支持奶农发展乳品加工完善产业相关政策

□谷粟琨 赵慧秋 韩燕 魏玉东 祖晓伟 马修国 李志佳 冯琳（河北省畜牧总站）

我国奶业发展模式与国外奶农自建加工厂的一体化经营模式不同，乳企和奶农为合同买卖关系的独立市场主体，2008 年以来随着乳品加工高度集中化发展，大型乳业集团的产业核心地位凸显，奶农逐渐失去生鲜乳交易中质量标准和数量价格的谈判能力，随着乳企自有牧场奶源占比的不断上升，社会牧场愈加处于弱势地位，此格局下难以推进乳企主动向社会牧场参股入股并二次分配产业利润。 乳企旺季争抢奶源、淡季限收拒收的情况不断上演，奶农投机毁约和倒奶杀牛的现象时有发生，损伤了奶农养殖信心和生产积极性。 支持奶农发展乳品加工有助于缓解奶牛养殖户对乳企的过度依赖、维护市场交易公平公正，还能丰富特色乳品品类、拓宽生鲜乳加工销售渠道，促进奶牛养殖户提高经营效益、共享产业红利，并助力奶源产区财政增收和劳动力就业。 本文梳理相关政策规定，结合河北省奶农办加工典型模式调研，分析存在问题并提出相关建议，以期为研究制定奶农发展乳品加工相关政策提供参考。

一、 生鲜乳产销困难催生生产加工销售一体化经营需求

（一）奶价低迷，养殖亏损面大

近年来奶业振兴政策促进了国内奶源产能显著增长，受疫情、经济形势等诸多因素影响，2022 年以来市场销售遇冷、产品库存积压，全国范围内呈现奶源过剩，尤其进入2023 年，国内生鲜乳交易价格显著下滑，据国家奶牛体系调查数据，2023 年上半年全国奶牛养殖亏损面达60%。据河北省行业监测数据，1～7 月份省内生鲜乳结算均价一路下行， 自3.88 元/千克降至3.61 元/千克，一二季度生鲜乳结算均价分别较去年同期下降5.21%和7.30%，根据河北省奶牛技术体系专家团队测算，一二季度省内公斤奶成本区间分别为3.78～3.95 元/千克和3.58～3.84 元/千克，上半年最严峻时期全省奶牛养殖亏损面达50%。

（二）生鲜乳销售困难，喷粉存贮较生产加工销售一体化成本高、销售难

2023 年以来乳企限量收购和合同续签难造成生鲜乳销售困难，据调查，省内大型乳企多根据2022 年末收购奶量为基准进行限制收购，中小规模奶牛养殖场合同到期后乳企不予续签等问题凸显。 以河北辛集一养殖场为例，无处交售的奶源如送往代加工厂喷粉，除6000 元/吨加工费外还需承担约7.5%的额外损耗， 全脂奶粉生产成本折合4 万元/吨， 较进口大包乳粉价格高出约1.2 万元/吨， 除自用饲喂犊牛外基本不具市场竞争优势，且给养殖场流动资金造成巨大占用压力。 经调研，省内奶农办加工典型模式通过生产加工低温鲜奶、酸奶及鲜制奶酪等产品，以新鲜营养、口感独特受到当地消费者欢迎，产品净利润达30%～40%。 出产的鲜制奶酪与原料鲜奶比例为1∶10，作为高耗奶产品可冷藏保存180天，可有效解决富余奶量的贮存问题，在显著提升生产附加值的同时增强养殖户抗风险能力。

二、奶农发展乳制品加工政策依据

2018 年6 月，国务院办公厅《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》提出支持有条件的养殖场（户）建设加工厂，提高抵御市场风险能力。2018 年12 月，九部委联合印发《关于进一步促进奶业振兴的若干意见》，进一步提出支持奶农发展乳制品加工，要求各部门分工负责，加快修订乳制品工业产业政策，放宽对乳制品加工布局的半径和日处理能力等限制，鼓励奶农、合作社推行生产加工销售一体化。 各省区相继出台奶业振兴相关政策，河北、内蒙古、黑龙江、辽宁、山东等14 个省（区）明确提出了支持奶农发展乳制品加工。 河北提出要形成一批区域特色小型乳品加工企业，山东提出发展周边地区预包装乳制品供应，山西则提出放宽对加工布局半径和日处理能力等限制，鼓励支持奶畜规模养殖场开办生鲜乳现制现售饮品店等。

