试论八二宪法修改的最低必要限度原则及其实现

杨海涛

( 中共中央党校( 国家行政学院) 政治和法律教研部，北京100091)

一、引言

习近平总书记在党的二十大报告中重申了“加强宪法实施和监督”“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的重要论述。八二宪法已颁布实施40 余年，回顾总结我国宪法实施和宪法发展的规律经验，对于正确认识宪法在全面建设社会主义现代化国家中的地位作用具有理论和实践意义。党的十九届二中全会曾提出“要贯彻科学立法、民主立法、依法立法的要求，注重从政治上、大局上、战略上分析问题，注重从宪法发展的客观规律和内在要求上思考问题，维护宪法权威性”，这也是首次提出“宪法发展规律”命题。宪法修改是宪法发展的重要方式，研究宪法修改的原则有助于深化对宪法实施和宪法发展规律的认识。

八二宪法经过5 次部分修改，共计形成了52 条修正案，这些宪法修改实践，为深入研究宪法修改和宪法发展规律提供了基础。八二宪法的5 次部分修改过程中，除坚持党的领导、充分发扬民主与严格遵循法定程序原则外，也坚持“可改可不改的不改，必须修改的才改”原则，学界称之为“最低必要限度”①参见林来梵《互惠正义:第四次修宪的规范精神》，《法学家》2004 年第4 期。也有学者称之为宪法修改的“绝对必须”原则，参见田雷《超越文本:“八二宪法”框架内的宪法变革——从“八二宪法”有过多少次“修改”谈起》，《哈尔滨工业大学学报( 社会科学版) 》2012 年第5 期。原则。但有关“可改可不改的不改，必须修改的才改”原则的既有研究多停留在政策语境阶段，缺乏较为细致的学理化阐释和学术化表达。本文尝试采用“最低必要限度原则”这一具有规范意蕴的学术概念展开相关讨论。聚焦于宪法修改所遵循的最低必要限度原则，使其实现主要依靠政治决断到更具规范化法治化的转向，是本文研究的旨趣所在。在关注八二宪法修改遵循的最低必要限度原则发展的历史脉络、逻辑理据、实践效果的基础上，本文着重从宪法修改的判断主体、判断标准和判断程序方面，就如何实现这一原则作重点讨论。

二、作为八二宪法修改原则的最低必要限度原则

八二宪法修改遵循的最低必要限度原则是指在修宪时坚持“可改可不改的不改，必须修改的才改”。该原则并非凭空产生，其彰显了丰富的政治智慧和时代背景。本节聚焦于梳理最低必要限度原则形成和发展的历史脉络，探寻该原则蕴含的逻辑理据，从而增强对八二宪法修改的基本规律的正确认识和把握，加深对我国宪法修改实践的认知。

( 一) 最低必要限度原则形成和发展的历史脉络

1．彭真主持八二宪法修改时首次提及“可改可不改的不改”。彭真在主持八二宪法起草的过程中几次强调“可改可不改的，不改;改了可能会引起问题的，不改”［1］。彭真在谈到要以五四宪法为基础进行修改时指出，很多问题1954 年宪法都有考虑，要修改，就要提出理由，可改可不改的就不改［2］。在宪法修改委员会第四次全体会议上，研究如何采纳吸收委员们提出的意见时，彭真指出“凡是有怀疑、没有把握的就不写，勾去十条没什么了不起;除了十分必须和非加不可的，也一律不加”［3］。彭真在作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》时也指出: “有一些意见，虽然是好的，但实施条件不具备、经验不够成熟，或者宜于写在其他法律和文件中，不需要写进国家的根本法，因而没有写上。”［4］这些都体现了宪法修改坚持最低必要限度的原则。

2．八二宪法后续5 次修改均遵循最低必要限度原则。1988 年初，党中央主要负责人提出修改宪法并明确了两条原则，其中一条就明确指出这次修改宪法，限于修改必须修改的条款，对于不改就会妨碍改革的，应当改［5］。1988 年2 月25 日，中央政治局常委会确定，只对宪法第十条第四款作修改，对第十一条作补充，其他可改可不改的不改，有些问题采取宪法解释方式予以解决。在两天后的委员长会议上，彭真再次重申整个宪法不作修改，仅限于必须修改的，可改可不改的不改，能用宪法解释的就作宪法解释［6］。

1993 年修宪，中共中央在修宪建议中采用附件的方式对建议内容进行了说明，强调“这次修改宪法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决”［7］。

1999 年修宪过程中，中共中央召开党外人士座谈会征求对宪法修改的意见时，江泽民强调“只对需要修改的并已经成熟的问题作出修改，可改可不改的问题不作修改”［8］。李鹏在主持召开法律界和经济界修改宪法征求意见座谈会时也强调“可不改和有争议的问题不改”［9］。在九届人大二次会议上，时任全国人大常委会副委员长田纪云作宪法修正案( 草案) 的说明时重申了宪法修改的原则是“只对需要修改的并已经成熟的问题作出修改，可改可不改的问题不作修改”［10］。

