生态文明思想引领南岭国家公园生态补偿实践

周新成

（韶关学院 政法学院，广东 韶关 512005）

习近平总书记在党的十九大报告中对生态文明思想的重要定位将生态补偿理论和制度建设提升到了前所未有的高度，明确提出在生态文明建设中要“坚持人与自然和谐共生”“加大生态系统保护力度……健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制。”［1］建立与创新生态补偿机制是环境保护与治理不可缺少的重要手段，市场化、多元化的生态补偿是消除生态保护区生态环境资源开发利用与保护过程中副外部性的重要方式。在过去粤北主体功能区与生态特别保护区的规划建设实践中，韶关市委、市政府认真贯彻执行习近平生态文明思想，在生态保护与生态补偿等方面不断创新思路和办法，施行具有可操作性的制度，持续开展生态保护区的生态补偿建设，强力促进区域生态优势转化为经济发展优势，在高水平保护中实现高质量发展［2］。为了进一步加大生态环境保护力度，南岭国家公园建设实施了更为严厉的限制制度和保护政策，因此探讨研究广东南岭国家公园建设中的生态补偿政策和实践定位及新需求，是推进南岭国家公园建设的迫切需要。

一、南岭国家公园建设面临的生态保护与补偿问题

（一）南水水库水资源得到保护，但产业补偿不足

南水水库是广东省饮用水源一级保护区，库区面积57 000 亩，广东省第三大人工水库，也是国家湿地公园，物种丰富，植被类型多样。南水水库水资源还是韶关市区、乳源瑶族自治县及南水河下游地区最重要的饮用水源，周边水源区域实施了一级水资源保护政策与措施。课题组数次深入东坪镇调研，该镇自然资源丰富，森林覆盖率高达92.9%，境内南水水库库容12.81 亿立方米，是韶关市城市用水一级使用水源，具有先天的发展优势，近年来东坪镇根据相关法律法规与乳源瑶族自治县人民政府《关于南水水库水域禁止“三无”船舶和环境污染防治的公告》，对南水水库水资源实施了如下保护政策与措施。

1.南水水库网箱清理整治工作。该项目是环保部挂牌督办的工作，东坪镇已在2018 年全面完成了南水湖网箱清理整治。此次南水水库周边网箱清理行动中，共有138 户养殖户签订了自行拆除网箱协议，收购网箱存鱼120 多万斤，处置清拆养殖网箱125 416.63 平方米，发放网箱存鱼收购处置资金2 034 万元［3］。

2.南水水库周边农家乐清理整治工作。依法关停农家乐51 家，共清理拆除经营广告和搭建大棚面积1.3 万平方米，清拆建（搭）筑物2 593.9 平方米，回收餐饮经营物品12 497 件，发放业主补助653.75 万元［3］。

3.大型禽畜养殖场清理整治工作。完成清理畜禽养殖场12 家（其中：羊场9 家，鸡场2 家，猪场1 家），拆除栏舍总面积3 767.456 平方米，搬离和销售羊1 265 头，鸡6 575 只，猪121 头（其中母猪86 头），拆迁补偿总金额合计280.8 万元。目前，12家畜禽养殖场清拆补偿款已从县财政列支的300万元补偿预算中全部完成支付［3］。

4.围绕“一瓶健康水”工程，加大南水水库周边环境整治力度，保护饮用水源。一是清理了湖区大小经营船舶120 多艘，且在全部上岸禁止运营的基础上，积极配合有关部门联合开展南水水库库区的巡逻，大力推进安全生产工作。进一步做好南水水库“三无”船舶清理整治工作，成立了“三无”船舶清理整治工作专班，对“三无”船只进行摸底排查。加大相关法律法规的宣传，争取村民对法律法规的理解，尽快对所有船舶进行处理。二是加快推进南水水库水环境保护工程建设。南水水库水环境保护工程一期项目，完成建设隔离防护网33.35 千米，安装界桩1 500 个、界碑15 个。修复南水水库受人类活动影响较大的湖滨带34.57 千米，总面积86.47 公顷。二期工程，完成入库河口湿地建设3 处（大坑、番长坑、小水角）、集雨区范围内自然村农村污水治理工程34 个。乳源瑶族自治县在南水水库饮用水源保护工程已全面完工的基础上，加快消涨带保护与修复、入库河口湿地建设和集雨区农村污水治理工程，确保了2021 年底全面完成项目建设［3］。

乳源瑶族自治县东坪镇行政区域主要环绕南水水库分布，由于南水水库周边区域一级水资源保护政策与措施的实施，给本镇村民生产、生活带来了许多损失，村民先后开展了拆除网箱、不能从事养殖场、农家乐经营以及湖面大小船舶经营，限制了产业的发展，村民转产经营难，无法发展大规模的特色产业，库区年龄偏大的劳动力再就业受到限制，村民生产生活可持续发展面临困境，引发了新的矛盾，政府需要采用有效的生态补偿措施与办法解决新出现的问题。

