渤海国政区设置理念探析

刘加明

（山东大学，山东 威海，264200）

政区为行政区划和行政区的简称，行政区划在《中国大百科全书·政治学》记录为“国家行政机关实行分级管理而进行的区域划分”，①中国大百科全书总编辑委员会编：《中国大百科全书》，北京：中国大百科全书出版社，1992 年，第409 页。体现为中央与地方的行政管理关系。 政区的设置一般会充分考虑“历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素”。②周振鹤：《中国历史地理十六讲》，北京：中华书局，2013 年，第28 页。历史上存在二百余年的渤海国，与唐朝联系紧密，睿宗先天元年接受唐朝册封，成为唐朝藩属。③欧阳修：《新唐书》卷 219《渤海传》，北京：中华书局，1975 年，第 6183 页。关于渤海国政区建置，《新唐书》中记载：“地有五京、十五府、六十二州”，④欧阳修：《新唐书》卷 219《渤海传》，北京：中华书局，1975 年，第 6182 页。此为渤海国强盛时期之政区建置。 史料还对这些京、府、州的名称有详细记载。 一些学者对部分府、州的地理位置、性质及其内部的建筑规划都进行过相关考述，⑤郑英德：《渤海国部分府州新考》，《学习与探索》1983 年第2 期；宋玉彬：《渤海国的五京制度与都城》，《东北史地》2008 年第6 期；刘晓东：《日本古代都城形制渊源考察——兼谈唐渤海国都城形制渊源》，《北方文物》1999 年第4 期。魏国忠对渤海国政区建置、沿革进行了相关论述，⑥魏国忠，朱国忱，郝庆云：《渤海国史》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2017 年，第348—356 页。韩国宋基豪对五京制度进行过详细论述。⑦宋基豪著，梁玉多译：《渤海五京制的渊源和作用》，梁玉多主编：《渤海史论集》，北京：中国文史出版社，2013 年，第549 页。然而，关于渤海国在建国初期对下属势力范围的管理形式和政权衰落后的政区调整，史料记载较少，学界关注不多。 本文主要结合不同时期渤海国的社会环境，将渤海国对地方的管理和政区设置划分为三个时期，重点分析不同时期管理的理念以及概述政区制度的历史渊源。 由于有关渤海国历史史料记载匮乏，有不当之处，请学界指正。

一、羁縻控制下的政区雏形

渤海国建立初期，“战事频繁，当时来不及对地方政权组织进行整治和划一”，⑧魏国忠，朱国忱，郝庆云：《渤海国史》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2017 年，第348 页。政区建置在《新唐书》和《旧唐书》中记载不周详，但由于渤海国在8 世纪20 年代以后与日本多有交流，从日本的一些史料我们可以窥见渤海国建国初势力范围内的概况。 《类聚国史》记载：“奉在唐学问僧永忠等所附书，渤海国者，高丽之故地也……国延袤二千里，无州县馆驿，处处有村里，皆靺鞨部落。 其百姓者靺鞨多土人少，皆以土人为村长。 大村曰都督，次曰刺史，其下百姓皆曰首领。 土地极寒，不宜水田。 俗颇知书，自高氏以来，朝贡不绝。 ”①菅原道真等撰：《类聚国史》卷193《殊俗》，东京：经济杂志社，1916 年，第1272 页。此段史料为渤海国国王大嵩邻派遣使者于唐贞元十二年（796）到日本携带的一封日本在唐僧人的文书，记载了日本僧人在渤海国的见闻。 由于日本进入9 世纪逐渐锁国，②吴廷璆主编：《日本史》，天津:南开大学出版社，1994 年，第112 页。与唐朝直接联系减少，渤海国有时起到了日本与唐朝交流的桥梁作用，③郝庆云，魏国忠：《渤海国在东北亚历史中的作用》，《黑龙江民族丛刊》1997 年第1 期。渤海国帮助日本使者捎带一些信件到日本。