2004 年修宪，延续了1999 年开始的向大会作关于《中华人民共和国宪法修正案( 草案) 》的说明。十届全国人大二次会议上，时任全国人大常委会副委员长王兆国在说明中指出“这次修改宪法不是大改，而是部分修改，对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改，可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改”［11］。

2018 年3 月5 日，在十三届全国人大一次会议上，全国人大常委会副委员长王晨作了关于《中华人民共和国宪法修正案( 草案) 》的说明。他在说明中指出: “对各方面普遍要求修改、实践证明成熟、具有广泛共识、需要在宪法上予以体现和规范、非改不可的，进行必要的、适当的修改;对不成熟、有争议、有待进一步研究的，不作修改;对可改可不改、可以通过有关法律或者宪法解释予以明确的，原则上不作修改，保持宪法的连续性、稳定性、权威性。”［12］

( 二) 八二宪法修改坚持最低必要限度原则的逻辑理据

1．历史逻辑:对八二宪法之前几次宪法修改的反思。中华人民共和国成立初期，《中国人民政治协商会议共同纲领》发挥临时宪法作用。五四宪法制定后不久，由于国家政治形势的变化，全国人民代表大会基本停滞，宪法在此期间并未修改。1975 年，在“文革”尚未结束，国家时局尚未根本扭转的情况下，启动了宪法修改。七五宪法正文内容仅有30 条，“‘文革’的思想、政策、经验等得以浸透在这部宪法里，并且表露无遗，无论是从形式上还是从内容上看，七五宪法是极左思潮严重浸润的一部宪法”［13］。“文革”结束后，党和国家尚处在徘徊时期，再次启动了宪法修改。意图转折而又未能实现的尴尬背景，决定了“七八宪法”的内容特点和未来命运［14］。在指导思想上，七八宪法被赋予“完整地准确地体现毛主席关于无产阶级专政下继续革命的学说”“巩固和发展无产阶级‘文化大革命’的胜利成果”［15］的任务，显然不可能有实质性的突破，只能是对七五宪法的延续。

伴随着真理标准大讨论的展开以及党的十一届三中全会的召开，国家的政治环境和秩序、工作重心等都发生了巨大转变，国家的发展逐渐从徘徊迷惘步入新的历史轨道。带有历史局限性的七八宪法显然对社会主义现代化建设的推进产生了束缚，与客观实际状况愈加不适应。因此，1979 年五届人大二次会议通过了宪法修改的决议，对19 个条款进行了修改。1980 年五届人大三次会议，再次对宪法进行修改，取消了“有运用大鸣、大放、大辩论、大字报的权利”的规定。但这两次小修小补，仅是拨乱反正后的过渡性修宪，力度不够，难以满足社会主义现代化建设的需要。

回顾八二宪法前的制宪修宪历程，可以发现这几部宪法在修改时机、修改方式、修改内容、修改策略上或急剧或保守，使得国家制度或是发生了急剧变革，或者来不及适应社会发展的需要。这些既往修宪实践中正反两方面的经验和教训，给后来修宪者以历史维度的反思和启迪，深刻影响了八二宪法及后续修宪中最低必要限度原则的形成和遵守。

2．理论逻辑:平衡宪法稳定性与适应性的需要。宪法修改要妥善处理保持宪法稳定性与增强宪法适应性的关系。作为法治后发国家以及改革开放带来的飞速社会变革，宪法的稳定性与适应性的矛盾也是我国宪法修改时不可回避的问题，并且尤为突出。八二宪法的后续修改坚持最低必要限度原则就是处理宪法稳定性与适应性辩证关系的有益策略。一方面，“可改可不改的不改”追求体现了稳定性面向。“可改可不改的不改”重心和落脚点在“不改”，目的是最大程度保持宪法稳定。八二宪法修改时，彭真提出“可改可不改的不改”的策略就包含有对宪法保持稳定的考虑。他说“宪法是根本法，必须稳定，除非常必要的，不要轻易修改”［16］，宪法修改“只管战略、不管战役”“在要不在繁”“在纲不在目”［17］。为保持宪法的稳定性，彭真也考虑到将来采取宪法修正案的方式对宪法进行修改［18］。在作宪法修改草案的报告时，彭真也表达了对八二宪法保持长期稳定的殷切希望［19］。

