乡镇政府治理现代化探析

王曙光 兰信鸽

摘   要：乡镇政府作为我国最基层的行政机构，既是国家政策落实到地方的“关键之手”，也是国家治理现代化改革进程中的重要环节。因此，以乡镇政府治理现代化状况为切入点，分析其存在的基层治理法律制度欠缺、乡镇政府治理手段不强和乡镇政府治理理念落伍等问题，提出健全乡镇政府治理的法律制度、强化乡镇政府现代化治理手段和培养乡镇政府现代化治理理念等对策建议。

关键词：乡镇政府；政府治理；治理现代化；乡镇群众

中图分类号：D630.1    文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2023）06-0019-03

2020年10月党的十九届五中全会提出，“十四五”期间要努力实现“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标。2021年4月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，重点提出了“以人民为中心，以增进人民福祉为出发点和落脚点”的治理理念，以及“争取再用10年时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现”的发展目标。国家治理现代化是我国现代化建设的重要组成部分，作为中国五级政府机构中最基层的行政组织，乡镇政府接壤城市与乡村，充当着与人民群众广泛、密切联系的重要角色[1]。我国乡镇政府数量繁多，截至2019年年底，全国乡镇级以下行政区划共有区公所、镇、乡、民族乡、苏木、民族苏木、街道，总计41 636个。自党的十八届三中全会以来，我国乡镇政府治理不断创新，但仍与基层治理现代化要求有一定的差距。因此，缩小差距并使乡镇政府逐步达到现代化治理水平是我国实现治理现代化的重要内容。所以，探析乡镇政府如何实现治理现代化具有重要的现实意义。

一、乡镇政府治理现代化的总体状况

（一）乡镇政府治理的总体情况

我国各政府机构设置和组织建设不尽相同。近年来，乡镇政府机构不断调整和改革，主要设置党政办公室、党建办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、乡村振兴办公室、纪检监察办公室、退役军人办公室等内设部门，便民服务中心、农业综合服务中心、村镇建设综合服务中心、综合行政执法大队等下属事业机构，以及派出所、司法所、基层法庭等派驻机构。

乡镇政府在基层治理中主要履行政治引领、经济财政、公共服务和社会管理等职能[2]。国家实施乡村振兴战略后，对乡镇政府治理提出了新的要求。如今已有少数乡镇政府设立了综合办事机构，实现了各部门联动治理，重点强化履行公共服务和社会管理职能[3]；同时，通过创建示范乡镇来带动其他乡镇政府改革，这些新的治理手举措大大推动了乡镇政府治理现代化进程。

（二）乡镇政府治理现代化成效

1.乡镇基层组织建设取得成效

乡镇设立党政办公室，负责乡镇党委、政府日常事务及文秘、宣传等工作，设立党建办公室，负责基层党建工作的组织与落实。基层政府治理现代化要求的提出，促使乡镇政府进一步重视党政建设工作，不断加强党员理论学习，积极开展党建活动，严格执行换届及党员发展工作，有效保障了基层乡镇工作，提升了基层党组织领导力，对推动乡镇经济社会发展起到了积极作用。优化整合乡镇行政机构，形成了内设机构、下属事业机构和派驻机构，以及部门设置、人员及办公场所配备等新格局，为乡镇群众办事提供了便利，进一步提高了行政办事效率，强化了基层组织建设的现代化进程。

2.群众满意度得到显著提高

由乡镇机关人员组成的访问小组对有关乡镇政府工作情况开展群众满意度调查，并将其结果予以及时反馈；由乡镇党员干部实地走访调查，了解实际情况，及时解决矛盾问题，提升了群众的满意度和幸福感。在各乡镇政务服务大厅内，以办事群众为调查对象开展群众满意度的问卷调查，收集服务大厅业务办理流程、办事效率、服务态度和群众满意程度等信息，并将其结果汇总和测评，客观反映了群众诉求，提高了群众办理事务的获得感和满意度。政府加大与乡镇发展相关的重要决策和重点工作的宣传力度，及时发布群众普遍关注的信息，处理好热点话题与公共事件管理工作，保障群众的知情权。

