“双碳”目标下促进绿色消费的理念塑造、策略选择及制度完善

叶榅平

(上海财经大学 法学院, 上海 200433)

引 言

2020年我国向国际社会作出庄严承诺:力争于2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和(简称“双碳”目标战略)。“双碳”目标战略的提出和布局,意味着我国生态环境治理从着重强调污染防治到减污降碳协同增效,从重点强调生产端治理到强调从生产至消费的全过程治理转变。马克思认为,消费既是生产的终点,也是生产的起点;消费不但是生产的实现,而且能够反过来促进生产。[1]消费的重要地位决定了人类要实现可持续发展,必须从改变浪费资源、破坏生态的传统生活方式开始。绿色消费又称可持续消费,1994年联合国环境署在奥斯陆正式提出“可持续消费”概念,并在内罗毕发表《可持续消费的政策因素》报告,将可持续消费界定为:“提供相关产品与服务以满足人类的基本需求,提高生活质量,也使自然资源和有毒材料的使用量最少,使产品或服务生命周期中所产生的废物和污染物最少,从而不危及后代人的需求。”在此意义上,促进绿色消费是生态文明建设的题中应有之义,推动形成绿色生活方式有助于实现“双碳”目标和生态环境治理。习近平总书记在2017年中共中央政治局第四十一次集体学习时指出,“要充分认识形成绿色发展方式和生活方式的重要性、紧迫性、艰巨性,把推动形成绿色发展方式和生活方式摆在更加突出的位置”。2022年1月,国家发展和改革委员会、商务部等七部门印发的《促进绿色消费实施方案》指出,为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》的有关要求,要大力发展绿色消费,到2025年要实现绿色消费理念深入人心、奢侈浪费得到有效遏制、绿色消费方式得到普遍推行的目标。党的二十大报告再次强调:“我们要加快发展方式绿色转型,实施全面节约战略,发展绿色低碳产业,倡导绿色消费,推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式。”形成绿色低碳生产方式和生活方式,需要社会各界更为直接地参与生态环境治理,提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平。随着我国四十年来的经济社会高速发展和居民消费水平日益提高,消费对社会经济发展的贡献日益凸显,同时,随着我国生态文明建设的大力推进,社会各界的绿色消费意识逐渐觉醒,促进绿色消费相关工作也取得积极进展。但是,我们也要看到,“双碳”目标下进一步促进绿色消费还面临许多困难和挑战:绿色消费价值认同尚未形成,促进绿色消费的策略和工具选择存在多种因素干扰,绿色消费法制保障体系滞后等。这些都不利于促进绿色消费升级,不利于形成绿色生活方式。法制具有确定性、强制性、稳定性等特征,在应对气候变化、促进绿色消费方面具有无可替代的优势。因此,应以法治思维和法治策略积极应对挑战,通过健全的法律体系促进绿色消费,推动绿色生活方式的形成。

一、“双碳”目标下促进绿色消费面临的挑战

就推进“双碳”目标战略而言,“发展低碳产业、削减高碳产业”是最直接的政策思维。但是,这必须从“双碳”目标行动与国民经济的整体性、系统性和关联性来理解和考虑。[2]供给与需求、生产与消费并不是两个孤立的问题,而是一个整体性和关联性的问题,实现“双碳”目标必须从生产与消费、供给与需求两端进行整体权衡,促进“双碳”目标的路径选择需要考虑碳减排的整体性,从生产与消费、供给与需求两端协同推进。整体性的策略就是要加快我国经济社会发展全面绿色低碳转型,这是解决我国生态环境问题、实现“双碳”目标、推动经济社会高质量发展、满足人民日益增长的对美好生活需要的必由之路。[3]推动形成绿色生活方式对于贯彻新发展理念、促进社会经济绿色低碳转型、增加绿色产品和服务供应、实现“双碳”目标以及建设生态文明具有重大意义。[4]第一,绿色生活方式的形成要求全社会形成节约资源、减少浪费、实现万物共享的生活理念和习惯,这有利于培育生态文明意识,为绿色低碳发展厚植思想基础。第二,绿色生活方式可带动生产和供给绿色低碳转型。绿色消费的理念和行动能通过影响消费结构、消费规模以及消费者偏好等传导至生产和供给端,进而对资源配置、技术改进等产生重要影响,从而倒逼绿色生产和助益生产方式向绿色低碳转型。[5]第三,绿色消费可促进绿色科技创新。绿色生活方式的形成将促进绿色产品需求规模的增长,绿色产品需求规模的增长可以有力推动绿色科技的大规模应用和迭代升级,助力构建绿色低碳创新体系。[4]第四,绿色生活方式可促进资源节约和高效循环利用。绿色消费是对传统资源消耗型消费方式的革新,能够统筹兼顾消费与生产、供给与需求的各环节,有利于发展循环经济,实现各类资源节约和高效循环利用。[6]

随着我国社会经济的发展,社会公众消费日趋多元化、品质化,消费对经济增长的贡献率越来越高;而随着我国生态文明建设的大力推进,中央和地方推动形成绿色生活方式的相关措施相继出台,社会公众的绿色消费意识也日渐增强。不过,我们也要看到,进一步促进绿色消费,推动形成绿色生活方式还面临许多困难和挑战。