另一方面，最低必要限度原则也肯认了宪法的可修改性，体现了宪法的适应性面向。在坚持“可改可不改的不改”原则突出“不改”时，也要注意到“可改可不改”的内容也说明有一定的修改合理性，不能忽略和漠视这种合理性。在宪法稳定性被优先考虑的前提下，要及时发挥其他机制的功能，增强宪法的包容性和适应性，使得宪法足以面对社会发展。具体而言，可以充分发挥宪法解释、授权立法、及时性立法、法律解释等方式的替代和互补作用。最低必要限度原则有较大的弹性空间，既能满足改革的要求，为必须修改的内容进入宪法提供预留通道，亦能阻却尚未达到必须修改标准的内容进入宪法，最大限度地保持宪法稳定性。

3．实践逻辑:减少修宪争论，凝聚修宪共识的需要。宪法修改过程中，牵涉主体多样，利益多元，需要凝聚最大程度共识，减少不必要的争论，确保顺利完成宪法修改任务。彭真在八二宪法修改时即提出:“宪法不是争论问题，而是把可定的定下来。只写党内基本一致了的东西，不写党内还不一致的东西。要尽量避免引起争论，宁肯少些，不要因为一两条引起争论。宪法不可能解决一切争论的问题。如果把党内还没基本一致的问题写上，必然会带到群众中进行辩论，不利于总结经验，不利于团结一致向前看。”［20］

最低必要限度原则体现着一种审慎态度，这一原则“已然给各种意见之间的协调留下了回旋余地，这恰是互惠正义律动的空间”［21］。“最低必要限度”抑或“绝对必须”都意味着对一定范围和幅度内的某些内容，是能达成修改共识的。不同主体基于不同理由和视角提出的宪法修改建议可能都有一定合理性，但这种建议可能是漫无边际的，通过最低必要限度原则的过滤与限缩，能减少争论，凝聚共识，将有关力量投入到对共同性、普遍性的宪法修改建议的研究中来。

三、最低必要限度原则指导修宪实践的检视

在前文述及宪法修改中最低必要限度原则的历史脉络与逻辑理据后，需要进一步检视该原则在5次修宪中如何具体发挥过滤功能，并总结该原则在指导修宪过程中存在的不足，从而进一步优化该原则的适用。

( 一) 最低必要限度原则的积极效果

1．审慎启动宪法修改。宪法修改事关重大，需统筹谋划，审慎启动。最低必要限度原则不仅影响宪法修改的具体内容，也一定程度上影响宪法修改的启动。例如，在1990 年研究修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府地方组织法》《中华人民共和国全国代表大会和地方各级人民代表大会选举法》两部法律时，相关问题涉及宪法修改，全国人大常委会党组向中共中央报送了全国人大常委会法制工作委员会《关于修改地方组织法和选举法涉及修改宪法的几个问题报告》［22］。报告中再次申明对于宪法修改，如果属于非改不可的重大原则问题，应当经过充分的讨论和调查研究，看准了再修改;如果属于可改可不改的，以不改为好。这表明，最低必要限度原则力求宪法的稳定和权威，不到非改不可，不轻易启动宪法修改。

2．限缩宪法修改内容。八二宪法的5 次修改，均引起社会的高度关注和热烈讨论，有关国家机关、专家学者、普通公民都通过各种途径和方式积极建言献策。如何从这些意见中筛选出中肯妥当内容并加以吸收，需要有较为明确的标准和尺度。其中，坚持宪法修改的最低必要限度原则是备受倚重的技术策略。1988 年宪法修改过程中，从最初的7 条修改意见，到3 条修改意见，再到最后仅保留2 条修改意见［23］。2018 年宪法修改过程中，全国各地区、各部门、党内外提出了2000 余条修宪建议和意见［24］，最终仅形成21 条修宪建议。坚持最低必要限度原则发挥了限缩和过滤作用。

( 二) 最低必要限度原则存在的问题

1．“可改可不改”和“必须修改”的内容难以界分。1993 年修宪时，中共中央在修宪建议之后附带了书面说明，后续1999 年、2004 年、2018 年修宪都是由全国人大常委会副委员长向大会作宪法修正案( 草案) 的说明，修宪说明中一般都会谈到“可改可不改的不改”“必须修改的才改”等表述。但这些表述，有循环论证和同义反复之嫌，实践中难以把握。如何判定“可改可不改”并没有遵循统一律，不同时期对这一标准的具体把握也存在差异［25］。与“可改可不改的不改”相伴随的是哪些属于可以修改的内容。纵观5 次修宪实践，1988 年修宪强调“妨碍改革的修改”，1993 年修宪强调“必须修改的改”，1999年修宪强调“需要修改的并已经成熟的进行修改”，2004 年修宪说明中强调是非改不可、条件成熟并且有必要用宪法加以规范的才修改，2018 年的修宪说明中除了延续2004 年修宪说明中的限定外，还增加了各方面普遍要求、具有广泛共识的才改。但历次说明中的“实践证明成熟”的判断标准如何把握，多少主体的意见能称之为具有广泛共识也难以捉摸。对哪些是必须修改的内容没有确定的标准，也必然致使哪些属于可以不改的内容缺乏明确的界定。尽管从形式上看关于“可改”内容的限定修饰趋于严密复杂，但仍难以为区分修改还是不修改提供具体明确的指引。

