中小学校体育工作的法治保障路径研究

林晓萍

（福建教育学院，福建 福州 350025）

习近平总书记强调：“要坚持健康第一的教育理念，加强学校体育工作，推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展。”落实这一重要要求，需要进一步强化学校体育工作，强化体育课与体育锻炼，让体育成为一种健康的生活方式。近年来，中央和教育部高度重视学校体育工作，先后出台《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》《关于进一步加强中小学生体质健康管理工作的通知》等文件，2022 年6 月24 日修订通过《中华人民共和国体育法》（下文简称《体育法》）。当前中小学校体育工作现状与国家对学校体育工作的预期仍有一定距离，如何提高中小学校体育工作质量是当前面临的重大课题。

一、中小学校体育工作现状及原因分析

（一）当前中小学校体育工作现状

1.体育学科不被重视。全国九年义务教育学校各年级均要开设体育与健康课，从2022 年9 月起，其占总课时比例为10%-11%，仅次于语文（20%-22%）、数学（13%-15%）。从数据可以看出，体育是第三主科。［1］然而实践中体育学科不被重视的现象仍然存在，正如有专家总结我国学校体育课的现状是：文件里很重要、平日里被挤掉、升学时被砍掉。［2］又如福建省义务教育质量监测（2021）体育与健康质量监测结果报告指出，学生在校每天参加体育锻炼的时长不足，与国家要求的“保障学生每天校内运动1 小时”还有很大距离。学校体育课被挤占说明了体育学科不被重视。根据福建省2022 年春季义务教育体育与健康教育质量监测所公布的情况，部分学校体育教师配备不足，部分学校存在兼职体育教师，器材设备配备不全、场地陈旧、器材老化。这也说明了学校体育工作不被重视。

2.体育教学质量不佳。习近平总书记指出，“现在孩子普遍眼镜化，这是我的隐忧。还有身体的健康程度，由于体育锻炼少，有所下降。文明其精神，野蛮其体魄，‘野蛮其体魄’就是强身健体。”教育部办公厅《关于进一步加强中小学生体质健康管理工作的通知》等文件明确提出，中小学校要聚焦“教会、勤练、常赛”，学校体育课程要注重大中小幼相衔接。然而当前学校体育教育教学成效不足，如体育课不流汗，运动负荷太低，有的运动技能重复教学，有的运动技能从未教过，导致学生对体育课授课内容不感兴趣。有学者指出，我们的大中小学采取的是‘三无七不’体育课，无难度、无强度、无对抗；不喘气、不心跳、不出汗、不奔跑、不扭伤、不擦皮、不长跑等等。［3］学生未养成体育锻炼习惯，超重肥胖、视力不良的学生依然不少。

（二）原因分析

中小学校体育工作的现状可以从内因和外因予以分析。

1.内因：一些学校、家长对体育的重要性认识不够。部分学校、家长以升学率、学业成绩为重点，牺牲体育锻炼换取考试高分，对学生身体健康与体育锻炼之间的关系认识不够到位。有的学校对体育工作重要性认识不够，体育工作积极性不高，体育教师教学内驱力不足，不积极开展体育教育教学。有的家长对体育课具有享受乐趣、增强体质、健全人格、锻炼意志的教育功能认识不够，主观上排斥体育课，对学校体育工作重要性认识不够。