然而，这段史料内容与其他史料记载多有抵牾之处。 此封文书为8 世纪末被渤海国使者带到日本，里面记录了渤海国无“州县驿馆”。 但《续日本纪》卷34 记载：“都蒙等发自弊邑南海府吐号浦，西指对马岛竹室之津。 ”④菅原道真撰：《续日本纪》卷34，宝龟七年十二月癸酉，东京：经济杂志社，1897 年，第600 页。此段史料为大历十一年（776）记录，涉及从南海府出发，说明这时渤海国已经有府一级政区建置。 所以，《类聚国史》中记载，不应该是8 世纪末渤海国的情况。 有学者指出这段史料并非出自僧人永忠之书，⑤参见姜成山：《〈類聚国史〉渤海沿革記事の首領について》，《国际学研究》2012 年第3 号。还有学者认为《类聚国史》中此段记载内容出自《日本后纪》，所以有可能是《日本后纪》的作者模仿中原史书的《四夷传》那样，附带记述了渤海国总体沿革概要，⑥参见石井正敏著，古清尧译：《渤海在日唐间的中介作用》，《黑龙江文物丛刊》1983 年第4 期。也就出现了8 世纪末年文书中记录渤海建国初期“无州县馆驿，处处有村里”的形式。 目前学界也多认为这段史料描述的即是渤海国建国初期的情况。⑦铃木境民：《关于渤海首领的基础性研究》，李东源编译：《渤海史译文集》，哈尔滨：黑龙江省社会科学院历史所，1986 年，第328—331 页。 范恩实：《渤海首领新考》，《中国边疆史地研究》2014 年第 2 期。

明确这段史料产生时间为渤海国建国初期，这对我们了解当时政区设置的理念有重大价值。渤海国初期，在统辖范围内有大型村落，村是一种基层行政区域。 然而，“大村”的长官却称为都督，“小村”的长官被称为刺史。都督和刺史原本为府和州的最高长官。这种情况的出现，与渤海国建国前当地的历史情况密切相关。

唐朝灭高句丽后，大量的人口被移民唐朝各地。⑧苗威：《渤海国的高句丽遗民》，《通化师范学院学报（人文社会科学版）》2015 年第3 期。唐还在高句丽故地设置安东都护府，但安东都护府并没能很好地管控高句丽遗民，叛乱不断。 使得安东都护府不断迁移，其所辖府、州也在不断地变化。 《旧唐书》记载：分高丽地为九都督府，四十二州、一百县。⑨刘昫：《旧唐书》卷 39《地理志》，北京：中华书局，1975 年，第 1526 页。这是安东都护府建立初期所辖建置，这些政区的名称和具体位置不明确。 后随着高句丽遗民叛乱不断，唐朝战略收缩，在上元三年（676）将安东都护府由平壤内迁至辽东郡故城（今辽阳地区），并将安东都护府下辖府、州进行缩简。唐朝以高句丽的酋长为都督、刺史来羁縻统治。开元二年（714），唐朝又一次将安东都护府迁至平州，辖制的府、州也再一次发生变化。 其中包括拂涅州和越喜州都督府，⑩欧阳修：《新唐书》卷 43《地理志》，北京：中华书局，1975 年，第 1128—1129 页。这是因为拂涅、越喜、铁利靺鞨部落与唐朝建立联系，[11]王钦若：《册府元龟》卷 971《外臣部·朝贡四》，北京：中华书局，1960 年，第 11405 页。但是唐朝当时对拂涅和越喜部落管理较弱。

圣历元年（698），渤海国建国，渤海国抓住了唐朝安东都护府对高句丽管辖较弱的时机向南收归了大量的高句丽和靺鞨人，原安东都护府统辖的部分地区纳入渤海国势力范围。 渤海国在建国初期主要沿袭了安东都护府在东北地区的政区建置。①魏国忠，朱国忱，郝庆云：《渤海国史》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2014 年，第348—349 页。但经历多年的战乱使得渤海国南部的高句丽故地残破不堪，出现了社会倒退，由原来的都督府和州制，退化回家产制、部落制，②范恩实：《渤海早期政权建设研究》，《中国边疆史地研究》2020 年第3 期。因此也就出现了史料中的“无州县馆驿站，处处有村里”的局面。

村是一个政治辖区的管理单位，这一概念在汉代就已经出现。 在南北朝时期，村所指政区经常与堡、乌等聚落名称连用或互用。③刘再聪：《唐朝“村”制度研究》，厦门大学博士学位论文，2003 年。到唐朝时期，村制的概念逐渐明确，《唐六典》记：“百户为里，五里为乡。 两京及州县之郭内分为坊，郊外为村。 里及村、坊皆有正。 ”④李林甫等撰，陈仲夫点校：《唐六典》卷3《尚书户部》，户部郎中员外郎条，北京：中华书局，1992 年，第73 页。上述史料中，唐朝的京、州、县内有不同的坊，而在城市的外部则散居着村，村的规模、管理人口的数量则明显要小于州、县。 并且，由于在野外，远离政治、经济中心，发展程度也较州、县落后。

