浅议侦查监督与协作配合机制

王德胜　章静　黄钰

摘 要：《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》明确在公安机关设立侦查监督与协作配合办公室。目前机构运行初具成效，侦查监督效能增强，检警配合更加紧密。实践中，因职能部分重合，侦协办运行实质化效能打折扣，同时还面临信息共享不及时、检警工作理念及考核指标不统一等方面的问题。为了健全侦监协作配合机制，要整合监督资源提升监督能力，科技赋能拓宽监督线索来源，以双赢多赢共赢理念引领监督与配合工作。

关键词：侦查监督 协作配合 实质化监督 检警关系

为协同构建以证据为核心的刑事指控体系，提升公安执法和检察监督规范化水平，实现惩罚犯罪和保障人权并重目标，2021年10月31日，最高检、公安部联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（以下简称《意见》），明确了检察机关、公安机关需要完善的三大机制共14項具体任务，包括在公安机关设立侦查监督与协作配合办公室（以下简称“侦协办”）等，为检察机关有效落实侦查监督工作提供了平台和机制保障。［1］

2022年2月28日，W市H区挂牌成立侦协办，实行“双主任”制，由区检察院刑事检察分管领导及区分局法制部门分管局长担任办公室主任，日常运行采取常驻加轮值相结合工作模式［2］，制定实施细则运行近1年，侦查监督线索来源渠道拓展、类案监督有了实体依托，案件介入更加规范、全流程监督及时有效，检警沟通更加深入，以监督办案促进诉源治理取得成效。侦协办顺利运行的同时，也出现了一些需要解决的现实问题和困难。本文从侦协办运行现状出发，对发现的实践问题进行探讨，并提出完善路径。

一、侦协办运行成效

（一）侦查监督效能增强

本文以审查逮捕、审查起诉、监督立（撤）案、纠正漏捕（诉）、侦查活动监督等指标数据为样本，从检察业务应用系统提取2021年2月至2022年12月W市H区检察院相关数据，进行比对分析。

1.立案监督工作质效得到提升。检察官依托派驻公安机关的侦协办，通过查询警综平台，对本地区的刑事立案、发破案情况、强制措施适用情况将进行分析研判。依法对公安机关应当立案而不立案、不应当立案而立案、应当撤案而未撤案、不应当撤案而撤案的案件进行监督。重点对群众反映强烈、影响社会和谐稳定、涉及民生民利的案件，立案后违法未报捕、未移诉、以罚代刑的案件，违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷的案件，立而不侦、久侦不结严重影响当事人正常工作生活等案件，依法及时开展立撤案监督。2022年以来，共依托侦协办监督公安机关立案18件，监督公安机关撤案17件，公安机关均已采纳检察机关意见建议。

2.实质化侦查监督初步实现。以往，检察官主要是依靠侦查机关报送的侦查卷宗发掘违法线索，并没有充分运用提前介入、接受申诉和控告、行政机关移送等途径。纠正违法的调查方式主要是依赖查阅、调取或者复制侦查卷宗中的手续材料。纠正违法的类型主要是强制措施违法和办案期限违法，对于较为严重的侦查取证违法、侦查措施违法的监督较少。且存在“为配合考核而纠正”而非“因违法而纠正”的现象，严重削弱了纠正违法的一般监督效果，“屡纠屡犯”的情况还时有发生。侦协办的工作弥补了监督滞后性、单一性、选择性、应对性的不足，通过综合运用纠正违法、口头提醒、定期通报、侦查监督通知书、检察建议等多种方式，共同提升公安执法规范化水平和检察监督能力。如通过总结公安机关侦查过程中的关键节点常见侦查违法情形并汇编成册，确保每位检察官抓住监督重点、破解监督难点，为公安机关规范办案提供参考。通过对违法侦查线索的整理，对毒品犯罪证据收集、规范犯罪记录查询等存在的普遍性问题，集中制发检察建议；通过建立的信息共享机制，定期将监督案件信息通报给公安法制部门，督促整改落实，既提升刑事案件办案质量，又规范检察监督运行。据统计，2022年以来，共向公安机关发出纠正违法通知书、检察建议书188份，同比上升56.3%，侦查活动违法监督率为20.81%，同比上升9个百分点。