第一,不同群体对绿色消费的价值理念存在认识分歧,影响绿色生活方式的形成。绿色消费是一个社会整体消费心态、消费理念、消费价值和消费模式的体现,意味着一个社会整体对经济发展与环境保护、人与自然和谐共生、当代人利益与后代人利益整体考虑的一种理论认知和价值认同,体现着人类追求命运共同体和谐共生的价值追求。[7]只有形成这种认知、理念和价值,才能真正形成绿色生产方式和生活方式。然而,社会不同群体受生活环境、教育背景、消费习惯、收入水平等因素影响,对促进绿色消费的价值意义存在不同认知,难以形成价值认同,这直接或间接地影响政府、组织、企业、公众为促进绿色生产和生活方式而采取措施的积极性。影响人们的绿色消费认知、认同的主要原因有:一是气候变化问题及其应对的复杂性导致产生认识分歧。气候治理首先面临着气候变化风险的不确定性,不确定性导致人们对气候变化及其风险治理的认识存在巨大分歧。[8]而应对气候变化采取的政策措施直接关系到社会经济发展、产业结构调整、生产和消费结构变革等方方面面,涉及并影响到不同社会群体的利益诉求,不同社会群体的不同利益诉求进一步扩大了认识分歧,直接影响不同社会群体对推动绿色消费的价值认同。二是传统消费理念和消费习惯不利于绿色消费理念的形成。在粗放式发展阶段形成的传统消费理念和习惯影响下,过度消费、奢侈浪费、炫耀性消费等现象和问题比较普遍。传统消费理念和消费习惯对绿色消费的正面引导不足,负面效应却在物质化社会中进一步扩散。[9]三是现代资本逻辑导致消费异化严重冲击绿色消费价值理念的形成。伴随着现代消费社会的到来,消费对经济增长的贡献比例日益上升,在此情况下,资本原则的统摄力以变换的形式贯彻到社会生活中,表现为资本原则对人的欲望深度激励和开发,从而颠倒了人与商品的关系。资本逻辑控制下的消费观念从商品属性和经济价值来看待自然,使自然呈现出自身的“异化形式”[10],这严重冲击绿色消费价值理念的形成。以上因素相互影响、综合作用,加剧了某些领域、某些时期社会不同群体对气候治理、“双碳”目标、绿色消费的认识差异,进而影响绿色消费价值理念的形成。

第二,绿色生产和消费问题纵横交错,影响了促进绿色消费核心策略的选择和评价。由于“双碳”目标的策略重点在于降碳减排,现有政策法规侧重于治理化石能源消耗带来的温室气体和大气污染物排放问题,对绿色消费问题的直接规定比较少,也比较零散。[11]近年来,随着社会各界对绿色消费重要意义认识的不断深化,政府出台了不少规范绿色消费的政策法规。不过,总体而言,目前的策略和工具选择,主要集中在生产端和供给端的高污染、高能耗、高排放领域。一方面,政府在制定促进绿色消费政策时,其行动动机和逻辑主要是针对资源保护和污染防治[12],促进绿色消费措施主要体现在节能环保、清洁生产、绿色低碳、循环经济等政策法规中,侧重于直接控制和事后治理。另一方面,由于促进绿色消费蕴含的生态环境资源保护与社会经济发展、社会生活改善之间存在相互交织、相互制约的关系,因而很容易在政策工具选择时产生多元价值的冲突。我国目前促进绿色消费的策略和工具缺乏整体性统筹,在现有政策体系中,绿色消费问题的治理主要是“问题治理”而非“战略布局”[13],政府主要围绕可持续发展的宏观政策目标,各部门相继出台政策文件,多采用行政规制工具推广绿色消费,而各政策主体间缺乏配合,并且以简单的控制模式为基本特征。

第三,促进绿色消费过于依赖政策推动,绿色消费法制滞后。首先,以政策推动为主。我国促进绿色消费最显著的特征是以政府为主导,以出台政策为主要形式自上而下推动,总体上过于依靠政策措施,对法制的功能和作用缺乏足够重视,绿色消费法制建设明显滞后,难以产生政策与法律协同治理的效果。其次,缺乏专门性立法,绿色消费法制体系尚未形成。目前我国还缺乏促进绿色消费的专门性立法。尽管促进节能环保、循环经济和绿色发展相关的许多立法对于促进绿色消费具有积极意义,但是这些立法毕竟不是以推动形成绿色生活方式为直接目的,因而针对性不强[14],且这些立法的价值理念缺乏整合,规范分散、体系性不强,难以形成明显的整体性效果。再次,以绿色消费为主要特征的生态友好型消费群体培育缺乏法律支持。目前,我国对生态友好型消费的培育缺乏明确目标和长期规划,影响生态友好型消费群体的培育和形成。最后,促进绿色消费体制机制不健全,影响了对绿色消费行为的引导、管理、监督和评估等工作。现有与绿色消费有关的法律法规缺乏针对性和可操作性,绿色消费法律实施机制不健全,导致促进绿色消费政策措施难以有效落实,实施效果差强人意。[15]总体而言,由于受多种因素的影响,绿色生活方式的形成面临着诸多方面的挑战,“过度消费、奢侈浪费等现象依然存在,绿色生活方式和消费模式还未形成,加剧了资源环境瓶颈约束”(1)国家改革和发展委员会:《关于促进绿色消费的指导意见》(2016年)。。

二、“双碳”目标下促进绿色消费的理念塑造

面对价值理念认同薄弱、策略工具选择困难及法制滞后等方面的挑战,可以“人类命运共同体”理念形塑多元主体的价值认同,以生态友好型消费群体育成为重点推进策略,从制度主义视角出发,实现政府与市场、政策与法律、公法与私法协同共治,弥合价值分歧,整合策略工具,加强法制保障,推动绿色生产和生活方式的形成。