2．释宪机制混淆“可改可不改”和“必须修改”内容的认定。1993 年中共中央宪法修改小组在分析研究各方面提出的修宪建议时，曾考虑把提出的问题分为两类:一类是需作修改的，一类是可用宪法解释方式解决的［26］。并且从1993 年修宪开始，即强调可以用宪法解释明确的不改，后续的三次修宪也都延续这一说法。宪法解释与宪法修改是两种不同的宪法变动方式，学界通常认为，宪法解释与宪法修改有不同的适用场域，只有穷尽宪法解释机制后，才能采取宪法修改这一方式，通过修宪程序满足社会的基本要求［27］。尽管我国宪法规定了宪法解释的主体，但有关宪法解释的程序付之阙如，这也致使我国的宪法解释机制功能的发挥处于休眠状态。因此，某些问题理论上虽可以采用宪法解释明确，但实践中这条路径几乎难以走通。“必要时采用宪法解释方式”的类似表述难以落地，也给“可改可不改”和“必须修改”内容的认定和把握造成障碍。

3．“可改可不改”与“必须修改”内容的认定标准前后不一致。在宪法修改的相关文件中，有关论述对“可改可不改”的标准认定前后不一，存在冲突。在1993 年修宪过程中，有观点建议在全国人大专门委员会中增加设立宪法监督委员会。修宪说明回应指出，根据《中华人民共和国宪法》( 以下简称《宪法》) 第七十七条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再规定［28］。但在2018 年修宪时，却将法律委员会修改为了宪法和法律委员会。同样，在1993 年修宪时，有观点建议增加按劳分配制度以外的其他分配制度作为补充，修宪说明中对此回应时指出，宪法并未排除其他分配制度，必要时可以采用宪法解释［29］。1999 年修宪时，在第十四条宪法修正案又将1993 年的建议加以吸收。这些例证表明，对哪些内容应当进行修改，八二宪法的修改实践认定并不一致。

四、最低必要限度原则的实现

承前所述，最低必要限度原则在指导宪法修改的过程中发挥了积极作用，但其实现效果并不理想。最低必要限度原则是语境化较强的表述，不同时空条件下会有不同的理解，无法为修宪实践提供明确清晰的指引。需结合我国宪法特色和具体实际，优化完善该原则，以增强可操作性和适用性。以下将从宪法修改的判断主体、判断标准、判断程序等方面，探讨如何优化和实现宪法修改中的最低必要限度原则。

( 一) 优化判断主体:发挥党的领导与充分发扬民主的双重优势

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，宪法修改是重大的政治行为和法律行为，必须毫不动摇地坚持党的领导。“宪法修改是一种政治判断，做出理智的政治判断应该具备比较丰富的政治经验和智慧，应该能够准确地把握社会的发展规律，预见未来形势的变化”［30］。中国共产党作为执政党，在推进中国特色社会主义事业中发挥着领导核心作用，坚持党对修宪工作的领导有其必然性和正当性。同时党要善于领导修宪工作，增强把握宪法修改时机和判别“可以不改”和“必须修改”内容的能力，加强对宪法修改的条件、宪法修改的必要性、宪法解释和宪法修改关系等问题的研究。

加强和改善党对修宪工作的领导，要注重总结宪法发展和宪法修改规律。宪法修改是宪法发展的重要方式，宪法修改规律也是宪法发展规律的重要组成部分。从更宏观意义上讲，党要注重总结和深化对法治发展规律的认识，这是把握宪法发展和宪法修改规律的基础和前提。党领导修宪工作，要有高瞻远瞩和远见卓识，对宪法修改的必要性、适时性和适当性有准确的认识和把握［31］。宪法修改也要处理好前瞻性与阶段性和可操作性、稳定性与变动性、巩固成果与留有余地之间的关系问题［32］。将党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定，更好推进依宪治国和依宪执政。对从长远看影响我国改革、发展和稳定的内容要迅速地调整修改，为经济社会发展创造宪法条件。对宪法中的有些内容，修改或不修改都无关紧要，应尽量保持，以增强宪法的稳定性和权威性。同时，发挥好党内法规在规范和完善党领导宪法修改工作中的优势。党内法规较之国家法律在调整对象、规范内容和制定程序上较为灵活。可以将党领导宪法修改的方式、党如何提出宪法修改的动议、如何判断宪法修改的必要性、如何识别哪些属于“可改可不改”和“必须要改”等内容在党内法规或党内规范性文件中予以明确。