3.乡镇信息化管理逐步推进

近年来，地方各级乡镇政府深化信息化建设工作，并取得了一定成效。诸如，整合政府门户网站，将已开设的乡镇政府网站内容整合到上级政府门户网站，原则上不再单独开设网站，将政务公开、政务服务、交流互动等办事栏目和页面统一管理，可实现统一导航、统一查询、统一回应，加快了乡镇信息化进程；普及乡镇互联网使用，截至2022年7月，全国96%的乡镇实现5G网络覆盖，实现了“村村通宽带”，农村网民规模达2.93亿，农村地区互联网普及率达到58.8%，相比2021年12月提升1.2%，逐步完善了乡镇网络基础设施，缩小了城乡网络发展差距，推动了乡镇信息化应用的发展。

二、乡镇政府治理现代化的问题分析

（一）基层治理法律依据欠缺

基层政府治理工作繁雜具体，难以充分展开工作，这不仅涉及到县级及上级政府执行政策、权力下放，还涉及到乡镇政府落实各项政策文件，更关联到群众所享有的权利和履行的义务，需要有法律制度的授权、约束和规范[4]。其问题表现主要有：一是法律规定所列示的县级以上地方各级人民政府职权过于宽泛，缺少对应权责的有关规定，或是权力没有真正下放到乡镇政府，或是事务职权下放导致乡镇政府难以独自完成。二是法律制度中有关乡镇政府落实上级政府规定较多，而对应当赋予乡镇政府决策权、行政权、人事权等权力的规定相对较少，对乡镇政府的职权范围及权责划分不够详尽，导致乡镇政府工作得不到法律制度的支持和监管。三是村民参与决策、反映诉求渠道和知情权、参与权、监督权较为缺失，另有少数人只讲自身利益，甚至存在着地方村霸妨碍乡镇政府工作，社会影响恶劣，这也从侧面反映了乡村组织缺乏权威，无法合法合规制衡村霸势力。

（二）乡镇政府治理手段不强

政府治理手段能最直观地展现政府治理水平和现代化程度。现实中乡镇政府治理手段的问题主要体现在：一是公共服务职能履行不到位，突出表现为乡镇政府治理过程中注重管理控制和指令下达，容易忽视公平和效率，工作缺少灵活性和创新性。不少乡镇干部年龄偏高，掌握的专业知识较为陈旧，吸收新知识不及时或速度慢，无法满足群众对生产生活、教育、医疗保障等基本公共服务的诉求。二是未能充分运用电子政务提高工作效率，信息发布仍采用传统的挨户采集、通知张贴发布等方式，即使已经开展了电子政务的乡镇政府也存在着技术设备不足、维护不当等问题。三是政府资金支持不足，这也是乡镇政府电子政务无法普及的原因之一，因为政府治理的改革创新离不开资金和技术的支持，乡镇政府资金主要来源于上级政府的财政拨款，很小一部分资金是通过乡镇政府自行筹集解决的，而上级政府分配的资金有限，乡镇政府争取上级的资金十分困难，无法满足乡镇各项事业和经济发展的需要。

（三）乡镇政府治理理念落伍

相对于技术因素来说，人的思想观念转换是很困难的。乡镇政府治理理念的问题主要体现在以下方面。一是乡镇政府一些工作人员还存在“官本位”思想。部分乡镇干部观念老旧、利益固化，习惯于将人情、关系掺杂进管理服务工作中，权责和原则边界较模糊，缺乏基本的工作意识、责任意识和纪律意识，更缺少服务理念与意识；一小部分乡镇政府工作人员政治思想觉悟较低，对政治理论知识不懂、不熟、不牢，对党的理论领悟的不够透彻，缺少为人民服务的真心。二是经济管理理念落后。乡镇政府重经济发展而轻经济服务的理念无法适应市场经济发展的需要，无法同时兼顾好社会治理和经济建设的重任，有时不但没有加速经济发展，反而破坏了当地的经济发展环境，阻碍了政府治理现代化的进程。

三、完善乡镇政府治理现代化的对策建议

（一）健全乡镇政府治理的法律制度

健全乡镇政府治理法律制度要做好以下工作。一是强化乡镇政府治理制度保障，规范县级政府及上级部门职权和责任，促进管理权力合理、有序地下放到乡镇政府；同时，细化乡镇政府内部机构权责划分，达到其权力和责任的协调统一。二是建立有效的工作评价和奖惩机制，对能合理高效解决问题的乡镇部门给予奖励，激发乡镇政府干部和人員的工作热情，对敷衍不作为的部门进行整改，优化乡镇政府治理环境，从而保证乡镇政府工作的有效落实。三是完善村民自治制度和信访制度，给予村民对乡镇事务的知情权、参与权和决策权，提升乡镇政府决策的透明度，切实反映村民诉求；同时，通过法律制度规范村民参与政治活动秩序，防范村民自治选举的违规问题；四是健全村民与村民、村民与政府间的有效监督机制，发挥村规民约的治理作用。