(一)以人类命运共同体理念形塑多元主体的价值理念

理论分析表明,消费创新主要通过影响消费者绿色消费态度、主观规范和知觉控制,进而影响消费意向,最终影响消费者的绿色消费行为。[16]因此,价值理念认同对形成绿色生活方式而言至关重要。

人类命运共同体要以美好的生态环境为基础,谋求人与自然和谐共生,实现人类命运永续发展。我国提出的人类命运共同体理念融合了整体主义的价值观,要求在谋求自己利益时兼顾他人利益,谋求自己发展中促进人类社会共同发展。[17]在促进绿色消费中,人类命运共同体理念不仅有利于扬弃资本逻辑,克服资本的负能量,为我国社会经济实现绿色低碳转型和发展提供思想引领力,而且有助于弥合分歧、凝聚共识,形成多方参与、多边协同的绿色生产和绿色消费治理模式,化解制度风险,实现治理成效最大化。以人类命运共同体理念对多元主体进行价值形塑之所以具有可能性和可行性,最主要的原因在于促进绿色生产和绿色消费是人类应对共同面临的气候变化和生态环境破坏这一共同风险和危害的重要举措。在气候变化、生态环境破坏和危害面前,所有人都面临利益受损的潜在威胁,都有积极行动参与治理、共同应对气候变化和保护生态环境的利益诉求和动力。促进绿色消费是实现“双碳”目标和保护生态环境的积极举措,是实现气候治理、提升生态环境质量的重要手段,谋求的是全体人类的共同利益。因此,人类命运共同体理念兼具价值理性和工具理性,可以作为弥合不同国家、不同地区、不同阶层、不同群体价值分歧的理论依据。 以人类命运共同体理念形塑多元主体的共同价值,应当明确昭示促进绿色消费的起点和终点都应以谋求人类公共福祉为价值导向,从提升健康水平与形成绿色生活方式之间的内在机理出发,明确绿色消费所倡导的公共福祉不是要限制或禁止消费,而是要确保共同体成员在经济、社会、资源可持续发展前提下不断提高消费质量、健康水平和生活质量。因此,绿色消费所倡导的是共享消费,而不是占有消费,“旨在为共同体的每个成员提供平等发展的生活资源,鲜明昭示了共享发展将会成为绿色消费在中国实践的落脚点”[18]。 以人类命运共同体理念形塑多元主体的价值理念,还应当积极倡导遵循共同价值规范。对于中华民族来说,众多共同的价值规范都与绿色消费相关。“以勤为本,以俭为德”,勤俭节约既是传统美德,也是当代社会主义核心价值观的重要内容。绿色消费以节约资源为行动特征,以减少资源浪费为现实追求,与我国勤俭节约的传统美德一脉相承。应将倡导绿色消费融入弘扬传统美德、践行社会主义核心价值观的规范体系,借助传统美德和社会主义核心价值观促成绿色消费价值理念的形塑。

(二)以生态友好型消费群体育成为中心任务

从经济学角度而言,人口、资本、土地、技术均为经济活动的重要投入要素,所以这些要素也必然是决定碳排放的重要影响因素。[2]从人口要素的角度来看,要实现持续的碳减排,一方面需要推动绿色低碳消费的生态友好型消费群体持续增加,促进高碳消费的传统消费群体规模持续缩小;另一方面还需要促进绿色低碳消费的生态友好型消费群体显著降低碳排放含量。[2]由此可见,要从消费的角度寻求推进“双碳”目标的有效政策举措,应当从生态友好型消费群体的育成角度去探求。

促进绿色消费、形成绿色生活方式并非机械地降低消费量,也不是简单地消费绿色食品,而是要将生态保护与生产发展、生活富裕、身体健康统一起来,在提高人民生活水平的同时消除消费异化,培育健康、文明、绿色的消费理性。[10]然而,几乎没有证据能证明人们友好的生态环境态度会变为友好的绿色购买行为。国内外的调查表明,在绿色消费领域实现“知行合一”同样是艰难的[19],收入水平、消费习惯、受教育程度、参考群体、风土人情等因素都可能影响到各类主体对绿色消费的认知和行动。[20]因此,生态环境友好型消费群体的育成意味着仅仅依靠消费教育、宣传消费伦理是不够的,还需要多方努力,在实现社会经济总体发展中促进绿色消费群体的稳步扩大。具体而言,一是以促进人的全面发展作为促进绿色消费、形成绿色生活方式的根本目标,将绿色消费、生态文明、人的全面发展融入“生产—消费”的全过程,促进以人为本的社会经济全面发展,不断提高人的自我认知和自我价值实现觉悟。[21]二是要继续推动生产力发展,推动社会经济高质量发展,提高人均收入水平,并完善收入分配机制,促进社会公平,完善社会保障制度,提高社会保障水平,为促进消费模式转型,形成绿色生活方式创造基础和条件。三是不断推动科技创新,促进绿色技术更新迭代,增强绿色生产能力,创造更多高质量、高品质的绿色产品,不断满足人民日益增长的绿色消费需求,为实现消费模式绿色转型、形成绿色生活方式提供技术和物质支撑。四是推动绿色消费教育。绿色发展既是理念,也是需要落实到社会生活层面的具体行动。这需要不断增强全民节约环保、绿色低碳意识和理念,并将这种意识和理念融入生活方式和消费模式中。总之,要以生态友好型绿色消费群体育成为中心,在全社会大力宣传绿色生活理念,倡导绿色低碳消费观念,崇尚绿色消费价值观,推动绿色消费与社会日常生活深度融合,培育生态友好型消费群体,形成绿色消费方式。