渤海国建国初期，统辖的“村”与唐朝的村有所区别，“村”的规模应该大于唐时普通的村落，因为这里曾是安东都护府下辖大型的府、州。 这些“村”一般不会有明确的管辖范围，内部管理较为混乱，相互之间没有明确的界限，大型“村”的领袖保留了原来都督或刺史的称号，但实际上就是当地部落酋长。 渤海国在建国初期对这些“村”的控制力不强，“村”中的靺鞨人，尤其是高句丽人有很大的自主权。 渤海国在建国初期，对这些大型的“村”进行的是羁縻控制。

为了改变这种形式，更好地控制地方，渤海国派遣宗室到下属势力范围进行管控，以便增强国王的权力。 《旧唐书》记载，大祚荣去世后，唐朝册立“嫡长子桂娄郡王大武艺袭父为左骁卫大将军、渤海郡王、忽汗州都督”。“郡王”为唐代封爵制中位列等级第二。《唐六典》卷2 载：“司封郎中、员外郎掌邦之封爵。 凡有九等：一曰王，正一品，食邑一万户；二曰郡王，从一品，食邑五千户。 ”⑤李林甫等撰，陈仲夫点校：《唐六典》卷2《尚书吏部》，司封郎中员外郎条，北京：中华书局，1992 年，第37 页。唐朝曾册封大祚荣为“渤海郡王”，渤海国作为唐朝的藩属国，唐朝对其进行羁縻控制。 在唐朝，郡王还可以授予皇族宗室，《旧唐书·淮安王神通传》：“以天下未定，广封宗室以威天下，皇从第及侄年始孩童者数十人，皆封为郡王”，⑥刘昫：《旧唐书》卷 60《淮安王传》，北京：中华书局，1975 年，第 2342 页。唐朝在刚建立之时派遣王子到地方监控，渤海国也同样授予王子大武艺为桂娄郡王。 大武艺被派遣到地方，对加强渤海国与势力范围内的酋长联系起到过重要的作用。

综上所述，渤海国建国初期，在其辖境范围内试图保留原安东都护府建置，但由于战争的破坏，社会发展倒退，都督府和州的建置被毁坏。 在地方出现了大型的“村”，“村”的领导人为村长，又被称为“都督”或“刺史”，多为当地的酋长担任。 渤海国王对这些酋长进行羁縻控制，但也会将王族派遣到下属的势力范围，监察和协助地方管理。 随着渤海国集权制度形成，地方最高领导人变为由渤海国统治者任命。

二、集权制下的京、府、州、县

大武艺为王时期，渤海国南征北战，势力范围不断扩大。 随着渤海国对地方的控制不断加强，东北诸夷“畏臣之”。大钦茂时期，渤海国统治趋于稳定，将都城迁至上京龙泉府，确立了向北发展的战略方向，⑦刘加明，苗威：《渤海国“北进”战略的确立》，《安徽史学》2019 年第2 期。与唐朝关系融洽。大钦茂不断地吸纳唐朝文化，派遣使者朝唐入贡49 次。⑧王承礼：《中国东北的渤海国与东北亚》，长春：吉林文史出版社，2000 年，第178 页。这些使者除进贡本地特产、接受唐朝册封外，他们还带回了大量的经典文书。《唐会要》记载：“开元二十六年（738）六月二十七日，渤海遣使求写《唐礼》及《三国志》《晋书》《三十六国春秋》，许之”。①王溥：《唐会要》卷 36《蕃夷请经史》，北京：中华书局，1955 年，第 667 页。通过阅读这些文书，渤海国学习了中原王朝的古今制度，②参见欧阳修：《新唐书》卷219《渤海传》，北京：中华书局，1975 年，第6182 页。运用到国家治理方面。虽然渤海国为唐的藩属国，但国王的权力也相对较大。 “曾以唐制为模式自上而下建立了以王权为核心的君主专制政体”，③魏国忠，朱国忱，郝庆云：《渤海国史》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2017 年，第374—375 页。统治集团内部已经有了一套较为完备的官员体系，渤海国派往日本和唐朝的官员逐渐稳定，中央政权组织建设在公元760—762 年间完成，④范恩实：《渤海早期政权建设研究》，《中国边疆史地研究》2020 年第3 期。在与下辖各部的关系上也逐渐形成集权制。