3.少捕慎诉慎押刑事司法政策落实落地。为确保少捕慎诉慎押刑事司法政策落实落地，侦协办牵头制定了审查逮捕案件社会危险性量化评估工作指引，将社会危险性量化指标划分为高、中、低风险三类，以加权正负值赋分的方式，为侦查人员全面收集社会危险性证据，以及检察机关客观公正评估社会危险性、羁押必要性提供了参考依据。构建繁简分流工作机制，侦协办建立“一单式”告知、移送审查起诉前委托评估机制，将起诉、审判权利义务告知、社区矫正调查评估向侦查阶段前移。推进“轻刑快办”“轻案快审”， 完善“集中移送、集中具结、集中起诉、集中出庭”办案模式，简化文书制作形式，实现轻案实质化集中快速办理，提升效率。健全完善推动少捕慎诉慎押与认罪认罚从宽、刑事和解一体落实，对轻伤害、交通肇事等案件，侦协办督促公安机关积极促成嫌疑人认罪认罚、退赃退赔、取得被害人谅解，以及时化解矛盾，减少不必要的羁押。同时，对取保候审的涉罪人员承担监管职能，运用“非羁码”对取保候审人员实行有效电子监管。从运行效果来看，2022年，H区院不捕率升至49.42% ，不诉率升至36.7%，较2021年同期分别上升23和21个百分点，诉前羁押率降至43.4%。同时认罪认罚适用率大幅提升，公安机关对检察机关不捕、不诉决定提起复议复核，无罪判决、撤回起诉的案件均为“零”。

（二）检警配合更紧密

《意见》系统规范和明确了检察机关与公安机关的监督制约与协作配合关系，协作配合第一次提升至与侦查监督同等的地位。办公室成立以来，检警沟通更顺畅，协调配合更有力，检警关系更密切。

1.提前介入进一步规范顺畅。捕诉一体改革后，刑检以罪名分别划分不同部门，但在案件前期侦查阶段，部分案件存在罪与非罪、此罪与彼罪的认识分歧，案发后该由哪个部门介入容易引发争议。侦协办成立后，探索“一个窗口对外”联通，充分发挥监督协作、咨询指导作用，由侦协办统一组织受案审查把关、介入引导侦查、案件一线会商等活动，将执法理念和办案规则贯穿于个案整个侦查阶段。为有效解决实践中会商范围模糊、介入方式单一、程序操作不明、会商意见刚性不足等问题，H区院与区公安分局探索建立重大刑事案件侦捕诉衔接机制，制定了《重大敏感刑事案件提前介入工作细则》［3］，保障重大敏感刑事案件提前介入、引导取证、认罪认罚、量刑协商、舆情应对等工作顺利开展。2022年以来，依托侦协办共提前介入了17件重大疑难案件，并跟踪督促取证进展，保障引导侦查效果，力求侦而能结、捕后能诉、诉后能判。同时，通过侦协办开展补充侦查情况跟踪233件。总体来看，介入侦查后的案件退查率有效降低，全年案件退查率1.34%，同比下降5个百分点，“案-件比”持续优化。

2.执法办案理念进一步统一。为促使执法司法规范化水平和办案质效提升，凝聚办案共识，提升司法公信力，侦协办牵头制定类案证据指引。依托联席会议、类案研讨等工作机制，针对危险驾驶、交通肇事、故意伤害、帮助信息网络犯罪、电信诈骗等类案制定证据指引、不捕不诉证据细则、典型案例同步通报，细化证据收集标准，为公安机关证据收集、证据补侦、强制措施适用提供依据。2022年以来， H区检察院事实不清、证据不足案件占比下降3个百分点，案件退查率为1.34%，系近年来最低。针对少捕慎诉慎押刑事司法政策落实、毒品、帮助信息网络犯罪活动罪、拒不执行判决、裁定罪等案件办理问题，侦协办积极组织开展同堂学习培训、庭审观摩等活动6次，形成侦查围绕公诉指控、审查引导侦查、侦诉全方位协作的“大控方”工作格局。

3.社會治理效果进一步凸显。以法律监督促诉源治理是检察机关融入社会治理，助推国家治理现代化的重要体现。［4］侦协办发挥桥梁纽带作用，凝聚各方力量，坚持治罪和治理并重，立足监督办案，对于从监督、配合中发现的社会问题，多措并举，深入推进诉源治理。坚持把捕前、诉前矛盾化解作为监督协作办工作重点之一，通过矛盾化解，尽量减少不稳定因素，牵头养老诈骗工作机制创建，构建多部门联合打击养老诈骗的高压态势。加大未成年人保护力度，协调公安、检察共同推进“法治进校园”“集中整治校园周边环境”等工作，督促教育行政主管部门落实好入职查询等制度。针对一些交通肇事、醉酒型危险驾驶案件作不起诉处理后惩戒效果不够好的问题，侦协办牵头起草了《关于对交通肇事、醉酒型危险驾驶案件拟作酌定不起诉人员参与社会公益服务工作意见》，公安机关、检察机关已会签印发，运用参与社会公益服务方式，促进犯罪嫌疑人认罪认罚，提升社会治理效能。针对一些被害人要求赔偿但一时赔偿协议难以达成的认罪认罚案件，侦协办积极协调司法局，探索建立《轻微刑事案件实行赔偿保证金提存制度实施办法》，有效保障当事人的合法权益。