同时，党对宪法修改工作的领导并不是包办式的，还需要充分发扬民主，发挥多元主体在判断宪法修改的限度、判别“可改可不改”和“必须修改”内容上的作用。修宪过程中充分发扬民主，有生动的例证和范本。在八二宪法修改过程中，中央政治局总共召开了八次会议讨论修改宪法问题，这些会议彭真都悉数参加，他并未先入为主地提前透露和传达中央的有关意见，而是鼓励大家充分发表不同意见［33］。八二宪法草案全民讨论达4 个月，讨论规模大、参加人数多、范围广、影响巨大，十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇曾感叹道:“这在我国社会主义法制建设的历史上是空前的。”［34］这也促使了八二宪法不断打磨修改，成为彪炳史册的好宪法。经过持久广泛的讨论和充分发扬民主后，不管是决策者抑或是普通公民，都会加深对宪法修改的必要性、宪法修改的最低限度、“可改可不改”和“必须修改”内容的认识。八二宪法后续的5 次修改中也都遵循发扬民主的原则，但较之八二宪法的修改，在参与主体的广泛性、时间的持久性、讨论的深入性等方面远远不及。当然这主要是因为八二宪法是全面修改后颁布实施的，而后续只是部分修改，但即使是在宪法的部分修改时，充分发扬民主也还有较大的提升空间。

( 二) 明晰判断标准:类型列举与差异化把握

最低必要限度原则，归根结底是要力求宪法修改时只进行最低限度变动。但“最低”“必要”“限度”均属弹性概念，指导修宪时充满不确定性和模糊性。在精准界定宪法修改限度的具体标准难以实现的情况下，可以尝试明确哪些情形不必诉诸修宪。同时结合我国宪法规范不同章节的各自属性进行差异化处理，采取或严格或宽松的策略，以增强最低必要限度原则的适用明晰性。

1．无需进行宪法修改的具体类型。第一，宪法规范足够包容现实变迁。一般意义上讲，法律规范具有一定程度的前瞻性和包容性，避免法律一经颁布就落后于时代。宪法规范本身具有法律规范的特征，而且作为根本法规范，这种前瞻性和包容性特征更为显著。因此，如若既有的宪法规范能够包容现实的变迁和相关法律的调整，就不必诉诸修宪。比如2015 年《中华人民共和国立法法》( 以下简称《立法法》) 修改赋予了设区的市地方立法权，2018 年宪法修改在第四十七条修正案中对该内容进行了确认。但是否有必要将这一内容载入宪法，需要考量现有的宪法规范条文是否能为该新增内容提供依据。有学者就认为，根据《宪法》第九十九条和第一百条的规定，宪法虽未明确省级以下地方人大及其常委会是否享有立法权，但其所肩负的保障法律实施职责之规定，能为立法权向地方下放保留较大的弹性空间［35］。这也就意味着宪法规范能够包容立法法新增内容，无需再通过宪法修改进行确认。并且未来如若赋予县级人大及其常委会立法权，还会再次引发宪法修改，不利于宪法保持稳定。当然进行宪法确认能更好地为设区的市地方立法权正名，但同时也会造成宪法跟随法律亦步亦趋，宪法和法律地位颠倒的观感。

第二，法律以及立法性决定已有规定，无需宪法再次确认。宪法主要是对国家重大事项和重大制度进行规定，具有普通法律所不具有的纲领性、方向性、总括性、原则性等特征。这也决定着宪法规范不可能面面俱到，只能对最为重要的内容进行规定。因此，当法律或全国人大及其常委会的立法性决定中对相关问题已有规定，并且并不影响该制度的有效实施，基于宪法的稳定性与宪法规范的有限性考虑，此类内容不宜再写入宪法之中。

比如在1993 年修宪过程中，有的建议在序言或总纲中增加规定“一国两制”方针的表述，但并未被采纳，因为《宪法》第三十一条已为香港基本法和正在制定的澳门基本法提供了依据，可以不再作其他补充修改［36］。在2018 年宪法修改过程中也明确提及，有的内容已在党章、党的全国代表大会文件、中央全会文件、党中央和国务院文件、有关法律法规中有明确规定和全面阐述，这次就不在宪法中表述［37］。因此有关的制度内容，法律或全国人大及其常委会的有关决定已经有明确的规范，应归类于“可改可不改的不改”类型，无需宪法再次确认，应更注重制度的实施和运行状况。

第三，宪法规范的瑕疵问题。宪法规范并非尽善尽美，条文中的个别表述和用词可能存在逻辑不严谨甚至语病问题。基于历史情境的不同以及立法者智识的有限性，这种瑕疵也在所难免。如若这些有瑕疵的宪法规范并不会在宪法实施中产生实质不利影响，基于保持宪法稳定性的考量，这些内容也不必进行修改，以期达到最低必要限度的要求。比如《宪法》第十二条第一款规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”，基于公有制与非公有制财产的同等保护理由，有观点主张将该条中的“神圣”二字删去［38］。但许崇德教授认为“神圣”的提法文学意味较为浓厚，但既然写进来了，就没有必要去掉，属于可改可不改的范围［39］。

