疾人权益保障的核心思路,都是坚持以人民为中心的中国特色人民主体观。《残疾人保障法》和《无障碍设施建设法》的立法宗旨都体现了以人民为中心的中国特色人民主体价值观来服务和保障特殊权利群体(3)我国已经初步形成以宪法为依据,以刑事、民事、行政等法律为基础,以《残疾人权益保障法》《无障碍环境建设法》为核心,以《残疾预防和残疾人康复条例》《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《无障碍环境建设条例》为重要支撑的残疾人权益保障法律法规体系。,推动更好地实现以残疾人为代表的特殊权利主体的全面发展。

《自贸港法》第三条作为总则的内容之一也规定了要以人民为中心,实现经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福。保障广大残疾人在中国特色自贸港建设中的平等参与地位,有助于使自贸港建设与自残疾人事业发展相互促进、相得益彰。《自贸港法》中多处体现了以人民为中心的中国特色人民主体观,如专章规定了环境保护,建立了最严格的生态环境保护制度,旨在为自贸港建设打造一流的生态环境。良好的生态环境对于残疾人的日常护理和康复至关重要。海南自贸港坚持生态立省并以立法的形式专门予以规制,相较于世界上其他自贸区(港)而言,海南的做法在全球范围来说都是较为罕见且高度创新的。海南自贸港在具备较为适宜的气候条件的基础上强化生态保护,把进一步落实无障碍环境建设作为优良生态环境的有力补充,为全国乃至世界各地的残疾人到海南生活与发展提供了优良的环境。《总体方案》也明确了对岛内居民消费的进境商品,允许岛内免税购买,并实行正面清单管理,这对于自贸港内的残疾人而言无疑是重大的红利效应释放。放宽海南本土居民购买进口日用商品的免税资格限制,对于一些需要康养与日常护理的残疾人来说,可以买到更多物美价廉的必需品。这是自贸港独特的政策真正造福岛内残疾人的体现,也充分体现了自贸港的中国特色政治属性发挥出来的制度优势,进一步增强了中国特色社会主义的制度说服力。

二、高水平开放环境下自贸港残疾人事业发展的价值蕴含

海南自贸港在推动我国残疾人事业发展上不光具备先天的气候环境优势,在功能定位和制度设计上也有着与国内其他地区不同的特殊政策。海南拥有全国专属的医疗特许政策、专属的立法保障供给以及先行先试的制度集成创新实践,能够有效回应新时期残疾人权益保障的多元化需求,能够为我国残疾人的权益保障与残疾人事业高质量发展进行区域性的制度创新实践[10]。

(一)回应残疾人特殊化、高标准的医疗保障需求

经济社会的全面进步与残疾人人权事业发展是同步推进的。由于残疾人身体情况的特殊性,无法拥有与健全人群一样的身体机能,所以与高健康水平相适应的残疾人医疗保障是实现残疾人全面发展的基础,也是残疾人各种权利实现的重要前提[11]。据统计,我国目前的8 502万残疾人中有2 518万为重度残疾人,肢体残障是最普遍的残障类型,且大多数肢体性残疾人都需要医疗康复护理与医疗器械辅助作为日常生活保障[12]。相较于国内其他地方,国家专门赋予海南的特区医疗先行政策为保障残疾人健康发挥了独有的显著优势。2013年国务院印发《关于同意设立海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区的批复》,批准设立全国唯一的医疗特区,赋予先行区在医疗领域的九大优惠政策,吸引了众多优质医疗资源聚集海南。2018年国务院印发《关于在海南博鳌乐城国际医疗先行区暂停实施〈医疗器械管理条例〉有关规定的决定》和《关于在海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区暂时调整实施〈中华人民共和国药品管理法实施条例〉有关规定的决定》,将医疗先行区内医疗器械和少量进口药品(不含疫苗)的进口审批权下放给海南省政府。2020年海南省人大常委会也出台了《海南自由贸易港博鳌乐城国际医疗旅游先行区条例》,以地方立法的形式为以高水平开放推动国际医疗旅游和医疗服务发展,实现药品、医疗技术和装备与国际先进水平同步提供了保障。与此同时,为了进一步支持海南打造具有与高水平开放相适应的中国特色自贸港市场准入体系和环境,培育国际优势产业,2021年经党中央、国务院同意,国家发展和改革委员会、商务部发布了《关于支持海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施意见》,在医疗卫生领域的市场准入中对海南采取了一系列自由便利措施,支持乐城先行区先行引进境外上市的医疗产品,放宽医疗领域的外资准入资格[13]。