（二）生态公益林得到保护，但补偿标准偏低

受限于南水水库水源生态保护与南岭国家公园建设，生态公益林保护实施更为严厉的限制制度和保护政策，生态公益林区一草一木都不能随意砍伐。环境保护与当地群众经济发展矛盾突出，洛阳、东坪两镇政府关于生态公益林补偿政策与办法产生了更多的诉求，政府在生态保护区实施的现有生态公益林的补偿政策与办法面临挑战。

1.保护区生态公益林纳入粤北生态特别保护区与南岭国家公园建设体系后，对于保护区生态资源的管理要求更加严格，限制村民对森林资源利用的制度也更多，因此，生态补偿涉及的矛盾会更多。虽然广东省从2010 年起逐步统一实施省级以上生态公益林补偿标准，2020 年补偿标准为35 元/亩，分区域差异化补偿标准为10.1 元/亩，合计补偿标准为45.1 元/亩，其中损失性补偿为36.08 元/亩。对自留山、责任山，将损失性补偿足额发放到林农手中；对集体统一经营的山林，将损失性补偿的70%以上发放到林农手中。但是，现有生态林补偿政策和办法与过去基本相同，虽然损失性补偿标准逐年提高，其中2014 年为18 元/亩、2015 年为19.5 元/ 亩、2016 年 为21 元/ 亩、2017 年 为22.5 元/ 亩、2018 年 为24.975 元/ 亩、2019 年 为31.28 元/ 亩，2020 年为35 元/亩［4］。课题组调研洛阳镇深洞村时，村民反映生态公益林生态效益补偿标准与林木开发经济收益差距较大，在低额补偿和生产经营限制的前提下，导致村级集体经济生态收益不明显，基层村组织生态公益林事业保护劲头不足，广大村民生态保护积极性不能有效地提高。

2.保护区生态补偿机制不完善。一方面，政策规划与镇、村多种实际情况不能完全一致。另一方面，现有补偿政策难以发挥应有效用。生态保护区与南岭国家公园建设生态补偿涉及面广、难度大，同时，保护区内森林生态系统、河流与水库生态系统的服务功能价值估算不清，比如，乳源瑶族自治县东坪镇水源保护区的发展机会成本损失，以及东坪镇水源保护区的其他生态保护费用成本，这是他们在维护水源地生态环境和为下游地区提供优质水源的间接付出，这两项都没有一个明确的成本核算清单。洛阳、东坪两镇村民对于生态公益林补偿政策和办法反应较为强烈的建议有两点：第一，生态补偿标准偏低，比起珠三角地区每亩一百多元的损失性补偿有较大差距；第二，对于划入生态公益林的人工林，政府需要补偿合适的产量损失。

（三）野生动物侵农，但损害补偿制度缺失

随着生态保护力度的不断加强、人们环境保护意识的提高以及政府对环保问题的高度重视，粤北生态保护区野猪、野兔、鸟类等野生动物数量不断增长，较为严重地干扰了当地村民正常的生产生活。保护区村民的庄稼常常受到野猪、野兔等野生动物的破坏，农户经济损失严重，而野猪、野兔、鸟类等都属于南岭国家公园保护动物，当地村民没有权力猎杀，只能驱赶，但是，这部分经济损失的补偿主体不明确。

调研洛阳镇深洞村等行政村发现，因野生动物侵农，有些地区种植业无法进行种植，原来部分优质水稻地现在也只能改种效益较低的竹子，每年野生动物直接或间接带来不同程度的损害，当前生态保护区野生动物损害的补偿政策与办法不明确，为了既利于野生动物保护，也有利于维护当地农民利益，地方政府与村民呼吁尽快建立野生动物损害赔偿机制。

二、防范与化解生态补偿矛盾的新理念、新方式

目前，南岭国家公园建设生态补偿机制尚处于探索阶段，建立与完善生态保护区的森林、河流、耕地等生态系统的补偿机制，必须在生态文明思想引领下，从政策制度层面与具体构想以及实际操作层面两方面结合，促进生态保护区生态补偿走上法制化、规范化、科学化的轨道。

（一）建议基层政府出台生态补偿方案

按照广东省委十二届四次全会部署的“1+1+9”重点发展任务和广东省国土主体功能区规划的要求，根据国家生态补偿的相关理论以及广东和全国其他地区国家公园建设生态补偿的实践，遵循“谁供给、谁受益，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的基本原则，主要应以建立完善生态区生态补偿机制为主，以此体现南岭国家公园建设的当代价值与意义。