三、奶农发展乳制品加工存在问题

（一）当前政策下奶农兴办中小型乳品加工厂及乳品加工小作坊模式发展受限

自2008 年三聚氰胺事件后，乳制品加工行业门槛提高，乳品加工厂食品生产许可证（食品类别为乳制品）审批政策收紧。 现行乳制品工业产业政策（2009 年修订）规定，奶业主产区及大城市周边产业区新建液态乳项目日处理生鲜乳能力为500 吨及以上，改（扩）建项目为300 吨及以上，且我国北方地区新建乳品加工项目与周围已有乳品加工企业距离要大于100 千米。 2018年国办意见出台后，除个别省份提出放宽对加工布局半径和日处理能力等限制外，多数省份仅作转述无具体政策措施，未有效带动奶农兴办中小型乳品加工厂模式的发展。 根据《食品安全法》第三十六条规定，由各省区及直辖市制定食品生产加工小作坊和食品摊贩管理具体措施，25 个省（区、市）将乳制品作为高风险产品，明确规定禁止食品小作坊生产加工乳制品，仅内蒙古、甘肃、青海、新疆、云南、宁夏等少数民族聚居省区对小作坊生产加工乳制品未做限制性规定。

（二）奶吧相关管理政策已过执行期，奶农办加工审批监管具体政策亟待调整

国家食药监总局2015 年印发《关于加强现制现售生鲜乳饮品监管的通知》，要求现制现售生鲜乳饮品店要依法取得《餐饮服务许可证》（许可类别为饮品店），并要求各地出台相应的地方性管理办法。 多省随后出台了现制现售生鲜乳饮品（奶吧）许可管理办法和指导意见。 相关政策的出台为奶吧的许可和监管提供了依据，促使奶农+奶吧成为近年来奶农发展乳品加工的主要模式，国内奶农办加工模式亟待丰富。 《河北省“奶吧”食品安全管理办法》2015 年3 月施行，有效期5 年现已过期；国家食药监总局《关于加强现制现售生鲜乳饮品监管的通知》2015 年4月实施至2023 年2 月废止，缺乏相关政策依据制约了当前奶吧等加工模式的审批和监管工作。加之奶吧相关政策规定对现制现售生鲜乳饮品店（奶吧）进行餐饮服务许可管理，其经营品种仅限于巴氏杀菌乳和发酵乳，严禁经营其他生鲜乳饮品，且只限于在本门店内当天加工当天销售。奶吧模式在加工品种、产品货架期、生产包装方式及销售配送范围等方面受限过多，无法申办食品生产许可证，则无法拓展酒店、商超及电商等销售渠道，不利于巴士鲜奶、低温酸奶尤其是奶酪等乳制品的量产量销。

四、意见建议

调整乳制品加工准入门槛，支持规模化标准化奶牛养殖场或合作社开办乳制品加工厂。 建议工业和信息化、市场监督管理及农业农村等部门协同配合，与时俱进、因地制宜，完善优化各级乳品加工产业政策， 研究出台可操作性具体措施，切实引领带动规模化养殖场及奶牛养殖合作社兴建具区域特色的小型乳品加工企业，生产适销对路的巴氏杀菌乳、发酵乳、各类奶酪等乳制品，分享产业下游加工和销售环节红利。

尽快更新奶吧及生鲜乳加工中央厨房审批管理办法。 建议市场监督管理等相关部门研究制定发布新的奶吧管理办法，并进一步增设乳品加工中央厨房模式等相关内容，对自有可控奶源的奶牛养殖场或合作社兴办乳品加工的创新模式，在生产品种、产品货架期、包装运输和销售方式的限定做出相应调整，以进一步贯彻国家奶业振兴指导意见精神，促进奶农发展特色乳制品生产经营，拓宽销售渠道解决量产量销问题。

政府层面予以支持投入，在推进第三方机构提供更多质检支持与服务的同时，探索构建奶农办加工一体化模式质量全程可追溯管理平台，整合奶牛养殖管理、生鲜乳收购及运输、生鲜乳质量检验、乳制品加工及运输等各环节现代化管理软件及智能化设施数据信息，开展质量安全可追溯监督管理，切实保障乳制品质量安全，提振市场消费信心和产品美誉度。

在新扩建、融资担保及示范宣传方面给予奶业振兴政策支持。 2008 年以来我国奶业浴火重生发生了巨大变化，奶牛规模化现代化养殖水平显著提升，智能化数字化技术装备广泛应用，生鲜乳质量监督检查力度和安全水平优于其他农副产品品类，河北等主产省份作为全国优质奶源基地，生鲜乳质量安全指标比肩甚至优于美国及欧盟水平，已具备参照国际奶业发达国家加工模式鼓励推动奶农办加工的各项条件，建议畅通奶农办加工各种模式的审批渠道，研究出台新扩建及融资担保政策支持，加大典型示范与宣传推介力度，搭建网络推广营销服务平台，营造支持奶农发展乳制品加工的良好氛围。