二、侦协办运行的现实困境

侦协办运行以来，阶段性成效凸显，但仍然存在需要着力解决的问题和困难。

（一）职能部分重合，侦协办运行实质化效能打折扣

依托原有的刑检部门检察官搭建侦协办，是侦查监督力量的优化、削弱还是虚设？《意见》发布后，各地检察机关根据本地实际情况建立侦协办并配备办公室工作人员，从实践经验来看，侦协办人员安排主要是采取“专职常驻”或“常驻加轮值”两种方式，参与人员均为刑检部门检察官。在原有刑检部门负责人及检察官与公安机关沟通基础良好的情况下，侦协办应如何统筹协调监督与配合工作成为需要解决的问题。有人认为，侦协办的成立意味着“办案”与“监督”分离，办案由检察官完成、监督由侦协办完成，导致监督的积极性减弱。也有人认为案件协调可以自行完成，无需侦协办参与线索统筹与分流，容易造成流程繁琐，降低工作实效。因此，需要厘清侦协办的职能权限，以及侦协办监督与检察官监督的关系，既要充分调动原有的检察官监督积极性，又要弥补检察官监督的不足，确保全流程监督的充分实现。

（二）信息共享渠道不畅，成为侦协办工作堵点

公检信息壁垒依旧存在，直接影响监督的效能。在实践中，侦协办信息共享仍然依靠现场查询警综平台、查阅台账、定期通报数据、审阅案卷等方式实现，该种共享信息方式效率低下、信息滞后，对人力要求高，不利于常态化监督工作的开展。开展线上信息共享又存在实际困难，以W市公检机关为例，公检办案系统均为独立的涉密系统，双方直接通过工作网很难实现信息共享。W市政法系统正在推行的政法协同平台，可以实现案件在平台中公检一键流转，但因为政法协同平台并非两机关的办案机关，在平台中流转案件也会因为两套工作系统同时操作而让公检干警重复劳动。并且协同平台暂时也只具备流转审查逮捕、审查起诉案件功能，提前介入、立案监督、侦查活动监督等与监督协助息息相关的案件项目暂未嵌入，监督模块不够全面。在信息共享中如何设定公安机关与检察机关信息共享的边界，确保信息共享顺畅是当下侦协办面临的亟待解决的课题。

（三）检警工作理念、考核导向存在较大差异，影响工作积极性

公安机关在侦查实践中认识、分析案情，收集证据和查缉犯罪嫌疑人，往往通过羁押来解决案件侦查中的问题，强调打击犯罪导向明显。检察机关侧重证据审查与法律适用，强调疑罪从无，突出保障人权的导向较为明显。检、警在打击犯罪和保障人权的切入点上存有较大差异。理念上的差异反映在考核评价指标的价值取向上，同样存在差别。公安机关将刑拘数、逮捕数和起诉数作为重要考核指标，侦查监督事项与案件质效成反比。检察机关强调少捕慎诉慎押，倡导非羁押强制措施的优先适用及不起诉权的扩大适用，侦查监督数据与监督质效成正比，与复议复核复查数量成反比，检警绩效考核目标目前存在明显矛盾。在少捕慎诉慎押的司法背景下，公安、检察机关需共商如何摒弃为监督而监督以及由此衍生的唯数据论，制定充分尊重侦查规律、起诉标准、监督需要的考核标准，实现双赢、多赢、共赢的工作目标。

三、健全侦监协作配合机制的具体路径

（一）明确侦协办监督重点，整合监督资源，达到监督力量“1+1>2”

侦协办的成立，通过数据共享、实时监督、协商配合，构建了公检双方进一步协调配合的桥梁，是原有监督力量的重组和优化。检察官监督与侦协办监督应当各有侧重又相辅相成。对于个案问题、办案以及轮值工作中发现的个别监督事项，由检察官自行完成。而侦协办要通过常态化开展刑检检察官联席会议、收集、汇总个案背后的共性问题，及时开展类案监督、召开联席会议，凝聚合力参与社会综合治理。因此，要进一步明确侦协办监督重点，当下特别要侧重对公安机关采取羁押性强制措施等重要处分的监督，充分保障检察机关对于侦查活动合法性的把控，通过听取意见、纠正侦查违法、监督刑事强制措施，实现实质的侦查监督。建立相对明确的类案证据标准来引导侦查。通过有效的提前介入将执法理念和办案规则贯穿于个案整个侦查阶段；通过捕后跟踪继续侦查、羁押必要性审查等制度，从案件批捕环节开始引导侦查机关注重取证质量；通过充分运用补充侦查权，将检察机关主导诉前程序的作用发挥到最大；通过侦查合法性审查制度和证据、案件过滤制度反向规制侦查活动，从源头上确保案件质量。

