行政许可条件标准化研究

渠晨曦,杨建生,罗 懿

(1.广西师范大学 法学院,广西 桂林 541006;2.中共博罗县纪委监委,广东 博罗 516100)

一、行政许可条件标准化与行政许可自由裁量权控制

(一)行政许可条件与行政许可条件标准化的含义

行政许可条件是指在行政许可申请人提交申请时,需要满足法律、法规和规章规定的条件,在《行政许可法》中往往表述为“法定条件”或“法定条件、标准”。此处的“法定”应属于设定内容层面的法,限于“法律、法规、国务院决定和省级政府规章”。行政许可条件是行政相对人获得行政许可的最低要求,即行政相对人在满足受理条件后,向行政主体提交的与行政许可事项相关的材料是否符合法律规定的要求并且满足一定的资质。根据法律保留原则,行政许可条件的设置是一个从“行政法规—规章”的封闭性空间,也就是说,规范性文件无权涉猎行政许可条件[1]83。

区别于行政许可条件,行政许可条件标准化是行政机关运用科学技术手段,提炼执法实践经验,在法律框架内制定行政许可条件标准,是对许可条件的细化及量化。行政许可条件是一个既定概念,是许可机关作出许可决定所必须依据的行为规范,标准化则是为了解决已制定的行政许可条件在缺少具体操作细则的情况下如何统一明确审查标准,以此来更好地限制行政裁量权恣意行使,其本质是在不违背法律保留原则的情况下,把行政许可条件的实施准则制定权力下放到实施部门。

《行政许可法》规定,凡设定行政许可,应当明确行政许可实施条件,同时赋予了法规、规章在不违反上位法其他条件的情况下对行政许可条件进行具体规定的权力(从无到有)。然而,法律规范自身存在着抽象性、模糊性、适用的不确定性等弊端[2],企图事无巨细地将每一项行政决定以规则形式事先布控,是不切实际的[3]。实践中通常表现为由地方政府或主管部门制定统一许可条件标准(从有到细)以指导本辖区内的行政许可行为,此类标准实际是行政机关自身的行为规范,如《广州市商务局规范行政许可自由裁量权规定》《南京市农业委员会行政许可自由裁量基准》等。

(二)行政许可条件标准化与行政裁量基准的关系

行政裁量基准由法律规则及行政规则设定。我国“以制定主体的层级”为主要行政立法标准,在不同层级的行政机关以行政规则设定裁量基准时,将导致内容相差无几的裁量基准出现不同位阶——有权制定规章的高层级政府制定的裁量基准被称作规章;无权制定规章的低层级政府制定的裁量基准被称作其他规范性文件,显然不合适。故而,裁量基准尽管可以被理解成行政立法家族中的成员,但在规范层面,其自身并不构成一个独立类型,而只是规范性文件的一种表现形式[1]82。

行政裁量基准这一概念移植于德国行政裁量理论,经数年发展,我国理论界与实务界对行政裁量基准的概念仍未统一。在理论界,周佑勇认为,行政裁量基准是一种特殊的选择判断机制,这种机制是由相关的行政机关建立,并产生一定的规则,允许行政主体在一定的情况下进行选择判断,致使行政自由裁量权的效果合理化[4]。余凌云认为,裁量基准是依附在裁量权之中的,只要享有裁量权,就有权制订裁量基准,不需要法律的特别授权,行政机关可以自行判断有无制订的必要。可以是规章,也可以是规范性文件[5]。然而,实践中,国务院于2009年发布的《行政裁量权规范指引》明确规定,裁量标准是执法机关确定和实施的具体行政执法标准,也是行政法律依据的适用规则。2010年,国务院发布的《关于加强依法治国的意见》针对行政自由裁量权进行了更深一步地解释,行政自由裁量权的裁量标准是通过对执法规则的不断完善,进一步对行政自由裁量权进行科学性细化与合理性量化,防止行政自由裁量权的恣意滥用。尽管理论界与实务界对行政裁量基准的概念各有偏重,但两种观点都承认:裁量基准适用于行政许可在内的多种执法行为,而非仅规制行政处罚。