三、“双碳”目标下促进绿色消费的法治策略

制度风险是指国家政策与法律规范体系的建立和实施有引发风险并使社会主体遭受利益损失的可能性。有效应对制度风险是走出制度困境的重要途径。[22]随着社会治理理论的发展,越来越多人认识到,为化解社会治理中的制度风险,必须采取多元化治理手段。绿色消费是个非常复杂的问题,具有主体差异性、价值多元性和内容复杂性等特征。解决这一问题需要突破传统的以强制约束为特征的“命令—控制”型社会治理模式,转向多元协同型治理,创新决策机制,综合运用政策、法律、市场等多种规制手段的多主体、多面向、多元化的协同治理。

(一)政府与市场协同共治

目前我国推动绿色消费以政府为主导模式,政府在绿色消费政策推行过程中,主要考虑生产端,因而更容易受经济效益因素影响,执行的效果并不理想。然而,促进绿色消费涉及的利益是多方面的,既要考虑经济发展问题,也要考虑生态环境问题,既涉及国家和政府利益,也涉及企业和消费者权益。因此,促进绿色消费,不能只依赖国家、政府的力量,还要依靠社会、市场以及多元利益主体的共同参与。[23]通过政府推动和市场引领促进绿色消费,实现绿色生产和生活方式转型,是国际社会的基本共识。政府和市场在法律架构内应有妥善的角色定位,以便两者能够在促进绿色消费中实现功能互补和协同共治。具体而言,可以从以下几个方面加强法制建设,更好地实现政府和市场协同共治。第一,搭建政府与市场协同共治的法律框架。促进绿色消费需要良好的消费环境,尤其是需要有良好的鼓励和保障绿色消费的法制环境,国家和政府作为绿色消费倡导者、推动者和主导者,应积极推动绿色消费法律法规体系建设,运用法律手段和制度措施来促进绿色消费,推动绿色低碳转型,推进生态文明建设。第二,建立健全绿色低碳交易市场法律机制。完善绿色交易法律规范体系,建立健全排污权、碳排放权、碳汇等交易市场,通过市场手段,推动多元主体共治,实现绿色生产,满足绿色消费需求。第三,鼓励社会组织发展,搭建共治平台。应当完善相关法律法规,放宽限制,鼓励环保组织等社会组织发展,并为社会组织和消费者协会参与绿色消费治理提供法律通道。以法律手段保障社会组织有机会参与绿色消费公共政策的制定,推进社会组织实质性参与促进绿色消费行动。[24]第四,政府和市场应协同鼓励和引导绿色生产和消费。以财政税收等手段鼓励和引导绿色消费,特别是要以财政税收手段调动行业协会、平台企业、制造企业、流通企业在促进绿色消费中的积极作用,鼓励它们协同发起绿色消费计划和行动,以更丰富的绿色低碳产品和绿色消费场景引导社会群体积极践行绿色消费。

(二)政策和法律协同共治

当前,我国主要以政策推动绿色消费,从中央到地方的各级政府出台了一系列促进绿色消费的政策措施,形成了促进绿色消费的政策体系框架,在一定程度上弥补了绿色消费法制不完善的缺陷和不足。然而,政策具有灵活性,但也具有不稳定和效力低等不足,在绿色消费价值理念塑造、促进绿色消费共治、形成绿色消费长效机制等方面难以替代法制的作用。实际上,政策在我国绿色消费治理中的作用被过度放大,这在一定程度上挤压了法律发展和发挥作用的空间,最终导致政策与法律的协调性与互动性不足。[24]因此,应结合政策与法律的不同特点和功能,促进政策与法律的互动和互补,形成治理合力,更好地促进绿色消费。

首先,应明确政策与法制协调原则。在促进绿色消费上,政策与法律应当共同遵循两个原则:一是遵循整体保护原则。政策与法律都要转变传统的个体主义价值观,以生态环境和人类社会可持续发展为目标,从生态系统的整体性和全人类的福祉出发制定政策和立法,将局部利益与整体利益有机整合起来,以便衡量和安排。二是遵循公平性原则。在绿色低碳转型过程中,政策与法律应协同构建发达地区和落后地区、生产者和消费者以及社会不同阶层相对均等的发展机会和利益分配机制。政策和法律都要致力于资源节约和环保,并以可持续为目标推动实现代际间的资源公平配置。

其次,促进政策优化,提升政策质量。我国中央和地方政府出台促进绿色消费政策,是促进“双碳”目标、实现气候治理的重要举措,目前已形成了较完善的体系框架。因此,应进一步优化现有政策体系框架,从两个方面优化政策体系框架,提升促进绿色消费政策的一贯性、体系性、可预期性和有效性:一是应将促进绿色消费问题纳入国家社会经济发展战略和能源发展规划,通过推动产业绿色低碳转型和能源消费结构优化,落实绿色生产和绿色产品供给,推动绿色消费政策的有效实施。[5]二是要实现政策体系框架与法律的协调、衔接与配合。在法律框架内制定促进绿色消费政策,保持法律与政策之间的互动与和谐,增强政策的合法性基础,避免政策脱法,增强政策的稳定性,提振社会共同促进绿色消费的信心。