例如乳源是少数民族自治县，根据国家法律规定可以制定出台针对东坪镇水源生态保护区的自治条例或单行条例：《乳源瑶族自治县生态补偿实施条例》。一方面，可以弥补生态补偿法律法规落实不到位的制度缺失；另一方面，也为南岭国家公园环保工作提供有力的制度保障，从而充分激发当地居民参与环境保护的工作热情。同时，乳源瑶族自治县要大力推动东坪镇水源保护区与受益地区建立良性合作机制，逐步与受益地区的政府及企业制定实施南水水库饮用水受益地生态补偿办法。

（二）引导扶持村民转产转业实现补偿

受制于南水水库一级水源保护区和生态公益林保护区生态红线，环境保护与当地群众的经济发展矛盾突出。洛阳、东坪两镇政府积极向上级建议，争取重新划定南水水库保护区，以对南水水库进行适当的开发和利用，同时通过外出务工和发展水果种植等产业，增加农民收入。同时，乳源瑶族自治县可借鉴我国其他水库湖区增殖渔业的成功经验，积极推动南水水库增殖渔业发展。

调研湖南省郴州市重要战略水源地东江湖，我们认为其湖面经营船舶管理模式可以为南水水库船舶管理所借鉴。建议乳源瑶族自治县与东坪镇可以根据《韶关市南水水库水质保护条例》相关规定，按照“谁主管、谁负责、谁经营、谁负责”和坚持安全第一、预防污染为主、各负其责、服务民生的原则，针对库区的具体情况，制订一套乡镇船舶管理新机制，依法成立一个南水水库船舶经营管理组织，统一规范南水水库经营船舶管理，不能为了防范水资源污染而对南水水库经营船舶全部“一刀切”，禁止运营［5］。针对南水水库的实际情况，库区经营船舶可以实施如下管理方式，所有南水水库经营船舶加装船舶防污染生活污水贮存柜，建设多套生活污水岸上处理系统，全部连接城市污水管网。油污收集船、污水收集船、垃圾打捞船常年在南水水库湖区巡回作业，保持水域清洁、航道畅通，确保船舶污染物收集、转运、处置的顺畅，有效减少水资源保护区污染源［6］。

（三）建立完善野生动物损害补偿机制

建立完善南岭国家公园保护区野生动物损害补偿制度，使其既利于野生动物保护，也有利于维护当地农民的利益，这是南岭国家公园建设需要解决的问题。明确补偿义务主体，明确损害补偿的范围，丰富生态补偿的形式，完善补偿标准，补偿标准应该具体化，在实际赔偿过程中，问题较为复杂，不能千篇一律地采用一种标准，应该具体情况具体分析，在国家标准的基础上建立乳源瑶族自治县野生动物损害赔偿地方标准，要建立一个以中央财政补偿为主、地方财政补偿为辅的补偿机制。东坪、洛阳两镇目前主要是野猪、野兔、鸟类三种野生动物导致损害，补偿标准要按照三种野生动物的保护级别制定，同时还应考虑区域性和可行性原则，以广东省最低和最高经济水平地区为底限和上限，调动全体村民保护野生动物的积极性。

（四）探索生态补偿成本核算体系

当前保护区的森林生态系统服务功能价值、河流与水库生态系统服务功能价值、耕地生态系统服务功能价值，因为实施南岭国家公园建设的补偿成本要认真调研，重新综合测算。探索保护区生态补偿核算体系事关补偿金额的评价和发放，是制定补偿标准的重要指标。当前，我国生态补偿核算体系主要通过“补偿主体的支付意愿和补偿客体的投入成本表现出来”［7］。只有通过科学的核算方法，才能较为准确地计算出南岭国家公园保护区的生态补偿费用。

乳源东坪镇水源保护区是南水湖的供水区域，受水区域目前主要是乳源县与韶关市区，将其分为受益地补偿主体、受损地补偿客体两大类。其中受益地补偿主体划定范围为乳源县与韶关市区，受损地补偿客体限定范围为乳源东坪镇水源保护区。通过补偿主体的支付意愿，补偿客体的投入成本（包括发展机会成本、其他费用成本）进行计算，具体从三个方面进行着手，即：补偿主体乳源县与韶关市区的支付意愿、补偿客体东坪镇的发展机会成本、补偿客体东坪镇的其他费用成本。也可考虑采用如下的数学统计方法，例如：第一类：水资源保护成本核算法；第二类：水资源保护损失核算法。乳源东坪镇水源保护区生态补偿的标准也可以从生态损害修复成本进行核算，生态损害修复成本主要从生态系统服务价值的三个方面来评估计算。首先，乳源东坪镇投入了大量的工作来维护南水湖水资源保护区，这一成本应计入生态补偿范围当中。其次，出于对东坪镇水源保护区生态环境维护的需要，东坪镇关停了水资源保护区周边的许多企业，在实施这一工作过程中所花费的成本理应纳入核算当中［8］。除此以外，东坪镇水源保护区在生态系统服务中显现了巨大的功能价值，例如：水土保持、气候调节等，通过科学方法将自然生态服务功能纳入其中，进行科学的衡量计算。