传统的行政裁量基准主要围绕着行政处罚进行讨论,而忽略了非行政处罚类裁量基准的构建。当前已基本形成的共识是,行政处罚类裁量基准主要是以“事实—效果”为内容的完整结构,对法律要件的基准化,往往被称之为事实的“情节细化”;对法律效果的基准化,往往被称之为“效果格化”[6]。

“事实—效果”是行政处罚类裁量基准区别于非行政处罚类裁量基准的关键要素。与行政处罚行为不同,行政机关在行政许可中所享有的裁量权限侧重于法律要件环节,而非法律效果,行政机关在法律效果部分往往只能做“是或非”的质量判断,而不是“多或少”的数量判断,对于相对人的许可申请,行政机关要么是批准,要么是不批准,并不存在一个可多可少的中间结果[7]38。在内容上,行政许可条件标准制定者的主要工作精力都交给了要件裁量,都只是在细化“行政主体在认定有待适用的法律要件时享有判断的空间”[8]。换言之,行政许可条件标准化就是行政裁量基准对许可领域的“情节细化”。

(三)行政许可存在自由裁量的必然性

就行政许可条件而言,《行政许可法》作为调整共同行政行为的法律,规定的是行政许可设定和实施需要遵循的共同规则,主要涉及行政许可的设定权、规定权、实施机关、实施程序和监督检查等内容,而各项行政许可的具体条件则留待单行法予以明确和规定[9]。法律规则是一般性的、规范化的,其最低限度地要求决策者能够将一般性、清晰明确的规范准确地适用于清楚确定的事实[10]。然而,法律规则的应然立法要求并非对应其实然立法状态[11],法律仍存在滞后性、片面性等现实问题,行政许可条件的设定规范难以对纷繁复杂的执法事项进行详尽规定,多为原则性、模糊性概念,行政许可条件的规定只能够概括化、原则化。行政许可条件设定规范中所蕴含的确定性原则仅为一种高度确定性,不是循规蹈矩、绝对僵化,抽象性的法律条文必须经过行政主体的内化才能具有效力[12]。行政许可的核心是恢复自由,而不是向政府乞求行为的权利[13]。规则作为“标准、法式”[14],有助于限制甚至排斥个体意志的差异性,从而获得行为的同一性与标准化,排除不同行为人行为的杂乱无章[15]。然而,在现代行政国家背景下,行政许可难免具有自由裁量色彩,许可的实施和决定往往存在一个多方利益调整的过程,这也为行政许可标准化实施提供了广阔的创新可能性。

不可否认,行政许可法所蕴涵的确定性规则与行政机关自由裁量之间存在紧张的内部冲突,期待政府自我控权行为难以防止裁量权恣意滥用和权力寻租现象。故自由裁量权的行使必须纳入法治轨道之上,通过对自由裁量灰色区域的治理,尽可能限制不必要和过度的自由裁量,保证行政许可制度改革顺利推行,促进社会公平正义。

(四)行政许可条件标准化对行政许可自由裁量权的控制

实践当中,构建行政自由裁量权基准作为规范政府行为、促进依法行政的重要一环,在落实法治中国建设的进程中愈加重要。党的十八届四中全会报告以及《法治政府建设实施纲要(2020—2025年)》明确要求不断规范执法自由裁量权,建立健全行政自由裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准。行政许可条件标准化是抑制行政许可自由裁量权的重要手段,并且标准化程度越高,留给自由裁量权的空间就越小。在笔者看来,行政许可条件标准化和构建行政许可自由裁量基准如出一辙,两者皆是对行政许可权的内部规制,确切地讲,行政许可条件的标准化就是构建行政许可审查裁量基准。