最后,推进政策法制化。要将成熟的、有效的政策法制化,加强政策与法律的融合,实现两者的协调共治。一是将成熟的政策法制化。在2015年的《生态文明体制改革总体方案》引领下,中央相继出台了一系列促进绿色生产和绿色消费的政策文件,例如,《关于建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系的意见》《关于促进绿色消费的指导意见》《促进绿色建材生产和应用行动方案》《工业绿色发展规划(2016—2020年)》《关于加快推动生活方式绿色化的实施意见》《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》《企业绿色采购指南(试行)》,特别是2022年1月,国家发展和改革委员会、商务部等七部门正式印发了《促进绿色消费实施方案》,对促进绿色消费进行了系统的部署。这些政策文件对促进绿色生产,增加绿色产品供给,强化绿色健康消费理念,鼓励绿色消费行动发挥了重要作用,也为促进绿色消费专门立法提供了基本制度框架和经验借鉴。此外,国务院及相关部委还相继实施了节能绿色产品认证、环保标志产品认证、绿色建材评价标识等绿色标识认证体系,也为促进绿色消费政策法制化奠定了制度基础。因此,应当以生态文明思想和理念为指导,认真研究和总结促进绿色消费的有益经验,实现政策的体系化和规范化转型,并以此为基础,将成熟的绿色消费理念、政策和制度措施法制化,以政策促进绿色消费法制发展,以法制加强政策措施的有效性、稳定性和可预见性,促进政策与法律的融合发展,形成治理合力,共同促进绿色消费不断升级,促进绿色生活模式的塑造。二是做好前瞻性立法。首先,应将成熟的绿色消费政策和措施法制化,增强促进绿色消费政策措施的执行力;其次,应借鉴世界各国有益的立法经验,根据绿色消费发展规律和趋势,进行前瞻性立法,以符合时代发展潮流的法律引领绿色消费发展;最后,要及时做好现有法律的修改、解释工作,避免因法律的滞后对绿色消费行动形成羁绊。

(三)公法与私法协同共治

促进绿色消费是涉及众多主体、环节及权益的系统工程,涉及国家、政府、社会及个人,牵涉的利益纵横交错,其内涵与外延早已突破传统部门法的藩篱,涵盖公法和私法的诸多领域,需要公法与私法协同调整。换言之,促进绿色消费,既要发挥公权力在制度建构中的独特优势,也要激发社会力量参与促进绿色消费的内在动力,因此,需要公法和私法实现功能互补,形成自上而下与自下而上的互动,推动绿色消费多元主体的价值利益协调机制的塑造,进而形成多方参与的治理格局。就此而言,应重视公法与私法价值理念、逻辑体系、规制手段和实施范式的协调与配合,增强公法与私法在促进绿色消费上的协同规制效应。

四、“双碳”目标下促进绿色消费的法制路径

法制具有确定性、稳定性和强制性等特征,在促进绿色消费和形成绿色生活方式方面具有不可替代的优势。为应对绿色消费治理面临的挑战,应发挥法制的特点和优势,通过法制构建促进绿色消费过程中的各种利益关系,促进利益平衡,增强政策的公平性、可预期性和实施效果,调动全社会参与的积极性。国际上,许多国家都非常重视法制在促进绿色消费中的作用,建立了促进绿色消费的完整法律体系。例如,日本围绕原材料采购、产品生产、产品销售、绿色采购、回收与处理等各环节建立了一套体系完备、层次分明的法律体系,相关的法律主要有《循环型社会形成推进基本法》《绿色采购法》《促进包装容器的分类收集和循环利用法》《家用电器回收法》《建筑废弃物再生利用法》《食品回收法》《新综合物流施政大纲》等。[25]这些法律覆盖了从生产到消费各个环节的绿色低碳化问题,明确规定了政府、企业、社会组织、消费者等相关主体在促进绿色消费中的权利、义务和责任,极大地促进了日本“低碳”“绿色”“循环型”社会的建设。随着我国“双碳”目标战略的实施,促进绿色消费越发显得重要,也越发显得紧迫。在促进绿色消费的进一步行动中,我国应遵循以绿色低碳为中心的政策导向,建立完整的法律治理体系,完善法律治理路径。唯有如此,方可化解制度风险,推进形成绿色生活方式,促进国家治理体系和治理能力现代化。目前,我国已出台了一系列促进绿色消费的相关政策,但是还缺乏支持绿色消费的专门性立法;分散于已有法律中的相关规定,也因目标指向和价值位阶不明确而难以形成合力。因此,有必要推进绿色消费立法工作,将促进绿色消费行动中的各方权利义务关系纳入法制轨道,形成促进绿色消费的长效机制,借助法律手段来保障政策实施的有效性。如此促进绿色消费行动才能长久、稳定、有序地开展并取得成效,使绿色生活方式真正成为我国新风尚。因此,刚出台的《促进绿色消费实施方案》明确指出,要对促进绿色消费的政策和制度体系进行系统设计,加快法律制度建设,建立健全绿色消费法制保障体系。