从前述政策来看,海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区作为境外药品进入中国的绿色通道,能够有效满足残疾人的医疗消费需求。海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区拥有全国唯一的特殊医疗优惠政策。自海南获得部分医疗器械和境外上市但还未在国内上市的药品进口审批权以来,海南省发改委、省卫生健康委、省药监局、海口海关等部门和乐城管理局建立了特许药械落地联合工作机制,不断优化特许药械审批、通关、使用、监管等环节,建立了国内唯一的进口特许药械全流程追溯平台,实现了特许药械线上“不见面”审批等[14]。众所周知,我国许多残疾人因肢体残疾造成的健康状况恶化与并发症较多,尤其是许多重度残疾人由于长期瘫痪造成了身体机能循环受阻,继而引发褥疮等并发症。重度残疾人的医疗护理与康复疗养有着较高要求,也急需引入海外先进的药品和康复器械来预防或缓解各种并发症以及因残疾程度加深引发的身体状况恶化。但是,按照《中华人民共和国药品管理法》(以下简称《药品管理法》)及《中华人民共和国药品管理法实施条例》(以下简称《药品管理法实施条例》)的规定,进口药品进入中国市场,需要经过严格报关审批以及临床试验等一系列烦琐程序,周期十分漫长。而在海南博鳌乐城实行的特殊医疗器械和药品进口政策,将部分临床需要的药品进口审批权下放给海南,并取消了对药品临床试验周期的要求,进一步优化了海南对于进口药品的通关程序,使海南成为国外先进药品和器械率先进入中国的最主要通道。这使得海南省内乃至全国范围内的残疾人都能够在海南率先享受到国内还未上市的优质医疗资源。只有在满足了较高要求的日常医疗护理的前提下,残疾人才有望实现身体机能的康复。

依托国家对于海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区“旅游+医疗”的功能定位,在特许药械进口自由便利化等核心政策的吸引下,海南将积极打造旅游度假加医疗康养模式的新业态。目前,乐城先行区已与18个国家和地区近80家药械企业建立了联系,与国际排名前30的药械企业全部建立了深度合作关系,并且合作黏性、深度和广度不断提升,从单一的创新药械产品引入升级到科技创新等,吸引了众多国内外优质的医疗机构入驻。为了降低医疗成本,博鳌乐城国际医疗旅游先行区也推出了独具特色的“乐城全球特药险”,首次将国内未上市药品加入国内健康保险,让许多低收入的残疾人在日常护理和药物治疗上能以普惠价格获得原价较高的境外特效药品。这大大降低了日常护理和康复的成本,有效增进了残疾人的生活福祉,真正贯彻了改革开放红利要惠及广大人民群众的宗旨。

在国家各种有力的政策和地方立法效应驱动下,海南吸引了国内外众多残疾人前来疗养身心。海南得天独厚的气候和旅游资源对于诸多残疾人士尤其是身处在北方的残疾人士的日常康复和预防残疾状况恶化至关重要,再加上海南实行专门的特许医疗政策,让广大残疾人群众在海南不仅可以享受到国外先进的身体疗养产品和康复训练器械,还能进行疗养式的休闲度假,在丰富残疾人物质生活和精神生活的同时,彰显了海南自贸港在推动我国残疾人服务保障体系多元化和系统化过程中发挥的改革创新作用,并有效地实现了我国境外医疗消费的回流。