乳源东坪镇水源保护区的生态补偿费用计算亟需一种科学的统计核算方法，而这个标准应由供水区和受水区双方协商决定，通过合理的补偿额度，制定出符合各方利益的补偿标准，探索出保护区生态补偿成本核算体系。

（五）健全多元生态补偿方式

目前乳源瑶族自治县生态公益林补偿和东坪镇水源保护区生态补偿主要来自中央和广东省的财政专项资金，因此，要继续加大中央和省级财政补贴，主要包括以国家或广东省政府为补偿主体，以南岭国家公园地方政府和居民为补偿对象，以转移支付、财政补贴、政策倾斜和人才技术投入等为手段的行政方式补偿。但是中央和省政府的纵向财政转移支付补偿毕竟是有限度的，很多时候并不能从根本上对生态公益林和东坪镇水源保护区进行全方位的生态补偿。目前，增加乳源瑶族自治县保护区生态补偿的方式显得十分有必要，应该适当引入部分可行性的生态补偿方式，促使乳源瑶族自治县保护区生态补偿方式日益多元化。丰富保护区生态补偿模式，建立长期稳定的补偿体系，推动当地生态补偿工作制度的构建更趋合理。

1.韶关市南水水库供水工程2021 年6 月正式运行后，韶关市区自来水成了以南水水库为主水源、以武江为辅助水源的双水源供水，由于南水水库水资源生态保护，自来水成本与供水成本都增加了，再加上受物价上涨和人工成本增加等因素的影响，为保证供水工程的良性运行和城市供水事业的可持续发展，促进节约用水，规范城镇供水价格，韶关市决定2021 年8 月对市区自来水销售价格进行调整。韶关市政府要逐步建立以价格机制来优化配置水资源的市场补偿方式制度，通过提高供水市场价格来推动南水水库直饮水工程对水资源保护地区的市场补偿。

2.目前南水水库还未有“南水湖水资源参股，水费利润分配”的红利政策颁布实施，因此，在国家法律法规允许的前提下，可以借鉴市场化模式，逐步实现南水水库水资源参股，通过水费收取进行利润收益分配。还应拓宽乳源瑶族自治县东坪镇水源保护区生态补偿资金其他来源渠道，东坪镇可以积极争取水源保护区受益地的横向财政生态补偿资金。例如，南水水库饮用水受益地的政府、居民和企业可以将固定的财政收入和公司红利作为东坪镇水源保护区的生态补偿资金，以确保东坪镇水源保护区的生态维护工作得以顺利进行。

3.建立南水水库水资源保护生态补偿捐助机构，接受来自社会的各种捐赠，发行生态补偿彩票等，多方位进行资金筹措。当前东坪镇已经成立了南水库区慈善协会，可以通过这一平台积极宣传推广，从而为东坪镇水源保护区生态补偿吸引更多的社会慈善资金，实现生态补偿目标。还可争取国际社会资金等措施来筹集南岭国家公园保护区的补偿资金。

4.乳源瑶族自治县政府可以按照“谁污染谁付费”的原则，专门针对南水水库水资源保护实行责罚制度。如果生态环境局、林业局、东坪镇政府等部门在水源保护区工作落实过程中存在失职行为，可扣减相关负责人的绩效奖金，并将其绩效奖金收归到乳源瑶族自治县东坪镇水源保护区生态补偿资金平台。其次，乳源瑶族自治县对辖区内的重污染企业，可以实行高额征税，将这部分财政收入统一纳入到生态补偿资金管理账户。最后，对以往不严格落实生态维护责任的受补偿组织和个人，收缴其生态补偿资金，可根据其具体违反情况，作出惩罚或通报批评，扣除其部分或全部补偿收益，并将资金重新归入乳源东坪镇水源保护区生态环境恢复保护资金。

三、结语

韶关作为广东生态优先、绿色发展战略实施的关键区域，肩负着生态文明建设与社会经济高质量发展的双重重任，在国家和广东省高质量发展战略中承担重大使命［9］。因此，南岭国家公园建设生态补偿机制应从“精准补偿”的政策设计思路出发，从科学选择补偿对象和发挥市场机制入手，增强补偿标准科学性和补偿对象参与的积极性，提高补偿资金的使用效率。必须建立长效的补偿机制，并辅以生态保护区的管理保障措施，通过行政手段来配置生态补偿资源的行政机制和通过市场来配置生态补偿资源的市场机制。大力探索建立社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式，引导社会资金投入生态保护区建设，可将生态补偿方式分为资金补偿、实物补偿、政策补偿及智力补偿等。概言之，要有利于防范和化解保护与发展之间的矛盾，从而推动南岭国家公园建设和所涉县（区）实现乡村高质量发展。