(一)完善促进绿色消费的法律法规体系

促进绿色消费,构建绿色生活模式,需要有全面、完整、系统的法律体系和制度安排。随着我国生态文明建设的深入推进和“双碳”目标战略的实施,法律体系“绿色化”成为当前立法和法律修改的重要议题,并取得了积极进展。《宪法》第14条和《民法典》第9条是促进绿色消费的重要法律原则,《环境保护法》《消费者权益保护法》《循环经济促进法》《节约能源法》《清洁生产促进法》等法律对公民的环保义务、旧物回收义务、绿色消费义务等问题进行了规定,对促进绿色消费发挥了积极作用。但是,这些法律在促进绿色消费方面仍然存在诸多不足:一是这些法律主要聚焦在污染物排放管控、能源和资源消耗的总量指标管控方面,并且这些法律规范以工业和商业领域为重点监管对象,对消费浪费行为的规制和促进绿色消费的直接引导效果明显不足。此外,现有促进绿色消费的相关法律规范只关注作为消费对象的产品是否符合节能环保和健康要求,对消费行为和消费过程中的资源浪费、高碳排放和环境污染问题重视不够。二是现有法律法规中促进绿色消费的有关规定所遵循的是分要素立法模式,导致诸多法律规定被分散地归入不同法律部门之中,缺乏体系性和协调性。三是现有法律法规中与绿色消费直接相关的条文主要是倡导性、宣示性的规定,比较抽象、模糊和空洞,缺乏可操作性。[24]总体而言,我国促进绿色消费的法制化程度仍然比较低,这不利于促进绿色消费,不利于形成绿色生活方式。当前,我国应当加快制定“绿色消费促进法”,完善绿色消费的法律法规体系,从法律上为促进绿色消费提供动力和保障。

首先,制定“绿色消费促进法”引领和整合绿色消费法律规范体系。从比较法角度观察,许多国家和地区都专门颁布了促进绿色消费的法律,例如,日本的《循环型社会形成推进基本法》《绿色采购法》,英国的《绿色消费行动计划》,欧盟的《欧盟绿色公共采购指令》和《欧盟生态设计指令》等,都在促进绿色消费方面取得了良好的效果。这些成功经验也说明,通过专门性立法可以提高全社会对绿色消费的价值认同,有利于合理规范绿色消费行为,有利于形成绿色消费的行为准则,有利于推动绿色生活范式的形成。随着“双碳”目标战略的实施,我国当前大力提倡节能减排,倡导循环经济与清洁生产。在此背景下,制定“绿色消费促进法”可以呼应《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》,弥补现有立法对消费端绿色化缺乏足够重视的不足,加强对消费端绿色低碳问题的治理,保障节能减排、绿色低碳工作的顺利实施。 因此,我国应抓紧推动“绿色消费促进法”的立法工作,通过“绿色消费促进法”将监管者、生产者、销售者以及各类消费者在绿色消费活动中的权利义务关系纳入法律规范,形成以《循环经济促进法》为综合性和基础性法律,以“绿色消费促进法”和《清洁生产促进法》作为专门性法律的绿色低碳生产和绿色消费法律体系,从法律上进一步完善生产、消费和再循环体系,推进可持续发展和生态文明建设的深入发展。“绿色消费促进法”的内容应包括以下几个方面:第一,建立促进绿色消费监管体制。应当建立综合管理与分工负责相结合的管理体制。建议由国家改革和发展委员会作为主导部门,联合生态环境部、商务部、自然资源部等,成立绿色消费推进指导委员会,专门负责管理、协调、监督和推进绿色消费促进工作。从政策、法规、税收等方面对不同的消费行为设定相应的鼓励或抑制措施,逐步形成绿色消费监督评价体系。第二,建立促进绿色消费制度体系。制定绿色产品标识和认证制度、物品回收利用制度、绿色产品信息公开制度等。第三,建立公众参与制度。实行自愿与强制相结合的原则,为公众参与提供法律依据,鼓励公众积极参与绿色消费行动和监管。

其次,以《环境保护法》为中心,完善绿色低碳法律规范体系。我国《环境保护法》第六条(2)《环境保护法》第六条:“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识,采取低碳、节俭的生活方式,自觉履行环境保护义务。”原则性地规定了地方各级人民政府和各类社会主体的环保义务,因而也隐含着各级人民政府和各类社会主体都负有促进绿色消费的义务,这对于完善促进绿色消费法律规范体系具有重要的指导意义,应围绕该条规范意蕴和精神,完善生态环境法律体系,落实绿色消费义务,建立绿色消费促进体制机制。一是应在法律体系中进一步明确和强化各级政府促进绿色消费的职责权限,建立促进绿色消费监管体制机制。二是要完善和落实企事业单位绿色消费义务和责任。完善《清洁生产促进法》,明确企业选择清洁能源、购买绿色原材料以及回收产品包装物的责任;建立绿色技术产权制度,激励绿色技术创新,鼓励企业将绿色技术更多地应用于生产领域。完善《节约能源法》,加强对社会公众在能源消费过程中的行为规制,将节约使用能源、避免浪费的规定落到实处。完善《循环经济促进法》中关于“废物回收”的规定,明确法律责任,增加违法成本。三是适当规定消费者的绿色消费义务。对于消费群体来说,要培育公民绿色消费理念,并对消费者的绿色消费义务进行适当规定,督促消费者践行绿色消费理念。

再次,以《民法典》“绿色原则”为中心,构建绿色消费法律规范体系。《民法典》第九条确立“绿色原则”,在此基础上,各编都融入了绿色原则精神,形成了《民法典》的绿色规范体系。以回收义务为例,除了《民法典》总则第九条规定的绿色原则作为法理依据外,合同编通则部分的“合同履行原则”中规定了合同履行中的回收义务,即《民法典》第五百零九条第三款;合同编通则部分“权利义务的终止”中规定了作为后合同义务的回收义务,即《民法典》第五百五十八条;合同编买卖合同章节中规定了出卖人的回收义务,即《民法典》第六百二十五条。这些规定形成了回收义务的规范体系。但是,《民法典》的这些绿色原则或条款,几乎都是不完全规范,缺乏完备的法律关系要素,还需要通过相关立法予以落实。例如,要完善对生产者延伸责任的法律规定,赋予回收义务具体内容,保障回收义务能够落实。