(二)打造具有制度创新示范性和改革探索性的自贸港残疾人保障模式

自贸港作为我国对外开放的特殊经济功能区域,主要特点在于通过局部性的试点改革,为国家经济社会整体发展进行试验性探索,积累改革发展的创造性经验,然后通过以点带面的方式促进国家治理体系和治理模式现代化发展。习近平总书记在“4·13”重要讲话中指出:“海南全岛建设自贸试验区,要以制度创新为核心,赋予更大改革自主权,支持海南大胆试、大胆闯、自主改。”[15]近年来,海南高度重视残疾人社会保障事业的发展,积极贯彻党和国家对于保障残疾人全面发展的各项任务要求,在政策引导、立法先行、政务与司法服务保障上,为提高残疾人无障碍设施环境建设水平、优化残疾人公共服务与关爱体系上获得了一系列在全国具有首创性与引领性的制度创新成果,为推动全国残疾人保障事业的进步提供了海南自贸港探索性的实践经验。首先,在政策引导与支持上,为了落实国务院关于《“十四五”残疾人保障和发展规划》的各项要求和任务,海南省政府也结合实际出台了《海南省“十四五”残疾人保障和发展规划》,主动把残疾人事业纳入自贸港建设大局。2019年,海南省委省政府把推行重度(一级)残疾人免费乘坐公共交通工具列为当年为民办实事重点事项,实现了海南户籍的重度或一级残疾人因医疗康复、就业教育培训出行的,可享受海南高铁或市县际长途大巴免费乘坐服务[16]。这一创新举措也是海南在全国残疾人公共交通服务保障上的首创,它的借鉴性意义在于对《残疾人保障法》第五十条关于残疾人在乘坐公共交通工具上给予优惠规定的创新性落实。其次,在加强残疾人无障碍环境建设的先行先试立法上,海南在全国也率先出台了一批便利残疾人生活与出行的地方性法规。2020年4月,海南省人大常委会出台了《海南省无障碍环境建设管理条例》,推动无障碍环境建设规范化法治化,将无障碍环境建设列为推进自贸港建设、优化自贸港旅游环境的重要考量指标,致力于打造与自贸港建设相匹配的无障碍环境。作为在全国率先进行无障碍环境立法的省份之一,海南为国家出台统一的《无障碍环境建设法》提供了先行先试的地方立法经验。

海南在加强残联与行政、司法机关保障残疾人权益上互联互通,平台信息共享上也获得了一些在全国具有借鉴性意义的制度创新成果。如2019年12月,海南省残联与海南省政府依托互联网和通信技术的进步,将“12385”残疾人服务热线与“12345”政府服务热线双号并行,统一受理本省残疾人信息咨询、就业教育扶贫、证件办理等事项,畅通政府与残疾人群众的沟通渠道,真正实现残联服务与政府服务二合一,进一步深化政府服务职能转变[17]。此外,在推动为残疾人提供便利高效的司法保障服务,完善司法活动的无障碍环境建设,保障残疾人平等行使诉讼权利上,海南省高级人民法院印发了《关于建立残疾人诉讼绿色通道、残疾人法律服务站的通知》,明确要求海南全省法院建立便于残疾人进行诉讼活动的残疾人法律服务站、绿色通道,提供视听障碍者诉讼文书文本格式以及无障碍设施等,要求各级法院配备精通聋哑人手语的翻译人员,加强无障碍手语服务培训,真正做到司法服务于残疾人事业发展,探索出了在全国具有创新意义且体现海南特色的自贸港残疾人矛盾争端化解方式。

(三)迎来推动残疾人事业发展的法律法规

《自贸港法》在体系架构上确立了对标全球最高水平开放标准且蕴含中国特色的自贸港全面开放制度,是我国立法制度史上的首创和重大创新突破。《自贸港法》所开创的法律法规制度体系和自贸港立法权所发挥出的开放性制度功能,为自贸港残疾人事业持续向好发展带来了改革红利。以自由便利为导向的自贸港开放型法律法规制度,能够为残疾人民生保障带来诸多利好的发展效应。