（二）科技赋能，深入推进双向信息共享，用“科技+”实现监督“效能+”

要加强检察机关办案数据与公安机关办案数据的双向共享，打通“数据孤岛”，形成公检合力。检察机关定期向公安机关通报刑事监督立案、监督撤案、纠正侦查活动违法、排除非法证据、批捕、不捕、追捕追诉、复议复核、退回补充侦查、起诉、不诉、无罪判决等数据；公安机关定期向人民检察院通报刑事案件发案、受案、立案、破案、撤案、适用强制措施与强制性侦查措施、案件处理结果等刑事案件办理的相关数据。同时，要加快推进侦协办接入检察工作内网，为检察官驻守侦协办期间兼顾办案提供条件，也为公检信息双向共享提供便利。针对当前公安机关执法办案平台内容全面多样的特点，建议结合侦查监督需要，试点共享部分业务数据，在此基础上，联合开展监督工作，待取得成效后，逐步稳妥拓展权限范围。协同加强信息化、智能化建设，运用大数据、区块链等技术推进政法机关跨部门大数据协同办案，实现案件的网上办理、流转，推动实现案件信息共享的常态化、制度化、规范化。依托大数据技术，检警联合研发智能监督软件，创新开发类案监督模型，提升侦查监督的智能化水平。

（三）统一检警工作理念、联合优化绩效指标，实现双赢多赢共赢

在检警统一工作理念共识上，侦协办应当充分发挥侦查监督与协作配合的融合作用，加强业务培训和岗位交流，促进检察官了解公安机关侦查取证的实践状况，提升侦查人员对法庭调查、审查认定证据规则的认识以及法庭审判对证据的要求。通过互派人员参加业务会议，组织庭审观摩评议，开展联合调研，共同编发办案指引和典型案例等方式，共同促进业务能力提升，实现共存共赢，共同进步。［5］在业务数据考核中，检察机关要把双赢多赢共赢作为贯穿侦监协作工作始终的理念目标和方法路径。公检双方应共同对相应考核指标进行梳理，以“求大同，存小异，重监督，强配合”的工作理念，及时剔除、更新不合理的考核指标，对能够实现共赢多赢的考核指标扩大占比，促进以科学合理的考核指导为导向实现打击犯罪、保障人权的目标。在少捕慎诉慎押工作推进中，公检需联合商定各机关各部门的考核办法，既能激发双方工作动力，又能节约司法资源，提高司法效率，共同服务于大控方格局，服务于以审判为中心的诉讼制度改革。

*湖北省武汉市汉阳区人民检察院党组副书记、副检察长、三级高级检察官［430051］

**湖北省武汉市汉阳区人民检察院第二检察部副主任、三级检察官［430051］

***湖北省武汉市汉阳区人民检察院第一检察部副主任、一级检察官［430051］

［1］ 参见薛正俭：《推进侦查监督与协作配合办公室有效运行的路径》，《人民检察》2022年第18期。

［2］ 常驻及轮值检察官分工如下：常驻检察官负责定期数据通报、线索分流、专项立案监督和侦查活动监督、联席会议发起、同堂培训等活动；轮值检察官负责从个案发现立案监督和侦查活动监督线索并调查处理，查阅公安机关警综平台、立案、刑拘、移送审查逮捕、侦查起诉工作台账，提供法律咨询、提前介入案件、跟踪案件取证进展、督促监督意见的整改落实等工作。

［3］ 工作细则规定的主要职责和任务包括：听取案件基本情况和重点疑难问题的介绍，查阅侦查卷宗材料，察看犯罪现场，参与案件研究讨论，及时掌握案件基本事实和主要证据；对犯罪事实和情节的确定、案件定性、法律适用等重点问题发表初步意见；对证据的收集、固定、保全提出建议，对案件取证方向和要求提出引导性意见；督促公安机关依法开展侦查活动，对证据收集、强制措施适用、侦查措施使用等刑事诉讼活动是否符合法律规定发表意见，及时发现和纠正侦查活动中的违法违规行为。

［4］ 参见王守安：《以深化实质化监督办案为抓手，提升新时代刑事检察能动履职水平》，《人民检察》2022年第17期。

［5］ 參见腾灵辉：《以共赢理念指引对派出所侦查活动监督》，《检察日报》2018年10月15日。