最后,完善《消费者权益保护法》,推动绿色消费制度的实施。《消费者权益保护法》的核心是保护消费者权益,对于绿色消费而言,消费者应享有更广泛的消费知情权,有权了解绿色消费政策和权益,有权了解绿色产品和服务信息。政府应及时公开绿色消费促进计划和政策,中介服务机构、商业平台及企业应正确标示绿色产品与服务标识和认证信息,履行绿色消费的说明和提示义务,鼓励和倡导消费者选择绿色产品。同时,在绿色消费模式中,消费者也负有相应的绿色消费义务,《消费者权益保护法》应当对绿色消费义务作出合理规定,促进消费者积极履行绿色消费义务[26],调动消费者积极参与绿色消费,促进绿色生活方式的形成。

(二)构建绿色消费法律实施机制

1.绿色消费行政规制体系

政府在促进绿色消费中居于主导地位,应在绿色消费理念培育、绿色产品供给、消费模式转型等方面,发挥推动、引导、示范、规制和监管作用。为此,应建立健全绿色消费行政规制体系,推动绿色消费法律规范实施。(1)绿色消费规划制度。应在法律上明确规定各县级以上政府按照法定程序编制重点领域及群体的绿色消费规划的具体职责,确立各级政府促进绿色消费所要实现的经济、社会及环境效益方面的量化指标,并明确未实现指标而应承担的责任。(2)绿色消费市场准入机制。各级政府可以根据当地社会经济、风土人情、资源禀赋及消费特点等方面的实际情况,因地制宜地确立绿色消费市场准入机制。建立绿色产品、绿色资本、绿色技术等要素入市资质管理的技术规范体系,加强绿色消费市场准入管理。(3)绿色生产督导制度。绿色生产对于促进绿色消费具有重要意义。应通过建立健全清洁生产制度、循环生产制度、绿色技术产权制度、绿色生产合作机制等积极引导和督促绿色生产的发展。特别是对高能耗、高排放的行业和项目,应当对相关市场主体开展资格审查,并按有关规定进行严格监管。(4)绿色产品质量监管制度。在监管制度方面,要加强绿色消费宣传,设立绿色消费的政策法律规范指引,加大对绿色消费的执行监督力度。强化绿色产品的质量和安全管理,严格绿色产品法律责任。严厉打击虚标绿色产品行为,强化对违法违规等行为的法律责任约束。在监管模式上,应明确负责绿色消费监管的职能部门的权利义务,建立联合监管机制,形成监管合力,共同推动绿色生活方式的形成。

2.绿色消费引导机制体系

促进绿色消费需要从绿色产品质量管理、绿色消费评价及绿色采购等方面构建绿色消费引导机制体系,引导绿色消费,促进全社会加快绿色低碳转型。(1)绿色产品质量制度。为更好地引导绿色消费,有必要构建绿色产品质量制度。为此,需要完善绿色产品标准体系,加快制定修订绿色产品质量标准,加强绿色产品标准全面实施。2019年5月,市场监督管理总局发布《绿色产品标识使用管理办法》,为绿色产品质量管理提供了基本规范[10],可以在此基础上,健全绿色产品标识认证体系。可以根据减污降碳协同增效要求,尽快修订现有的能耗识别与节能产品认证管理规章制度,将减少温室气体排放纳入评价指标,修订绿色产品认证标准与目录,建立统一的绿色产品认证标准体系。(2)绿色消费评价制度。为提高绿色消费行动的实效性,可以在设立以绿色低碳为核心的绿色产品评价指标体系的基础上,建立规范化、标准化的绿色消费评价制度,对政府、企业事业单位及社会公众等主体的绿色消费行为和活动的数量与质量展开评价。同时,可以根据评价结果采取一些相应的激励或约束举措,进一步促进绿色消费行动持续发展。此外,可以建立绿色产品市场占有率统计报表制度,定期在各地区开展推广绿色产品的绩效评价活动,以此引导绿色消费。(3)规范行政事业单位绿色采购行为。由于政府的特殊性,政府行为对于社会公众具有显著的示范效应。因此,应更好地规范政府绿色采购和绿色消费行为,发挥其导向作用。一是完善绿色产品政府采购制度,严格执行节能环保、绿色低碳产品的优先采购和强制采购制度,倡导政府率先采购和使用绿色产品和服务,扩大政府绿色采购的范围与规模。二是加强绿色产品采购流程的规范化管理。应制定明确的绿色采购标准、流程及执行机制,规范政府的绿色采购行为。三是建立绿色公共机构评价机制。将绿色消费作为重要评价指标,对行政事业单位开展节能环保、绿色低碳的绿色消费活动进行评价,提升行政事业单位绿色消费示范效应。