2．最低必要限度原则的差异化处理。我国《宪法》分为序言、总纲、公民的基本权利和义务、国家机构、国家标志五大部分。这五部分内容的规范属性、逻辑结构、目标功能、规范包容性各自不同，变动对宪法秩序和稳定性的影响也不同，因此在把握最低必要限度原则时可以有所不同。

第一，序言部分:宽松把握最低必要限度原则。我国《宪法》序言有其独到的宪制意义，是“出自无数高人之手，反复推敲，数易其稿，是集体智慧的结晶”［40］。八二宪法修改过程中也多次讨论要不要保留序言。如在1980 年9 月22 日，宪法修改秘书处部分成员就宪法的结构问题初步讨论时，就有意见认为可以不要序言，原因在于序言不具有条文形式，缺乏明确的规范性，也容易同迅速发展着的客观实际不相适应［41］。在随后的9 月24 日，秘书处全体会议在张友渔主持下对宪法结构问题进行讨论，与会者一致认为，最后再考虑“序言”是否保留的问题，如果应该规定的内容都已经写了，就不用序言; 如果还有必须规定但不便写入各章的内容，可以考虑用序言的方式处理［42］。可见宪法序言不具有条文的规范性，被赋予类似兜底的功能，对于不便写在条文中的内容，放置在序言之中。这也就导致了宪法序言部分多充斥着描述性和记叙性的内容。吴家麟教授曾有观点认为“序言是宪法的一部分，但它不同于条文，没有强制性”［43］。

因此，在涉及宪法序言部分的有关内容是否进行修改时，应当结合宪法序言部分的自身特色以及规范属性强弱，加以考量。宪法序言的变动对宪法的整体宪制安排影响不大，并且宪法序言的包容性也强，在把握最低必要限度原则时，可以较为宽松，“可改可不改”的可以修改。

第二，总纲部分:宽松把握最低必要限度原则。八二宪法以五四宪法为基础进行修改，也延续了五四宪法的总纲结构。八二宪法修改过程中也有关于总纲名称是否保留、应该写些什么内容的争论。同样是在1980 年9 月22 日，宪法修改秘书处多数成员主张总纲的名称不再保留，因为作为重大规范综合的宪法是根本法，至少在形式上应与政党、团体的纲领有清晰的区别，宜修改为“基本制度”［44］。在1980 年9 月24 日的宪法修改秘书处全体会议上，也有观点认为“写总纲”比较灵活，伸缩性也大［45］。在最终通过的八二宪法中，总纲的用法被保留，在其中不仅规定了国体、政体等重要条款，还大量规定着经济政策、民族政策、社会政策等内容。这也导致一旦国家的大政方针和经济政策等有所变动，宪法总纲的相关规定便难以为继，产生学者所谓的“政策性修宪”［46］。更有学者认为这些纲领性条款，其实只是被编上条文序号的政治纲领、宣言或决议而已［47］。基于总纲条款原则性、政策性、概括性、纲领性等特点，在把握最低必要限度原则时，也可以适当放宽，以及时回应党的最新主张和社会实践的变迁。

同时也要注意，尽管我国宪法虽未明确规定不可修改的内容，但实际上有一条不可触碰的红线:国体、政体不能改变，基本经济制度不能改变，国有经济的主导地位等不能改变［48］。在差异把握最低必要限度原则时，上述内容大部分都可以被看作是我国宪法修改内容方面的限制，属于不可修改的内容。

第三，基本权利和义务部分:宽松把握最低必要限度原则。八二宪法的5 次修改关于基本权利和义务部分仅涉及1993 年《宪法修正案》第十条和2004 年《宪法修正案》第二十四条两条修正案，并且修改仅涉及基本权利部分，并未有基本义务的修改变动。这也表明基本权利和义务章的稳定性。八二宪法将公民的基本权利和义务章置于国家机构章前，2004 年《宪法修正案》将“国家尊重和保障人权”写入宪法，这些都彰显了宪法保障公民基本权利的追求。基于宪法保障权利的理念，应尽可能地丰富基本权利章节的权利类型，以增强保障力度。在相关权利入宪问题上，把握最低必要限度原则时应当最为宽松，“可改可不改”的可以修改。

我国宪法公民的基本权利和义务章除了权利列举外还有基本义务的规定，近5 次修宪都不涉及基本义务条款。部分国家的宪法仅有权利规定，并未规定基本义务。并且有的学者也认为“宪法不应该规定公民义务，因为这是普通法律的任务”［49］。我国宪法规定的基本义务是我国宪法规范的组成部分，并且宪法规定的基本义务本身具有授权和限权的功能，取消这些规定似不现实，只是未来宪法修改中无需再增加相关的基本义务。这也要求在涉及义务入宪时，要严格把握宪法修改的最低必要限度原则，尽可能不改。