行政许可的核心内容就是对行政许可条件进行审查,这是行政许可最容易出纰漏的地方。虽说对审查条件的过度化规范可能会极具压缩甚至消灭自由裁量权,但也要认识到,通过规则的细化、量化以规范行政许可审查制度,对抑制行政自由裁量权的滥用、推进法治政府建设无疑具有重要意义。同时,不容忽视,对行政许可条件的过度化规范可能会导致裁量僵化。应当说,通过行政许可审查条件的标准化来限制行政许可自由裁量权,是一个巨大的进步,但标准化技术除了要有效抑制裁量权的滥用外,还要保留合理的自由裁量空间。

二、行政许可条件标准化的可行性

(一)对行政许可条件标准化质疑

1.合法性质疑

根据法律保留原则,行政机关只有在法律明确规定的情况下,才能作出积极的行政行为。换言之,任何行政机关的积极行为都必须遵守法律保留原则,这是依法行政的基本要求。故而,若所制定的条件标准没有法律依据,它们就应该被认定为违法和无效。行政机关所制定的行政许可条件标准属于内部行政规范,也有学者将其称为行政规定[16]或行政规则[17]。内部行政规范通常不会对外部相对人产生效力,然而,通过内部规范性文件来制定行政许可条件标准,将产生两个问题:一方面,行政许可条件标准会对行政相对人的人身权、财产权等切身利益产生影响;另一方面,原先只对行政机关内部产生作用的规范性文件,通过外部化,必然会对外部主体具有约束力。

以上问题限制了行政许可条件标准化的主体权限。如上文所言,行政许可条件由有权设定行政许可的法律、法规、国务院决定、省级政府规章规定,可由法规、规章在其上位法的范围内进行细化,不享有行政立法权的地方政府或主管部门无权涉及行政许可条件。因此,没有行政立法权的行政机关对行政许可条件的标准化处理,必然违背了法律保留原则,即这些行为从一开始就存在合法性瑕疵,会遭受合法性和正当性的质疑。按照对我国制度体系的通俗理解,行政许可条件标准由地方政府或主管部门制定,而市级以下地方政府及地方主管部门不具有法规、规章的立法权,其是否有权规定行政许可条件标准存在异议。

2.合理性质疑

对行政许可条件标准化的合理性质疑主要存在两个方面:

第一,行政许可条件标准化并不能体现制度正义。合理性的主要价值基础在于正义,为正义辩护,即为人们的合理观点寻求令人信服的根据或证据,使人们的正义主张既具有说服力和正当、充足的理由,也使得正义既有客观性又有理性和逻辑的力量[18]。理性的制度必然是正义的制度。行政许可条件标准作为一种规范形式必须符合正义的要求,无论其在预防和控制行政许可自由裁量权中如何作用,假如不合理,就应当被撤销。非行政处罚类裁量基准被认为是行政机关自治规则[19],其比较突出的表现是相对开放“而非”必须到位的程序和直接与间接的内外兼顾。在外部,规范行政许可条件时的“相对开放”容易造成行政许可条件标准“单边立法”的问题,因为它的制定未能建立综合利益以及与当事人、请求人进行充分对话的意愿。若一项行政规则与相对方没有直接关系,不影响相对方利益,纯粹被行政机关“同化”,那便只是内部行为,不需要产生平等对话的必要性。但是,行政许可条件标准化往往与行政许可相对人的利益直接挂钩,行政许可部门作出许可决定通常以许可申请是否符合条件标准为关键依据。故认为,行政许可条件标准具有直接的外部影响,而行政机关单方面制定行政许可条件标准,缺少与行政许可相对人协商、对话的机制,显失公平,同时有违行政许可制度正义和平等的价值追求。