自贸港立法权在提升海南投资与贸易的国际化水平与开放程度、保障岛内群众依法享有改革发展红利的各项权利中发挥着关键作用。海南高质量的投资与贸易立法为岛内群众共享自由便利环境下的红利创制出了在全国具有先行性意义的立法规范。海南省人大常委会为贯彻党和国家的决策部署,积极行使自贸港立法权,按照“小切口,精细化”的立法要求制定出台了《海南自由贸易港药品进口便利化若干规定》(以下简称《规定》),以立法推动政策落地实施,实现改革决策与立法同步推进。该规定调整了我国的《药品管理法》和《药品管理法实施条例》中对于进口药品应办理药品通关单手续和进口药品备案时间的有关规定,在海南自贸港内取消了核验进口药品《进口药品通关单》程序,将进口药品备案时间提前至药品启运时,这也是海南在药品进口领域首次运用自贸港立法权调整上位法条款。由此,海南成为在全国首个取消《进口药品通关单》的省份,大大提升了药品进口的便利化水平和通关时限效率。《规定》自2022年12月1日实施以来,海南省药品进口通关顺畅。截至2023年8月,共备案进口药品315单,进口药品品种58个,进口药品货值金额约5 043万美元。与《规定》未落地前相比,进口药品通关量月均增长39%,药品货值月均增长35%[18]。由于身体健康状况的特殊性,残疾人在日常生活中有着比健全人更频繁的用药需求,《规定》让岛内的残疾人能够共享药品领域的自贸港制度红利。尤其是对于肢体残疾以及年老残疾人来说,取消对于进口药品的核验手续,缩短进口药品的通关时限,可以更加高效便捷地获取进口优质药品。生命健康是残疾人最根本的需求。治疗肢体残疾所引发的并发症与慢性病,预防老年残疾人士残疾程度加深是具有现实紧迫性的[19]。因此,残疾人需要与自身健康条件相适应的康养护理与医药供应作为保障。《规定》也为我国进一步完善残疾人健康保障事业进行了有益探索。

三、高水平开放视域下残疾人事业高质量发展的立法创新路径

结合新时期我国残疾人事业发展面临的新要求与新挑战,针对我国残疾人保障事业面临的发展不平衡不充分的困境,从海南自贸港国际旅游消费中心的战略地位出发,以自贸港立法创新为导向,充分运用好自贸港立法权,借鉴世界先进国家对于保障残疾人权益的无障碍环境建设立法经验,加快构建自贸港无障碍环境建设法规体系,完善对于残疾人各项综合权利保障与发展的政策与法律法规,以自贸港先行先试的改革创新模式推动我国残疾人事业的高质量发展。

(一) 以建设国际旅游消费中心为契机,优化自贸港无障碍设施立法

旅游业是海南享誉全国的特色优势产业,是海南自贸港建设开放型、生态型、服务型产业体系的核心基础。中央12号文件确立了海南国际旅游消费中心的战略地位,以专章的形式明确促进海南建设国际旅游消费中心的体制机制建设,并支持海南开通跨国邮轮旅游航线,加快建设三亚邮轮母港。《自贸港法》第三十九条也规定了海南自贸港推进国际旅游消费中心建设的新模式新业态(4)《海南自由贸易港法》第三十九条:海南自由贸易港推进国际旅游消费中心建设,推动旅游与文化体育、健康医疗、养生养老等深度融合,培育旅游新业态新模式。。随着社会经济水平的发展与国家对于残疾人保障水平的不断提高,当今我国残疾人的权益保障需求也逐步趋向物质与精神文化相融合发展的模式[20]。依托独特的生态环境和适宜的风景气候等自然条件,海南不断推进国际旅游消费中心建设,推动旅游与康养医疗相结合的旅游新业态发展。海南是在打造国内残疾人旅游与康养胜地方面具有极大发展潜力的省份,也将成为国内残疾人旅游与康养度假的首选目的地之一。这对于海南打造符合国际通行标准并切合国内残疾人旅游康养实际的旅游无障碍设施有着全新且较高的要求。符合国际先进水平的无障碍环境设施是衡量国际旅游消费中心建设水平的重要指标之一,体现了海南自贸港面向全球开放的国际文明形象,更是残疾人等特殊群体平等享受旅游与医疗康养休闲生活的重要物质保障。虽然海南已率先出台了《海南省无障碍环境建设管理条例》等无障碍建设法规,但与建设具有国际影响力的国际旅游消费中心地位相匹配的国际化无障碍环境还具有一定差距,还未完全构建起一套具有系统性、完整性和包容性的无障碍服务保障体系。