3.绿色消费激励机制体系

要想推动具有自利性的社会公众采取行动践行绿色消费,不仅要从法律上对其消费行为进行规制,而且要从多方面采取激励措施以激发其践行绿色消费的内在欲望和动力。(1)激励绿色消费行为。《环境保护法》第十一条规定,“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励”,可以根据该条规定,借鉴日本、德国的做法(3)日本加强对绿色消费领域的消费端补贴和政策拉动,对符合节能法所规定的最高标准或与之相当的住宅发放每户15万点的生态返点,每点相当于1日元,可兑换商场代金券;德国为实现在几十年内以绿色新能源替代3/4的传统能源的目标,一直在通过立法和补贴等多种方式推动绿色能源的发展。参见单晨:《促进绿色消费的国际经验》,载《中国社会科学报》2022年8月15日第7版。,综合运用“碳账户”(4)2022年,广东省开始发展绿色金融支持碳达峰行动,广州、肇庆开始试水企业碳账户,为企业开通碳账户进行评级和打分,并将结果与贷款利率等挂钩,探索绿色低碳投融资新模式。参见《广东版碳账户试点 探索投融资新模式》,载《上海证券报》2022年10月13日第5版。“绿色账户”“积分兑换”及激励机制和措施,对绿色生产和消费者进行积分,并赋予积分具有一定的财产价值或与金融服务挂钩,引导和激励绿色消费。(2)实行绿色财税机制。可以在法律层面对绿色财税的正向激励和反向倒逼机制进行有效设计,使财税产生“收入效应”(5)“收入效应”对纳税人在商品购买方面的影响,表现为使纳税人的收入水平下降,从而降低商品购买量和消费水平。参见许梦博、翁钰栋、李新光:《“营改增”的财政收入效应及未来改革建议》,载《税务研究》2016年第2期。,鼓励绿色消费。例如,可对高污染、高耗能和高排放的产品提高消费税征收比例,提高产品销售价格。同时,通过财税激励绿色技术创新,增强绿色产品的竞争力,从而改变社会公众的消费结构,提高绿色产品的消费比例。[10](3)推进绿色金融。可以将企业的绿色生产、绿色消费情况与信贷机制挂钩,推行“绿色信贷”政策制度,加强对绿色技术创新的支持,优化新能源产品、绿色建筑等领域的信贷扶持措施。

4.绿色消费责任机制体系

严格的法律责任是推动生态文明建设,实现“双碳”目标的重要保障。习近平总书记指出:“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。”[27]促进绿色消费,除了正向激励外,还需要反向倒逼,通过法律责任机制促使政府和社会积极行动,形成良性互动。就促进绿色消费而言,一是落实政府监管责任。二是完善生产者延伸责任制度。三是明确消费者绿色消费责任。

(三)建立公众参与保障制度

习近平总书记强调:“生态建设同每个人息息相关,每个人都应该做践行者、推动者。要加强生态文明宣传教育,强化公民环境意识,推动形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式,形成全社会共同参与的良好风尚。”[28]绿色消费是包括政府、企业事业单位、社会组织以及社会民众等多元消费主体协同治理和共同促进的结果。因此,法律应顺应这种协同共治的需求和规律,将多元主体纳入绿色消费治理主体范畴,构建多元主体协同参与的均衡性治理结构,公平分配和调整主体间多元主体的权益关系。目前,在多元主体参与治理结构中,社会公众参与是比较薄弱的环节,应该在立法上扶持公众参与,让公众作为治理主体参与到促进绿色消费行动中。

首先,完善法律机制,保障公众参与权。公众参与首先要赋予公众在绿色消费行动中的话语权,保障公众有机会参与相关法律制定与实施、重大决策与执行、法律遵守和权益救济等活动,促使法律与政策的制定更加科学和合理。与此同时,要健全民主监督机制,充分发挥公众的监督作用,促进绿色消费制度机制不断完善,推进绿色消费模式逐渐形成。[23]

其次,完善公众知情权、表达权和监督权保障机制。知情权、表达权和监督权对于实现公众参与来说至关重要,应完善相关保障机制,将法律规定的公众知情权、表达权和监督权落到实处。一是要完善绿色消费信息公开制度。要进一步落实绿色消费信息公开的相关规定,从法律上明确规定绿色消费相关信息发布的主体、客体和内容,建立信息公开体制机制,确保信息公开的及时性、准确性和充分性,规范信息公开的媒介和信息公开的形式,确保信息的权威性和可信性。二是要完善利益诉求表达机制。建立企业、公众及社会组织与政府的沟通和商谈机制,保障公众能及时就绿色消费相关问题、建议、意见向政府监管部门反映。三是要完善消费者权益保护公益诉讼制度。针对绿色消费中的权益保障和救济问题,应有适当的法律救济途径。可以利用消费者权益保护公益诉讼制度,加强对违反绿色消费法律强制性规制的行为的监督,鼓励社会公众针对违法行为、侵权行为提起公益诉讼。

最后,鼓励社会组织发展、完善治理机制。绿色消费事关人类命运共同体的永续发展,是一项功在当代、利在千秋的公益事业。鼓励公众参与,就应当鼓励公益性社会组织的发展,只有这样才能拓宽公众参与绿色消费治理的渠道。应通过法律规范促进社会公益组织规范开展公益性活动,引导社会公益组织参与促进绿色消费行动。[29]政府可在资金、业务指导、信息收集等方面对社会组织参与绿色消费治理予以适当扶持。[30]

结语

促进绿色消费是消费领域的一场深刻变革,必须在供应端和需求端谋求协同联动,推动从生产到消费的各环节深度融入绿色理念,促进生产和消费全面绿色低碳转型。就促进绿色消费而言,更需要全社会共同行动,以人类命运共同体理念凝聚共同价值,以社会主义核心价值观为道德规范,共同推进消费模式转型,构建绿色生活方式。在这个过程中,法制具有无可替代的重要功能和作用。从促进绿色消费面临的挑战来看,应大力促进政府与市场、政策与法律、公法与私法联合互动,实现协同共治。在此基础上,建立健全绿色消费法律规范体系,发挥法制的规范功能和作用,加强绿色消费法律的实施,推动生态友好型消费群体的育成,壮大绿色消费规模,使绿色生活方式逐渐成为新时尚。