第二,行政裁量基准的形成阻却了行政许可条件标准化的适用。作为《行政许可法》等法律制度的具体化和量化,行政许可条件标准化在防止行政许可裁量权恣意行使中扮演重要角色。在行政裁量权治理实践中,行政许可条件标准趋于“运动化”,随着其对行政自由裁量权的控制有效性而发展。然而,一个值得关注的问题是,行政许可条件标准化是否适用于非行政处罚类裁量基准领域,并且是否能够获得实效?如果说行政许可条件的标准化在非行政处罚类裁量基准领域中遇到障碍,那么行政自由裁量标准的“宽泛”适用就存在一定程度的断层。行政行为不仅具有灵活性,而且具有异质性,行政许可条件标准化要突显行政许可与行政处罚的本质区别——处罚是职务行为,许可是请求行为。目前,行政自由裁量基准主要应用于行政处罚执行领域,通过区分不同情节和违法行为的危害性,设定相应的行政处罚幅度,从而确立阶段性违法行为的责任,从而获得相对应的行政处罚幅度[7]34。然而,现有关于行政许可条件标准化的一般理论并未明显区别行政许可与行政处罚,其后果不仅影响了行政裁量基准的发挥,也造成了象征性“立法”的制度问题。总体而言,关于行政许可条件标准的文本数量较少,象征性“立法”问题更为重要。

(二)行政许可条件标准化的学理证成

行政法学的核心命题是规范行政权,证明行政权力的合法性,评判行政权力的创制与运用是否合法与合理。这种证明主要关注行政权力的来源和运用。

首先,行政权力不是自发产生的,而是形成于私权利的让渡或限制中,从天赋人权论和社会契约论的角度阐释二者的理论关系,一个基本的共识是,公民权利是公共权力的合法性来源[20]。公民的基本权利具有“原生性”,任何对其剥夺的行为都必须证明其合法性,否则应当被禁止。就行政权力的运用而言,其无序扩张加剧了自身可能出现滥用和异化的风险。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是千古不变的真理。只有在权力受到限制时,他们才会停止。”[21]行政权扩张是以利益为导向,以国家公权力为支点,以内部规定为推行手段,将部门权力最大限度地进入公私法领域,其结果是损害宪法与法律的权威,侵害公民的私人权利,不利于法治国家的构建[22]。如上文所言,行政许可条件存在自由裁量的必然性,亟需使用标准化手段对其进行规制,以防止裁量权滥用。

其次,相对于立法权和司法权而言,行政权力更容易扩张。为了应对日益繁杂的行政管理事务,在“全能政府”理念支配下,行政权开始介入包括市场经济在内的各个社会领域,政府权力边界采用了不包括立法权和司法权等公共权力总体的外延概括方式,从而形成了“大政府”和“行政国家”。与立法权和司法权相比,行政权如影随形,更易对公民权利产生直接影响。行政许可条件是行政许可决定作出的重要依据,是公民“恢复自由”的关键,理应进行标准化,使其在法治轨道上正确运行。

最后,从合宪性的角度来看,我国宪法没有禁止政府进行授权立法,也并未规定完全将立法权专属于人民代表大会及其常委会,而是授予政府部分立法权和规则制定权。《行政许可法》第16条第3款规定:“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。”该条文并未说明规章之外的行政规范性文件是否可对实施行政许可作出具体规定,但从另一个角度看该法亦未曾禁止行政规范性文件对实施行政许可作出具体规定[23]154。有学者认为,《行政许可法》第17条所规定的“其他规范性文件一律不得设定行政许可”,其本质上便是禁止了其他规范性文件涉猎行政许可条件标准的权限[1]83。然而,这种观点实际上忽略了行政许可条件与行政许可条件标准的区别:行政许可条件是许可机关作出许可决定所必须依据的行为规范,而标准化则是在不违反上位法的情况下对行政许可条件的细化,并未分化出新的行政许可权内容,弥补了由于法律规定过于宏观和概括而难以直接作为许可标准的缺点[24]。