至大仁秀统治时期，渤海国疆域达到了极盛。 史料中陆续见到渤海国在管辖范围内有京、府、州政区建置，至大彝震时期，对地方形成了五京、十五府、六十二州的一套管理体系。 《新唐书·渤海传》记载：“至是遂为海东盛国，地有五京、十五府、六十二州。 ”⑤欧阳修：《新唐书》卷 219《渤海传》，北京：中华书局，1975 年，第 6182 页。

渤海国较早出现的是府、州制度。 《续日本纪》卷34 记载：“都蒙等发自弊邑南海府吐号浦，西指对马岛竹室之津”。⑥菅原道真撰：《续日本纪》卷34，宝龟七年十二月癸酉，东京：经济杂志社，1901 年，第600 页。南海府并非如木底州、若忽州沿用安东都护府的称号，南海府是渤海国自身发展后设置的政区，南海府的出现，说明渤海国已经有“府”一级的政区。

唐朝贞元年间，贾耽曾为宰相，“好地理学，凡四夷之使及使四夷还者，必与之从容，讯其山川土地之始终”，⑦刘昫：《旧唐书》卷 138《贾耽传》，北京：中华书局，1975 年，第 3784 页。贾耽从贞元九年（793）入朝为官，至永贞元年（805）病逝，为宰相13 年。⑧刘昫：《旧唐书》卷 138《贾耽传》，北京：中华书局，1975 年，第 3787 页。其了解边州情况，也主要从贞元九年开始。 贞元十七年（801），贾耽向皇帝献《海内华夷图》《古今郡国县道四夷述》。 《新唐书》中摘录了贾耽著作中入边州和四夷的具体路线：“又东北溯流二百里，至神州；又陆行四百里，至显州，天宝中王所都”，⑨欧阳修：《新唐书》卷 43 下《地理志》，北京：中华书局，1975 年，第 1147 页。这一史料记载了从山东半岛登州到渤海国王城的交通路线，介绍了途经地点包括显州、神州。其中，显州，在天宝年间为渤海国的都城。另外，《三国史记·地理志》记载：“贾耽《古今郡国志》云：渤海国南海、鸭绿、扶余、栅城四府，并是高句丽旧地也。 自新罗井泉郡至栅城府，凡三十九驿。 ”⑩金富轼著，杨军校勘：《三国史记》卷37《地理志》，长春：吉林大学出版社，2015 年，第534 页。渤海国有府的政区建置，说明最晚在贞元十七年时，渤海国已经存在了众多的府、州建置。

实际上，渤海国对府、州政区形式并不陌生。 唐朝的制度文化对周边地区产生了较大影响，而唐朝初期的政区形式多沿袭隋朝，在政权内部设置州、县两级的地方管理制度。 此后唐朝内部又出现了众多都督府，都督府一般下辖十余个行政州。[11]艾冲：《论唐代都督府政区的发展与衰落》，《陕西师范大学成人教育学院学报》1999 年第4 期。唐朝曾册封渤海国为忽汗州都督府。 在唐玄宗时期，唐朝又把一些重要的州改为府。 有唐一代凡称府者有十，[12]田尚：《唐代政区中的府制》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》1987 年第6 期。开府制历史之先河。

渤海国建国者大祚荣早年曾在唐朝的边疆营州地区生活，[13]参见苗威：《大祚荣族属新考》，《中国边疆史地研究》2013 年第3 期。了解唐朝的政区制度。 大钦茂为渤海国王后，多次派遣使者去唐朝学习，不断地完善府、州制度。 另外，在渤海国灭亡后，《辽史》中记载了渤海国有大量的县级政区。 笔者认为渤海国在大彝震厘定府、州建置之时，在州下就辖有县级政区，而在《新唐书》中由于对渤海国的记录篇幅有限，所以并未对县级政区进行记载。