根据《海南省“十四五”建设国际旅游消费中心规划》的安排,海南将在2025年建成具有世界影响力的国际旅游消费中心。而自贸港基于自身的区位和政策优势,将以邮轮旅游业作为打造国际旅游消费中心的重要产业。邮轮旅游体现着国际化与开放包容的典型特征,也是海南建设开放型经济新体制的特色产业。综合各种条件来看,海南自贸港可对标美国迈阿密的邮轮旅游发展的先进管理模式和一流的邮轮公共安全无障碍环境建设水平,致力将海南打造成为“中国邮轮总部经济”和“世界邮轮经济中心”[21]。美国是全球最早对公共交通工具进行无障碍环境建设立法的国家,同时也是全球邮轮旅游最大的客源国。美国国会2010年出台了《邮轮安全法案》(United Crise Safety Act),设置了对邮轮上残疾人旅客等特殊群体专门保护的条款,为残疾及行动不便的旅客创设了与其他公民无差别的权利,要求邮轮必须具有残障人士的专门通道以及专用辅助设施,还要加强有关人员的培训,提高服务意识。同时,美国建筑和运输障碍合规委员会(Access Board)在此基础上制定了《美国客船无障碍导则》(PVAG),详细说明了邮轮上各项设施的无障碍建设标准,要求美国本土的邮轮无障碍建设应满足此标准,旨在保障残障人士在公共客船上可无障碍生活与观光[22]。

当前,美国邮轮无障碍设施立法经验与PVAG标准也成为国际大多数国家进行客船无障碍建设立法的经验借鉴与标准参照指南。因此,海南自贸港在发展邮轮旅游业,促进国际旅游消费中心建设的过程中,可以借鉴美国邮轮无障碍建设立法的成功经验。在当前我国还未出台关于公共客船的无障碍建设立法或标准的现状下,海南可率先在邮轮无障碍建设立法上先行先试,用好用足自贸港立法权,加快出台《海南自由贸易港邮轮旅游促进发展条例》,以专章的形式规定邮轮上的无障碍环境建设,以完善的立法保障残障人士在邮轮上休闲旅游、实现身心放松的平等权利,提高海南自贸港公共水上交通无障碍建设的国际化水准,也为国家未来出台统一的公共船舶无障碍设施立法发挥自贸港立法先行的改革试验性优势。

(二)以《无障碍环境建设法》为指引,加强自贸港地方性法规的本土化调整

《无障碍环境建设法》是我国专门针对特殊群体进行无障碍保护的一部综合性法律,对进一步加强与国际人权保障最新理念接轨,推动我国残疾人事业高质量发展,实现良法善治具有重要意义。《无障碍环境建设法》直面广大残疾人急迫的日常无障碍环境需求,以专门法的形式解决残疾人等群体在无障碍环境领域的突出问题。但无障碍环境建设需求多样、内容庞杂,涉及诸多部门的职权范围。当前我国各部门法中涉及残疾人保障的相关法律法规对无障碍环境建设的内容暂无直接规制且效力层级较低,尚未形成体系化的制度安排。《无障碍环境建设法》明确了无障碍环境建设的定位和管理体制,要求各级各部门统筹推进无障碍环境建设全覆盖的专门性工作。然而,《无障碍环境建设法》只是对无障碍环境建设内容作出一般性和基础性的规定,并未全面系统化地作出安排。由于无障碍环境建设是一项需要多个法律部门进行协同配套的系统性工程,需要对我国的《残疾人保障法》《城乡规划法》《建筑法》《消防法》《道路交通安全法》等与无障碍环境建设相关的法律进行同步修改,并结合社会实际出台相关配套举措,以适应无障碍环境高水平建设的实际需要。

考虑到从国家层面统一修改基本性法律会面临周期长、利益分歧大、程序烦琐等问题,可在试点基础较好的特定改革先行区域进行无障碍环境建设地方性法规立法调适更新的先行先试工作。海南自贸港是我国最大的改革开放综合试验田,其特点在于可先行先试部分改革措施以积累经验,然后将改革创新经验从局部推广到全国范围,促进国家整体制度改良以及相应的国家层面法律法规立改废释。立法创新是海南自贸港法治建设的核心特点。自贸港凭借其自身的政策制度优势和广泛的立法权限优势,能够为我国残疾人事业立法作出先行先试之经验贡献。基于海南在无障碍环境建设立法上已积累了部分先行先试的基础条件,可考虑发挥自身政策和试点优势,率先在国内开展地方无障碍环境建设本土法规调适更新工作,在立足《无障碍环境建设法》的基础上,对本省与无障碍环境相关的地方性法规进行调适更新。例如,可适时启动对《海南省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》《海南省城乡规划条例》《海南实施〈道路交通安全法〉办法》《海南自由贸易港消防条例》等与无障碍环境相关的地方性法规的调适更新,将无障碍环境建设的理念和精神融入其规范内容之中,强化对各部门落实无障碍环境建设、保障残疾人等特殊群体无障碍权益的法律责任约束力,进一步形成法治合力,以适应无障碍环境法律法规体系建设的实际需要,为国家层面关于无障碍环境建设配套性立法工作提供海南自贸港制度创新的独特经验。