三、行政许可条件标准化存在的困难及成因

(一)行政许可条件标准化存在的困难

1.行政许可事项复杂性、多样性造成的困难

行政许可事项有易有难。简单行政许可事项的审查内容及程序并不复杂,如教师资格证认定,企业的成立、变更、登记,企业投资项目核准等,许可机关只需对申请人所提供申请材料的合法性进行形式审查,不涉及实质性内容,此类行政许可事项条件标准化可操作性强。而部分行政许可事项具有复杂的审查内容及程序,如排污许可、特殊设备的安装与使用、民用爆炸物品安全生产许可等,涉及手续要求、技术标准、资质条件等多方面审查,此类行政许可事项条件标准的制定需受到时间、人力、经费等因素的限制,难以充分考虑所有可能出现的情况[25]。同时,行政许可事项处于不断变化和创新中。新型行政许可事项往往具有更大的创新性和灵活性,制定相应的行政许可条件标准将更为棘手。此外,行政许可事项还具有跨部门性和综合性的特点。部分行政许可事项涉及不同部门和领域,需要综合考虑各方面因素。然而,国家机关按照专业化分工履行不同的工作职责,在协同处理综合性行政许可事项时往往难以协调一致,难以弥补行政许可条件标准因行政许可事项广泛性而无法统一的诟病。

2.行政许可事项的专业技术性造成的困难

行政许可部门在作出许可决定时所面临的问题已不仅仅局限于单纯的法律规范本身,更多的却是专业、政策、科学技术领域中左右逢源[26]。对于具备较强专业性的行政许可事项,其标准化处理需要多部门汇聚多种专业性人才、使用多类专业设备、综合多方面因素进行,统一条件标准效率低下且成本较高。如上文所言,行政许可条件标准通常由地方政府或主管部门制定,如江西省永修县行政审批局《关于制定行政许可自由裁量权基准制度的通知》规定:“政务管理股牵头负责本单位行使行政执法自由裁量权制度的组织实施。”[27]针对专业性强的行政许可事项,地方政府或主管部门是否有能力制定行政许可条件标准存在疑问。实践中,为打破专业壁垒,通常由行政机关牵头联合社会专业机构制定行政许可条件标准,然而,社会专业机构并非国家公权力,其制定的许可条件标准仍需行政机关赋予其法律效力,在行政机关缺乏专业能力时,难以对许可条件标准的正当性进行兜底。

(二)行政许可条件标准化存在困难的原因

1.缺乏相应的法律规范与顶层设计

其一,行政许可条件标准化缺乏法律的支持和保障。当前,虽然我国已有行政许可条件标准化相关法律法规,但现有法律体系仍不够完善,主要表现为系统性、科学性及规范性不足。行政许可条件标准化缺乏全国统一标准,可能导致同一行政许可事项在不同地区得到相反的许可评价,降低政府公信力。

其二,行政许可条件标准缺乏全局性、系统性和指导性的顶层设计。现阶段相关部门的顶层设计不够明确和全面,导致制定和适用行政许可条件标准时缺乏相应的指导和约束。行政许可条件标准词义具有不确定性,即使是界定完好的规则和含义确凿无疑的语词,当面对未曾预料的情况时,也会变得具有不确定性[23]158。例如湖南制定的《医疗器械经营企业许可证管理办法》第六条在规定申请许可证应当具备的条件时,两次用到“与……相适应”的字眼,那么如何界定“与……相适应”呢?这种不确定性或许导致行政许可条件标准适用过于严格或过于宽松,不符合企业的实际情况[28]。

其三,制度改革出现阻碍。部分地区改革意识依旧淡薄,工作作风难以转变。有关行政许可裁量基准的规范性文件大多只规定了原则性要求,难以直接适用,而试点先行恰恰是一项“自下而上”的工作,地方拥有较大自主权,实践中通常表现为对国家改革精神理解得不够深入或只停留在表面工作。