第四，国家机构部分:严格把握最低必要限度原则。国家机构章最为核心的内容是国家权力的配置问题，一旦国家权力配置发生变动，会整体影响既有的国家机关的相互关系及其内在协调，甚至是党政关系。相较于序言、总纲和基本权利义务章，国家机构章节内容的变动对整个宪法秩序影响最大。设置国家机关、配置国家权力、解释国家机构规范，都必须将基本权利作为考量因素，避免国家机构及其职权的设置，直接导致损害基本权利的后果［50］。在全面深化改革的时代背景下，未来修宪可能会形成从经济领域的主线延伸到经济和政治领域双线并进的趋势。而政治领域的改革反映在宪法上主要涉及的是第三章国家机构。因此在把握最低必要限度原则时，需要考虑国家机构章的特殊性及其宪制意义。当修宪可能涉及国家机构章的相关条文，把握最低必要限度原则时要保持审慎态度，从严掌握，最大程度不改。

第五，国家标志部分:严格把握最低必要限度原则。我国宪法国家标志章共有三个条文，5 次修宪仅涉及一个修正案。条文数少，并不能影响该章的特殊地位和意义。宪法作为国家标志的终极规范性来源，也就意味着国旗、国歌、国徽、首都不仅是以图案、词谱和地理位置象征和标志国家，而是意味着效力上的根本性和内涵上的规范性［51］。既有的国旗、国歌、国徽、首都是国家的代表和象征，承载着民族的深厚情感，不能轻易变动。因此在涉及国家标志的修宪标准问题上，仍要遵循最低必要限度原则的指引，从严把握。

基于我国《宪法》序言、总纲、国家机构、基本权利与义务、国家标志章规范属性和宪制意义的不同，初步提出的把握最低必要限度原则要采取或严格或宽松差异性方案，一定程度上能缓解该原则模糊性、易变性的特征带来的操作性差问题。但仍需指出的是，尽管我国宪法规范分为不同的章节，但相同类型的规范内容可能分布在不同章节中，比如财产权并没有规定在基本权利章而是规定在总纲中。这也意味着上述的观点尝试，在逻辑上未必整全和周延，形式上考虑归属章节，实质上还是要考虑规范内容的特性。

( 三) 完善判断程序:惯例程序与法定程序的衔接互补

宪法修改程序有独立于实体内容之外的自身价值，从宪法修改程序本身就能判断宪法修改的合法正当与否［52］，并且宪法修改程序作为法律程序的一种，它是对恣意的限制，是理性选择的保证和宪法权威凝结的屏障［53］。因此要发挥好程序机制的筛选和过滤作用，增强最低必要限度原则的适用性。避免对于宪法修改的内容已经基本定型后再启动相应程序，导致宪法修改程序的形式化和附属性。

1．惯例程序的规范化。第一，先征求意见，再形成修宪建议。从既有公开的修宪资料看，1988 年修宪并未广泛开展关于宪法修改内容的意见征求工作，而主要是由党中央统筹决定。在1993 年、1999 年修宪时，中央先是拟定关于修改宪法部分内容的初步意见，再开展意见征询。后续两次修宪在征求意见的方式上有了明显改进。如2004 年修宪，中央请省、自治区、直辖市通过调查研究提出修改宪法的建议，中央宪法修改小组也先后召开6 次座谈会，听取意见，在此基础上形成《修宪建议稿》征求意见稿，并再次开展征求意见［54］。2018 年修宪，党中央发出通知，征求对宪法修改内容的意见，请各地区各部门各方面在精心组织讨论、广泛听取意见的基础上提出宪法修改建议。宪法修改小组由此形成修宪建议草案稿，并进一步就修宪建议草案稿征求意见，最后经中央审定形成最终的修宪建议。这种“自下而上”“两下两上”的征求意见方式，有利于各方面意见的充分提出，避免中央先确定宪法修改的内容而后征求意见带来的积极性不高和参与性不强的问题。并且这种先征求意见，再形成修宪建议的方式，有利于形成对哪些内容属于可以修改、哪些内容不必修改的共识，以实现最低必要限度原则。

第二，召开中央全会讨论宪法修改。五四宪法以来，虽然历次宪法修改都是在党的领导下进行的，但专门召开一次中央全会讨论修宪工作是2018 年宪法修改的首创。2018 年1 月18 日至19 日，中国共产党第十九届中央委员会第二次全体会议审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。这体现着中央对宪法的修改工作愈加重视，党领导修宪的工作机制提升到新的高度。通过召开中央全会的方式讨论宪法修改的内容，有利于最大程度凝聚党内外关于哪些修改、哪些不修改的共识，使得最低必要限度原则落到实处。因此，召开中央全会专门讨论宪法修改的有益方式，也应当为后续修宪实践沿用和遵循。