(三)以自贸港立法创新为导向,聚焦开放、包容、发展等议题

当前,全球开放议题已从传统的货物贸易与投资为主导逐步转变为与发展、价值观、人权等非经济议题挂钩,越发深入到一国的国内规制范畴,劳工、环境、人权、妇女、残疾人等议题与经济贸易问题的关联度逐步加深。近年来,顺应国家人权事业发展趋势,我国残疾人事业国际交流合作影响力日益扩大,实现了多元拓展。为了适应制度型开放进程中关于人权保障的边境内制度建设要求,自贸港应当利用好自身的多重立法权,更多聚焦于投资贸易外延的开放、发展与包容有关的议题,作出在全国具有示范性作用的立法创新范例。应将自贸港对外开放建设与国家无障碍环境建设、老龄化保障、残疾人等特殊群体权益保障的国家倡议相结合,同时,作为《残疾人权利公约》和《联合国权利公约》的缔约国,中国负有消除歧视和加强对于残疾人无障碍环境建设的国际国内双重义务[23]。在《自贸港法》确立了海南自贸港对标全球最高水平开放形态的前提下,在以自贸港立法权为基础、经济特区立法权和一般地方性法规立法权为重要组成部分的自贸港法规体系下,海南可发挥综合性和开放性功能,在国内先行对接与残疾人权利保障相关的国际人权公约。在制度型开放的环境下,国际高水平的人权保障规则的新发展理念和成果,往往聚焦于不同法系和不同国度法律文明制度的借鉴与融合[24]。自贸港法规体系的国际化和开放性特色优势,有助于海南结合国内和本省残疾人保障的实际需要,吸收不同法系和不同国际规范有关特殊群体权利保障的创新发展成果。

为了构建开放、包容、发展的自贸港人文关怀规则体系,促进残疾人事业的高质量发展,海南自贸港应始终关注当今国际关于特殊群体权利保障公约的动态发展趋势。在开放与包容议题上,海南要在立足《联合国权利公约》关于平等保障残疾人各项权利要求的基础上,借鉴国际保障残疾人权利的先进经验,利用自贸港立法权及时出台《海南自由贸易港无障碍语言信息建设若干规定》,通过立法落实对于外籍残障人士的国民待遇,实现外籍残疾人与本土残疾人在无障碍设施运用上的平等地位,从主体、内容、范围及保障责任上明确在各大公共场所及交通工具上的无障碍设施上标明英文及其他语言的责任,消除外籍残障人士使用无障碍设施的语言障碍[25]。为适应自贸港封关运作后的多元化纠纷解决机制建设需要,海南省人大常委会应运用省级地方立法权进一步修订《海南省多元化纠纷解条例》(5)《海南省多元化解纠纷条例》由海南省人大常委会于2020年6月16日制定出台,在全国首创了调解、诉讼、仲裁“三位一体”的多元化纠纷解决方式,并探索建立一站式纠纷解决服务平台。该条例是为了落实《海南自由贸易港建设总体方案》中关于建立国际化商事纠纷解决纠纷机制和适应海南自由港建设实际需要而制定的。,增加对于肢体残疾人参与诉讼或和解、调解等非诉纠纷解决活动提供设施便利保障和人员服务保障的内容。海南要以自贸港立法权为重要抓手,践行人类命运共同体方略,积极在开放、包容与发展的制度型开放议题上实现与国际上关于保障残疾人权利的各项公约内容相协调,为推动残疾人事业高质量发展发挥自贸港改革开放试验田的开放性价值。