除府、州、县政区制度外，渤海建国还施行京制。 《新唐书》记载了渤海国的五京，关于渤海国五京出现的时间，学界还存在争议。 五京包括：“以肃慎故地为上京……其南为中京……秽貊故地为东京……沃沮故地为南京……高丽故地为西京”。 另外，《新唐书·渤海传》还记载：“天宝末，钦茂徙上京……贞元时，东南徙东京……华玙为王，复还上京。 ”这段史料中记录了大钦茂时期渤海出现上京、东京，但实际上这些多是后人在撰写史书时，对前人事件的概述，虽然在大钦茂末年渤海国已经两次迁移过都城，但实际上在大钦茂末年还没有形成五京制度。 因为从上文所述的《续日本纪》中，有在大历十二年（777）从渤海国南海府出发至日本的记录，而南海府后来又是渤海国南京所在地，但在文献中并未提及。 另外，唐朝贾耽在贞元年间记录了入四夷的道路，也未见渤海国有“京”的建置，这说明至8 世纪末年渤海国还没有形成“京”的建置。

大彝震为渤海王时期，太和七年（833）唐朝派遣使者到渤海国答聘，后回唐朝作《渤海记》，记录了其在渤海国的所见所闻。 《新唐书》记载的五京制应是张建章出使渤海国，了解渤海国的情况后所记录，说明最晚在太和七年，张建章出使渤海国之前渤海国已经形成完善的五京制度。 笔者赞同在大仁秀统治渤海国时期逐渐确立五京制度。①参见晓辰：《也谈渤海五京制的起始年代》，《北方文物》2003 年第3 期。因为大仁秀统治渤海国时期，“南定新罗，北略诸部，开置郡邑”，已经有五京的雏形。 到大彝震时期，渤海国国家管理形式也由原来的羁縻控制演变为以五京、十五府、六十二州为政区单位的直接控制，地方领导者也由国王任命。

随着渤海国和唐朝的联系不断加深，渤海国的五京制度当是学习于唐朝。 唐玄宗天宝元年（742），曾改京师为西京，东都为东京，北都为北京，即京兆、河南、太原为“三京”。②张志达：《唐肃宗改立“五都”与“三府”州县置废探微》，《学术月刊》2015 年第1 期。至德二年（757）又“改蜀郡为南京，凤翔府为西京，西京改为中京”，③刘昫：《旧唐书》卷 10《肃宗纪》，北京：中华书局，1975 年，第 250 页。这样，在原有三京基础上，又加西京凤翔与南京成都，合称为“五京”。《旧唐书·地理志》：“置凤翔府，号为西京，与成都、京兆、河南、太原为五京。 ”④刘昫：《旧唐书》卷 38《地理志》，北京：中华书局，1975 年，第 1402 页。此后，唐朝“五京”体系又发生改变。 上元元年（760）“九月甲午，以荆州为南都，州曰江陵府，官吏制置同京兆。其蜀郡先为南京，宜复为蜀郡”。⑤刘昫：《旧唐书》卷 10《肃宗纪》，北京：中华书局，1975 年，第 259 页。后江陵府取代蜀郡成为唐朝五京之一。

渤海国五京与唐朝设置五京的目的相同，都是政权治理和规划发展的需要。 唐朝五京的施行与当时国内的形势密切相关。“安史之乱”期间，唐玄宗奔走蜀郡，唐肃宗坐镇凤翔郡，对抗叛军。后唐肃宗和唐玄宗回长安，原蜀郡和凤翔郡的地位也提高，凤翔郡被称之为西京，蜀郡被封为南京。不久玄宗权力被架空，肃宗则利用镇压永王在江陵叛乱之机，升江陵为南京，降蜀京为蜀郡，使唐玄宗势力受到了打击。 渤海国的数次迁都与五京的设置也充分体现了区域空间权衡能力。⑥佟薇：《空间视域下的渤海国五京研究》，东北师范大学博士学位论文，2017 年。另外，无论在唐朝还是渤海国，五京的地位都要高于其他的地方政区建置。

总之，渤海国从大钦茂开始积极学习唐朝制度，逐渐与唐朝并轨。 对地方的管理方面，渤海国也仿造唐朝确立了京、府、州、县政区制度。 这也成为渤海国最重要的政区体系，进一步强化了渤海国王的专制王权，加强了对地方的控制。