（二）强化乡镇政府现代化治理手段

强化乡镇政府现代化治理手段主要有以下几种做法。一是强化公共服务职能。通过模拟培训、线上学习和实地参观等活动提高乡镇政府干部自身素质，持续学习最新的理论和技术方法，将其化为有效治理手段运用到实际工作中，将“管理”转变为“服务”。二是进一步开展政务网站建设。乡镇政府应有效构建集政务、生活、建言等板块为一体的服务平台，积极推动城乡间的协同治理，实现资源和技术的共享，协同运用多种手段提高乡镇政府治理效率，节约治理成本。三是增加获取资金的渠道。只有得到资金的保障才能支持乡镇政府开展社会事务和基础建设工作。县级政府及上级部门应为乡镇政府留有支配财政资金的空间，同时乡镇政府也应扩大融资渠道，如以村民集资和个人资助等方式来获得资金支持，从而加快乡镇政府治理现代化步伐。

（三）培养乡镇政府现代化治理理念

培养乡镇政府现代化治理理念主要包括：一是转变乡镇政府干部及工作人员观念，坚持问题导向、依法治理，消除其“官本位”的固化理念，深化法治观念、纪律观念，在工作中多听、多看、多实践，不断学习现代化的治理理念。二是培养乡镇工作人员服务意识，坚持“以人民为中心”，切实把乡镇群众关心的事情做好[5]，做到政府与群众间不再是管理与被管理的关系，而是服务与接受服务的关系。三是重视对乡镇干部的任用和培养，乡镇现代化建设离不开综合素质较高的乡镇干部带头，政府应完善用人机制，接纳先进的治理理念和方法。现代化治理理念的形成是一个漫长过程，乡镇政府从干部的选拔到任用要有门槛、有标准，录用后应定期为其提供专门的培训，使之树立正确的治理理念，以保证后续治理工作的顺利展开。此外，对乡镇政府人员还应实施工作绩效考核和奖惩机制，以而提高工作质量和效率。

结语

乡镇政府作为基层政府，其治理能力的大小和治理水平的高低不仅展现国家治理现代化的成效，更直接关系到广大群众的切身利益及乡镇发展，因而乡镇政府治理现代化对国家治理现代化意义重大。习近平总书记强调，“十四五”期间要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大工夫。为实现乡镇政府治理现代化目标，应尽快健全基层治理法律制度体系，创新乡镇政府治理方法与手段，筑牢思想之基，逐步实现乡镇政府治理现代化，全面达到国家治理现代化的目标。

参考文献：

[1]   王民祥.新时代乡镇政府治理能力现代化探析[J].南方论刊，2021，（8）：58-61.

[2]   江国华，罗栋梁.乡镇政府治理职能完善与治理能力现代化转型[J].江西社会科学，2021，41（7）：203-210.

[3]   张春照.乡村振兴背景下的服务型乡镇政府建设——基于国家治理体系现代化视角的研究[J].人民论坛·学术前沿，2019，（2）：104-107.

[4]   曹晓东，李蓉蓉.切实推进乡镇政府治理能力现代化[J].中共山西省委党校学报，2018，41（1）：74-77.

[5]   姬永玲，肖仕平.习近平基层治理观的理论逻辑[J].理论导刊，2020，（1）：15-19.

On the Modernization of Township Government Governance

Wang Shuguang， Lan Xinge

（School of Finance and Public Administration， Harbin University of Commerce， Harbin 150028， China）

Abstract： As the most basic administrative organization in China， township governments are not only the “key hand” for the implementation of national policies to local governments， but also an important link in the process of national governance modernization reform. Therefore， taking the modernization of township government governance as the starting point， this paper analyzes the existing problems such as the lack of grass-roots governance legal system， the weak means of township government governance and the outdated concept of township government governance， and puts forward countermeasures and suggestions to improve the legal system of township government governance， strengthen the modern means of township government governance and cultivate the concept of modern governance of township government.

Key words： township government; government governance; modernization of governance; township people

[責任编辑   柯   黎]