2.外因：学校体育工作法治保障不够。学校体育工作面临着体育学科不被重视、体育教学质量不佳等问题，进而导致学生体质健康状况一般，不仅有学校自身的原因，还因为学校体育工作的法治保障不够。一是学校体育法律体系不够健全完善。当前出台的《体育法》是学校体育工作的根本遵循，虽有专门章节制定了学校体育工作，但对学校体育工作的法律规范还不够全面、明确、具体，完善有关学校体育工作的法律法规迫在眉睫。二是部分学校体育法律权责执行不到位。如体育教师的权益保障未能有效落地，体育教师被边缘化，体育教师充分施展教育教学的动力不足、保障不够。学校体育工作发展不力虽有相关法律责任的规定，但实践中对体育工作开展不力的相关主体惩戒不够，追责力度不够，对相关责任部门、责任人甚至没有追责。三是学校体育伤害纠纷存在救济困境。学校体育伤害纠纷救济不够顺畅，包括救济时间长、救济过程负面影响大，救济效果不佳等。学校体育伤害事故过多归责于学校和体育教师是当前学校体育发展中的一大困难。［4］在无过错方的案件中，学校体育法律对体育伤害纠纷更多偏向维护受害学生的权益，而忽略了学校和体育教师作为无过错方的权益。救济困境导致了一部分学校和体育教师对体育教学中可能产生的体育伤害事故具有畏惧心理，进而导致对体育教育教学不够积极。

二、体育法律对中小学校体育工作高质量发展的独特作用

当前中小学校体育工作仍存在发展内驱力不足、部分工作成效一般、学校体育纠纷解决不尽人意等情况，解决当前的现状，急需体育法律来予以规范和保障。新修订的《体育法》强调了学校体育工作的重要地位，对学校体育工作作出一系列刚性、明确、具体、可操作的规定，为实现体教融合、提升学生体育素养等提供了切实的法律保障。［5］体育法律对中小学校体育工作高质量发展具有独特的作用，表现在引领、规范和保障上。

（一）体育法律引领学校体育工作

《体育法》第十条明确规定，国家优先发展青少年和学校体育。《体育法》第三章专章规定了青少年和学校体育，明确规定，国家实行青少年和学校体育活动促进计划。可见国家以法律条文将学校体育工作提到了战略性地位。体育法律指引学校体育工作的发展方向，强化各主体对学校体育的重视，具有强有力的告知、指导和评价作用。

（二）体育法律规范学校体育工作

法律本身就是一种行为规范，是由国家制定或认可、规定权利和义务、由国家强制力保证实施的社会规范。体育法律对学校体育工作具有规范作用，主要体现在明文规定体育行政部门、教育行政部门如何推进学校体育工作，以及学校体育工作如何开展。《体育法》第三章青少年和学校体育用了17 处“应当”、2 处“必须”，体现了法律作为一种行为的标准和尺度，具有判断、衡量行为的评价作用，如明确规定各主体在学校体育工作中应当做什么、必须做什么，给学校体育工作提供了根本遵循。通过这种规范，影响学校体育工作中各主体的价值观念和是非标准，从而达到指引各主体的行为的社会效果。

（三）体育法律保障学校体育工作

上文规范作用主要体现为法律要求行为主体如何行为，但实践中有的主体并不按照法律规定作出行为，而法律还有另一个作用，即保障作用，主要体现在通过法律促使行为主体按照法律要求作出行为。在学校体育工作中主要体现正面教育和反面制裁。正如亚里士多德所言：立法者通过塑造公民的习惯而使他们变好。例如，对违法者的制裁可以教育人们，今后谁再作出此类行为也将受到同样的惩罚。对合法行为的鼓励、保护，可以对一般人的行为起到示范和促进作用。这就是唐代诗人刘禹锡《砥石赋》所说的“石以砥焉，化钝为利;法以砥焉，化愚为智”［6］。通过体育法律保障学校体育工作高质量发展，但如相关主体违反体育法律，阻碍学校体育工作开展，那么相关主体必须受到法律的制裁，通过制裁加强法律的权威性，保护人们的正当权利，并推动各主体依法治体。