2.行政许可条件标准化缺乏科学依据

行政许可条件的设定标准需要充分考虑行业特点、技术水平、市场需求等因素,而现实中许多行政许可条件的设定标准缺乏科学依据,往往存在主观性和随意性。首先,行政许可条件标准的制定缺乏透明性和公众参与,不符合公开、公正、透明的原则。其次,行政许可条件设定标准不具备时效性和可调整性。随着市场经济的发展和科技创新的推进,行业和企业发展的需求也在不断变化,但部分行政许可条件的设定标准缺乏时效性和可调整性,不能适应时代发展的变化[29]。

3.行政许可条件标准化缺乏程序规范

行政许可条件标准的设定需遵循严格的程序和流程,如信息公开、听取意见、评估成本效益等环节。行政许可条件标准的内容可能涉及多个部门、单位的管辖事项,需要各部门、单位相互协作配合,但现实中存在部门之间的协作不到位,行政许可条件标准的程序规范难以落实。信息公开是行政许可条件标准化程序中的重要环节,需要向社会公开行政许可条件标准化的有关信息,但现实中,诸多行政许可条件标准化信息公开并不充分,导致制定行政许可条件标准所需的相应监督管理机制也难以建立。

4.缺乏相应的监督与评估机制

一方面,行政许可条件标准化监督涉及多个部门,实践中各部门监督责任不明确,缺乏有效的协调和配合,导致监管空白和漏洞。同时,行政许可条件标准化的监督机构设置不合理,监管职责分散在多个部门,各部门之间相互推诿,造成监管滞后和资源浪费。另一方面,行政许可具有专业与综合二元性。实践中,单独依靠行政机关难以对其进行客观、全面地评估,其结果亦欠缺公正和客观。另外,如上文所言,行政许可条件标准评估欠缺公开透明机制,其评估结果的可接受性不高,阻碍了行政许可制度改革的顺利推行。

四、完善行政许可条件标准化建议

(一)加强“顶层设计”,完善行政许可条件标准化相关法律法规

1.厘清行政许可条件标准的适用范围

制定明确的行政许可条件标准化法律法规,对行政许可条件标准的适用范围进行具体规定,以确保行政许可条件标准的一致性。此外,亟须加强行政许可条件标准化管理,规范行政许可条件标准化程序,强化行政许可条件标准化的审核、审批和监督,确保行政许可条件标准化的适用范围符合法律、法规规定。其中,提高行政许可条件标准化管理的透明度迫在眉睫。具体而言,通过公开透明的行政许可流程和条件适用标准,加强对行政许可实施的国家监督和公众监督,避免出现利益集团的垄断,确保行政许可条件的适用范围得到公正、公平、公开的保障[30]。

2.合理配置行政许可条件标准的制定主体与权限

一方面,要合理配置行政许可条件标准化的主体,既要考虑制定机关的权威性和专业性,又要考虑到社会各方面的利益和诉求。具体而言,应该根据不同行政许可事项的特点来规定行政许可条件标准的制定主体。另外,还应当考虑由相关行业协会、专业机构、学术机构、公民团体等代表性组织协助参与制定。原因在于:行政许可条件的标准化从本质上就是对行政许可权的细化分配,通过内部规则外部化,对公民的权利义务影响深远,公众应当参与其中。

另一方面,行政许可条件标准的制定权限应当明确界定,以避免行政机关滥用职权。通过立法明确行政许可条件标准的制定权限以及必要的审查程序,如要求制定行政许可条件标准的主体提交相关材料、公开征求意见、听取专家意见等。同样,对于行政许可条件标准的修改与废止,也应当采取公开透明的程序来确保其合法性和合理性[31]。

3.规范行政许可条件标准的制定程序

首先,制定行政许可条件标准应当明确依据法律、法规、规章等法定依据,确保行政许可条件标准的合法性和规范性,同时应当公开征求相关利益方的意见和建议,确保行政许可条件标准的合理性和公正性。其次,行政许可条件标准应当遵循客观、公正、透明、可操作的原则,明确所需达到的标准和要求,避免主观性和不确定性,并且应当增设内部审核程序,确保制定程序的合法性和合规性。此外,行政许可条件标准出台实施之后,应当及时对其进行监管和评估,确保行政许可条件标准的适用性和有效性。