三、监察制下的郡和道级政区

在渤海国统治末期，国力逐渐衰落，下辖的政区也发生改变，在地方出现郡和道制。 《辽史·地理志一》中记载：“凤州，镐离国故地，渤海之安宁郡境”。①脱脱：《辽史》卷 37《地理志》，北京：中华书局，1974 年，第 449 页。《辽史·地理志二》中记载：“盐州，本渤海龙河郡……穆州，本渤海会农郡。 贺州，本渤海吉理郡……辰州，本高丽盖牟城。 渤海改为盖州，又改辰州，以辰韩得名……卢州，本渤海杉卢郡……丰州，渤海置盘安郡……正州，渤海置沸流郡……广州，渤海为铁利郡……双州，本挹娄故地，渤海置安定郡……咸州，本高丽铜山县地，渤海置铜山郡”。②脱脱：《辽史》卷 38《地理志》，北京：中华书局，1974 年，第 458、459、460、463、466、468、469 页。可知渤海国曾有郡制，郡下还辖有县。不过，《辽史·地理志》中一些记载被众多学者所诟病，里面记载有诸多错误或让人不解之处。 原因是元朝修《辽史》，中间隔有金朝，有时可能会将金朝的政区建置误写在《辽史》中。 另外，《辽史·地理志》编修依据《皇朝实录》，其内容也人为地追求在东北地区的政治利益，造成《地理志》众多信息不实。③姜维公：《〈辽史·地理志〉东京辽阳府条记事谬误探源》，《中国边疆史地研究》2011 年第2 期。

上述史料中出现渤海安宁郡、龙河郡、会农郡、沸流郡、铁利郡、铜山郡、安定郡等，这些地名都不见于《新唐书》中关于渤海国的记载。 史料中辽时的凤州、盐州、贺州，渤海国时期的安宁郡、龙海郡、吉理郡，这些地望已经无法考证。 铜山郡有可能为渤海国时期的独奏州铜州所改，铁利郡当为原铁利府下辖诸州中的某个州所改。 其他几个渤海国时期的郡，辽时被改为州的具体地理位置：穆州，辽宁省岫岩县东南洋河附近；辰州在辽宁省盖县；卢州，辽宁省盖县西南熊岳城；正州，吉林省通化市；广州，辽宁省沈阳市西南60 里大高华堡；双州，辽宁省铁岭城西60里古城子村；咸州，辽宁省开原老城镇。④谭其骧主编：《中国历史地图集释文汇编（东北卷）》，北京：中央民族学院出版社，1988 年，第 133、135、139、144、147、148 页。考虑渤海国在最强大之时，势力范围也很难拓展到沈阳和盖州一带，所以，上述政区建置为辽灭亡渤海国后将渤海国的政区南迁，有些渤海国的州、郡在辽时出现，但这些政区并非渤海国原统治时期的分布地。 不过，可以肯定的是，渤海国确曾设置郡级政区。

关于渤海国郡级政区出现的时间，《辽史》之《地理志二·东京道》有“唐元和中，渤海王大仁秀南定新罗，北略诸部，开置郡邑，遂定今名”的记载，从这条史料可知，在大仁秀时期，渤海国已经施行郡制，但在太和七年（833）张建章出使渤海国时，却不见有郡一级政区。 大彝震厘定渤海州、县时，有五京、十五府、六十二州，这其中也并未见有郡的建置。 笔者认为，这是《辽史》记载不准确所导致，大仁秀时期并没有施行郡制，郡级政区出现是在渤海统治末期。 《辽史》中的开置郡邑，更可能是泛指大仁秀时期渤海国厘定了一些府、州政区。

郡级政区在中国古代历史上有多个政权曾施行。 始于秦朝，起初是辖制较为偏远的地区，郡下辖县。到两汉和魏晋时期，诸政权大部分时间仍然施行郡、县制度。唐朝初期曾施行道制，后将道制改为州制，唐天宝元年（742），又改州为郡，后又改回州制，郡级政区全部废除。⑤韩荣钧：《略论中国古代郡制的演变》，《伊利师范学院学报》2003 年第4 期。《新唐书·地理志》记载某个州如曾被设为郡，也多将郡的名字写在州之后。 唐朝灭亡后，在原唐朝控制的领土出现多个割据势力。朱温称帝，是为梁太祖，史称后梁。后梁存世时间较短，在地方多沿袭唐朝的节度使制度。 后梁被后唐所灭，后梁并未施行郡制。 所以，渤海国郡制当是统治末期，效仿唐朝所施行。 而在唐朝废除郡制后，渤海国重新施行郡制。 究其原因，笔者认为乃新王登基后，对原有的州制进行的调整。 通过政区调整，新任命官员来加强对地方的监察与控制。