三、中小学校体育工作的法治保障路径

下文从学校体育法律立法、执法、司法、守法等四个方面探寻学校体育工作的法治保障路径。

（一）建立健全学校体育法律体系

1.修改完善《学校体育工作条例》。《学校体育工作条例》（下文简称《条例》）是学校体育工作开展的重要依据，1990 年发布实施，2017 年的修订仅删除了第十四条第二款，其他未作改动。该条例已存在一定的滞后和缺失，应加快修改完善。《体育法》是法律，《条例》是行政法规，法律是行政法规的上位法，《条例》在修改时应以法律为依据，并对学校体育工作做出更具体更明确的规定，将相关法律法规和政策文件内容转换成《条例》条款。［7］

2.健全学校体育伤害救济法律规范。我们建议应健全学校体育伤害事故专项法律规范，包括伤害事故认定规则，自甘风险原则的适用，明确规定学校体育中自甘风险规则的适用主体、适用情形等。也有专家提出，学校体育伤害事故纠纷适用“自甘风险”原则，虽有助于提高学生风险意识，推动学校体育工作开展，但可能带来另一困境，即受害学生的救济困难。［8］因此笔者认为应健全救济法律规范，既让受害学生、家庭及时得到救助，同时让学校免于承担无过错的法律责任。其一是设立学校体育伤害保险机制，制定保险条款，规定学校强制责任险、学生意外伤害强制险等。其二是鼓励设立学校储备金，如上海市教委等一些教育行政部门成立了社会公益性的“学校体育运动伤害专项保障基金”。［9］让保险、储备金来补位无过错方的体育伤害事故中的救济，缓解学校、学生和家长关系，避免学校陷入冷冰冰的角色。完善学校体育伤害救济法律规范，让学校和体育教师不必因害怕体育意外事故而对体育教育教学畏首畏尾。

3.明确规定体育教师的权益。体育教师权益的保障应具体化、明确化，保障体育教师合法权益，明晰体育教师权责界限，理清责任界限，推进权益保障落地生效。学校体育工作在学校，在体育教师。学校体育工作要发展好，不仅需要法律保障、政策支持，更需要学校和体育教师的高效执行。法律法规是保障学校体育工作的外在因素，学校体育工作高质量发展更需要内在的动力，即学校要发展好体育教育，体育教师想教好学生体育。因此要提供给体育教师良好的育人环境、切实的权益保障，在法律条文中明确师生比例，优化体育教师职称晋升路径，畅通优秀退役运动员、教练员进入学校兼任、担任体育教练员的渠道。

（二）严格落实学校体育工作督导和追责

现有体育法律对学校体育工作做出了明文规定，而实践中仍存在不少未严格按照法律推进学校体育工作的现象，“令在必信，法在必行”，法的生命力在执行，因此应对学校体育工作进行督导，对违反法律规定的行为进行制裁、追责，前者是为了推动学校体育按照法律规定开展工作，后者是对未按照法律规定开展工作的责任主体予以追责。

1.严格落实学校体育工作督导。《体育法》第三十五条明确规定：各级教育督导机构应当对学校体育实施督导，并向社会公布督导报告。教育督导是学校体育工作的重要抓手，学校体育工作开展情况，体育教师权益保障、体育场地、设施、器材保障等更多的依赖于教育督导。因此教育督导应将体育法新修订的要求、学校体育工作条例等细化纳入督导内容。国务院教育督导委员会办公室2017 年3 月制定印发的《中小学校体育工作督导评估办法》第七条规定，地方各级政府和教育行政部门要将中小学校体育督导评估结果作为干部考核、学校问责和实行奖惩的重要依据。实践中存在督导和督导结果应用两张皮，因此应将督导评估结果的应用纳入下一次教育督导的内容，若再违反应明确将追究相关法律责任。