4.明确行政许可条件标准化的救济途径

行政许可条件标准化改革应当注重保障救济途径的公开透明,以便公众及时获取申诉渠道和申诉方式,促进行政许可条件标准的公正实施。其一,确定申诉渠道和申诉方式,并在与行政许可条件标准相关的法规、规章和通知中进行明确公示。其二,建立信息公开制度,要求政府及行政机关在行政许可条件标准相关的政府网站上及时公布有关申诉渠道、申诉方式、申诉期限、申诉流程、申诉处理结果等信息。其三,强化监督机制,建立有效的行政许可条件标准化监督机制,明确监督部门职责和监督程序,建立举报渠道和接收举报的机构,对涉及违法违规的行政许可条件标准进行查处,并及时公布处理结果。其四,加强法律保障,完善行政许可条件标准申诉制度,明确公众的申诉权利和救济途径,保障公众的合法权益,加强对行政许可条件标准相关法律法规的解释和执行。

(二)完善行政许可条件标准化的监督机制

1.立法监督

各级人民代表大会及其常委会应对同级人民政府或政府部门制定的行政许可条件标准依法实施监督和控制,以实现宪法和法律的规定。行政机关的行政许可权从法律中获得,行政许可条件标准是对行政许可权的细化,立法机关自然有权对其进行监督。主要表现为:首先,适用人大常委会备案审查制度,排除行政许可条件标准在制定过程中存在的合法性瑕疵。其次,建立科学合理的监督机制,不应过度干涉行政许可条件标准的制定,保障行政自由裁量权的实施空间,平衡好行政自由裁量权与个案正义的关系。最后,立法机关需要建立行政许可条件标准监督的违法处理程序,包括建议修改后允许通过程序、不允许通过程序以及听证程序[32]。

2.司法监督

司法对行政授权条件的审查,本质上是“司法机关对行政机关的控制,体现了法治至上和权威的内在宪法理念”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第145条规定,对具体行政行为提起行政诉讼的同时,可以一并对所依据的规范性文件提起诉讼,该附带性审查由接受行政诉讼案件的法院负责。实践中,接受行政诉讼案件的法院通常为基层法院,这一制度设置实际是将行政许可条件标准的级别管辖限定在基层法院,且排除了司法机关对行政许可条件标准的主动评判控制。该制度的弊端在于:一旦低层级的人民法院审查高层级政府所制定的行政许可条件标准时,极可能因后果考量的掣肘而降低司法机关的审查能动性。

面对这一问题,可有条件地通过提级审理方式以完善行政许可条件标准附带审查案件管辖机制,对于许可条件标准制定主体层级较高的,可予提级,比如,基层法院审查地市级以上机关制定的许可条件标准、中级人民法院审查省级以上机关制定的许可条件标准,均可纳入提级审理范围[33]。仍需注意,高层级法院因其职责特殊性,不宜盲目适用提级方式增加其案件数量,应先由最初的受诉法院对案件基础、程序适用及实质内容进行审查,若审查后发现行政许可条件标准疑似违法,方能适用提级审理的方式。

3.行政监督

行政许可条件标准化的目的之一是实现行政机关的自我约束及控权。一方面,行政机关的自我监督属于综合管控机制,上级部门需要兼顾下级部门所制定标准的合法性及合理性。另一方面,行政机关对自我监督的控制是一种周期性的控制机制,可以最大限度地保证行政许可条件标准的合法性。在制定行政许可条件标准时,应当明确行政机关和工作人员滥用行政许可条件标准化权限的责任,严格按照考核标准界定的责任对违规者进行处分。此外,应当建立相应的审查机制,定期考核、评估、更新行政许可条件标准。