除郡制外，渤海国统治后期还有道级政区，道的长官为节度使。 《辽史·太祖纪下》记载：“二月庚寅，安边、鄚颉、南海、定理等府及诸道节度、刺史来朝，慰劳遣之。 ”①脱脱：《辽史》卷 2《太祖纪》，北京：中华书局，1974 年，第 22 页。由此可知，在渤海国统治末期，极有可能还设置了道一类政区，并且还“设置节度使司”。②魏国忠，朱国忱，郝庆云：《渤海国史》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2017 年，第355 页。

在历史上，秦朝曾施行道制，史料记载：“有蛮夷曰道”。③班固：《汉书》卷 19 上《百官公卿表上》，北京：中华书局，1962 年，第 742 页。汉朝道政区的内部多为蛮夷，道政区一般在政权的边远地区，“道是两汉时与县平级的行政区划，道制起源可能与战国晚期秦对西南边疆的经略有关”。④苏家寅：《汉代道制政区的起源》，《史学月刊》2021 年第5 期。汉朝灭亡后道政区消失，秦汉时期的道制度与后来唐朝施行的道制差别巨大。唐朝道制发展也经历了几次改革。 贞观年间，唐朝将政权内部划分十道，起初道制并不完善，派往诸道的监察使多为临时委派，事情处理完成回中央。 开元二十一年（733），唐朝划定天下为十五道，道下设观察使、采访使，并且道有了固定的治所。

唐朝出于军事目的，还向地方派遣节度使，节度使所辖地区也称道。 节度使对所在辖区拥有绝对的军事权力。 节度使所在道与作为监察区域设采访使的道并不一致，军事区的道有时只是监察区道内的一个特殊部分，有时节度使与采访使在道级政区并置，形成军政分离的二元体制。⑤张小稳：《唐代道制建设与改革三题》，《兰州学刊》2010 年第2 期。“安史之乱”后唐朝增设大量节度使，或说每道皆设节度使，监察道与节度使道逐渐合二为一，节度道、监察道两套系统结合，兵权、事权集于一身，道的长官既是军事长官，也是行政长官。⑥参见郭锋：《唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成》，《历史研究》2002 年第6 期。道的行政官员拥有很大的自主权，道也成为州之上的政区。

渤海国出现道级政区，也是效仿唐制，主要负责地方府和州的监察。 史料中记载渤海国道的长官节度使和各府的官员一同去辽朝贡，这说明道级政区已经有了固定的治所，在府之外又出现了一个道的政区建置。 考虑到渤海国在被辽进攻之时，下辖的诸多府及道并没有及时出兵援助，在其他史料中也记载渤海国末期统治集团内部矛盾重重，⑦参见脱脱：《辽史》卷75《耶律觌烈》，北京：中华书局，1974 年，第1238 页。所以渤海国统治后期，下辖的诸多府、道也有了很大的自主权，道制并没能很好地监察地方。 地方权力过大也成为渤海国迅速被契丹灭亡的一个重要原因。

四、结 语

综上所述，自渤海国建立后，其对下属政区的管控理念主要经历了三个阶段。 渤海国建国初期，势力范围内的各部落酋长仍有很大的自主权，形成类似“村”形式的政区雏形，渤海国派遣一些宗室去各“村”担任郡王，对它们进行羁縻控制。 后随着渤海国不断强大，对下属势力范围的管控能力不断加强，确立了国王为中心的专制集权制度，在地方设置了五京、十五府、六十二州，实现了对地方的有效控制。 但是，渤海国统治后期，国力逐渐衰弱，地方势力逐渐强大，为了进一步加强集权，渤海国王在地方增设郡和道级政区，并且派遣使者去地方监察，但是仍然没能解决地方势力过于强大的问题。 总之，渤海国根据势力范围内不同情况，不断地调整政区建置，并且渤海国的京、府、州、县、道、郡政区形式是在效仿唐朝制度，是史料中记载所记载“宪象中国”的重要体现。