2.严格落实学校体育工作追责。对违反体育法律的行为处以法律责任。关于法律责任，《体育法》明确规定，“学校违反本法有关规定的，由有关主管部门责令改正；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分”。但是对于违反本法有关规定在实践中很难界定，学校法律责任形式单一，惩戒力度不足。“《学校体育工作条例》中所规定的保证学生每天锻炼时间不少于1 小时的规定也没有得到很好地执行，那些没有执行这一规定的校长们、各级体育行政主管部门也没有被追责。”［10］当前鲜少有因为违反体育法规定而受到政务处分的情况，可见负有责任的领导人员和直接责任人员对学校体育工作的高质量开展既没有动力也没有压力。因此，实践中应逐步改变此现状，有关主管部门对学校违反规定又未对责任人员依法予以处分的应视为不作为，对该相关责任人处以法律惩戒，以此倒逼其严格落实学校体育工作追责制度。

（三）多元化学校体育伤害救济途径

公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有正向引领作用，是维护社会公正的最后一道防线。

1.扩大适用人民调解委员会。教育部、最高人民法院等五部门2019 年6 月联合印发的《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》提到，教育部门应当会同司法行政机关推进学校安全事故纠纷解决组织建设，市县两级行政区域内可根据需要设立学校安全事故人民调解委员会，对学校难以自行协商或协商不成的安全事故纠纷实现能调尽调。［11］人民调解相比诉讼而言，程序更为简单，受限较少，且人民调解员可依据不能类型的纠纷进行合理调适，如遇到重大疑难案件，可引入体育专业人士、法律专业人员参加调解，从体育角度判断是否符合体育教育教学常规，从法律角度判断是否合乎法律规定。如遇简单案件，可引入百姓调解员。扩大适用人民调解委员会，推进学校体育伤害事故更快更好得以解决。

2.转变司法实践的倾向。学校体育教育教学中学生伤害事故发生的救济，法律其实都已明确规定学校在做好安全保障义务后可以免责，但司法实践中仍然存在学校要承担一定的补偿责任，一是承担补偿责任以表现学校的关怀与担当，二是减轻受害学生的经济负担。但依侵权责任的归责原则而言，依据公平正义而言，如若学校无过错，却要承担一定的补偿责任，实则是一种道德绑架，在教育教学中的体育教师同样会受到影响。因此司法实践中应改变这一判决倾向，逐步转向公平且合理判决，为学校体育工作保驾护航。正如前文所论述的，健全学校体育伤害救济法律规范，依法判决，体现公平正义，学生的伤害救济可由保险或其他救助金予以补偿。这样，中小学校在开展体育教学活动中不会因为考虑到风险带来的损失而有过多忧虑，也可令在事故中受到伤害的学生获得最大的经济补助，以及精神上的安慰。

（四）普及学校体育法律精神

普及学校体育法律，其实就是普及人们对学校体育重要性的认识，以及遵从体育法律规范、体育政策要求。只要人们切实认知到体育法律所规范的内容，中小学校体育工作的高质量发展就有了强大的助推力。

1.加强宣传教育。体育行政部门、教育行政部门应加强学校体育法律的宣传教育，落实“谁执法谁普法”普法责任制，发挥法律工作者以案释法的专业优势，通过新媒体、进校园等多渠道强化宣传，切实引导社会、学校、体育教师、家长、学生等将体育的重要性内化于心，外化于行。通过宣传教育，提高家校高度重视体育重要性，推动学校、体育教师提高体育教育教学能力，推动家长、学生重视体育锻炼，提升学生参加体育运动的体验感。

2.推进全民守法。法立而不行，与无法等，世未有无法之国而能长治久安者。守法不仅是履行法律义务，更指享有和行使法律权利。一要发挥领导干部带头尊法守法。学校校长重视体育，学校体育工作就能做得好。学校校长要做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律，带头了解法律，带头厉行法治。二要推动全民自觉信法守法。实践中，很多学校、体育教师、家长等认为体育法律没有什么用，体育法律沦为未长牙齿的“软法”，改变学校、体育教师、家长对体育法律无用论的认知。培育全民对体育法律的信仰，在社会营造体育重要性的氛围，推动全民知体育法遵体育法，信体育法用体育法，弘扬法治精神，让法治成为基本生活方式。