第三，全国人大常委会直接提出宪法修正案草案，报中央批准。前述几点关于惯例程序的规范化，均是建立在中央提出具体修宪建议内容的基础上，如果更进一步，是否可以考虑直接由全国人大常委会提出宪法修正案草案，报中共中央批准后，向全国人大提出。早在20 世纪末，即有学者主张中共中央只提出修宪建议的说明，不提出修宪的具体条文，建议的说明也只需包括修宪的原因、原则、依据、主要内容、方式和其他要注意的重大问题［55］。这种方式能最大程度地发挥法定提案主体全国人大常委会的作用，更具有规范性，真正将宪法修改纳入法定程序中，实现从惯例程序向法定程序的宪法回归。

2．法定程序的完备化。第一，完善修宪建议转化为宪法修正案草案的程序。在中共中央向全国人大常委会提出宪法修改建议后，全国人大常委会通过召开会议的形式转化为宪法修正案草案。但从5次修宪的实践情况来看，在这一环节中，全国人大常委会完全根据修宪建议提出宪法修正案草案，不能有效发挥过滤作用。尽管中共中央提出的修宪建议通常是经过“自下而上，两下两上”征求意见，较为成熟，但实践中全国人大常委会会议期间亦可能提出有益的补充意见。如何对这些意见和建议进行研究并进行合理吸收未有明确规定。应当树立这样的观念，即中共中央的修宪建议不一定和全国人大常委会提出的宪法修正案草案完全一致，可以汲取常委会会议审议中的有益意见。如若全国人大常委会对党中央提出的修宪建议有所变动，应通过全国人大常委会党组报请中央批准，这样既能充分发挥全国人大常委会作为法定提案主体的能动作用，又始终坚持在党的领导之下进行，同时也有利于实现程序衔接顺畅，避免反复与程序瑕疵。修宪建议到宪法修正案草案转化程序的完备，也能充分发挥程序的过滤作用，最低必要限度的判断也会在该步骤逐渐明晰。

第二，完善全国人大会议期间对宪法修改意见建议研究审议机制。全国人大常委会向全国人民代表大会提出宪法修正案草案后，在全国人大会议召开期间，全国人民代表大会还需听取主席团关于宪法修正案( 草案) 和宪法修正案( 草案修改稿) 审议情况的报告①参见十三届全国人民代表大会第一次会议主席团关于《中华人民共和国宪法修正案( 草案) 》审议情况的报告。十三届全国人民代表大会第一次会议主席团关于《中华人民共和国宪法修正案( 草案修改稿) 》审议情况的报告。全国人大常委会法制工作委员会宪法室《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021 年版，第245－249 页。。但对于会议期间，各代表团和代表提出的宪法修改内容的意见和建议如何进行采纳，宪法和法律均没有明确规定。实践中大会召开期间有关方面的意见是由秘书处进行研究，但这种做法的法理依据并不充分。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第十三条，《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第十五条、第十八条和第五十七条关于秘书处职责的规定，均是事务性、辅助性的内容，并不能实质性对宪法修改的建议进行研究，由其对意见建议进行研究审议缺乏法律依据，主体不适格。

2018 年修宪将法律委员会改为宪法和法律委员会，并且在《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》中明确了宪法和法律委员会统一审议法律草案等工作职责。2018 年宪法修改后，学界多关注宪法和法律委员会在合宪性审查和宪法解释方面的功能，忽略了宪法修改过程中宪法和法律委员会可能发挥的作用。在前述否定秘书处的适格主体后，应当由宪法和法律委员会承担针对宪法修正案草案的相关意见和建议的研究工作，“强化其委员会的宪法机关属性”［56］。这种做法更契合人民代表大会制度以及宪法和法律委员会的功能定位。并且《全国人民代表大会宪法和法律委员会工作规则》第二条第一款第三项已经明确规定，对于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。这一程序的完备也能有效过滤不必修改的内容，通过代表意见的充分表达，集思广益，逐步对最低限度的修宪内容达成共识。

第三，制定宪法修改程序法。关于宪法修改中最低必要限度原则的实现，需要依托宪法修改的惯例程序与法定程序的完善和衔接互补。而关于宪法修改程序的完善，更为有力的建议是制定宪法修改法或宪法修改程序法。如张庆福认为应当制定宪法修改法，把修改的原则、修改的方式和修改的程序( 包括修宪动议的提出、宪法草案的起草和全面讨论、全国人大会议对宪法修改案的讨论和通过、宪法修改案的公布和生效等) 法律化［57］。秦前红教授认为可以对修宪程序的提起主体、有关方面的修宪提议如何接受和处理、拟定宪法修正案草案、修宪议案的表决以及通过和公布等事项作出具体规定［58］。如若制定宪法修改法或宪法修改程序法尚难以完成，是否可以在宪法中专章规定修宪程序。部分国家的宪法已经有专章规定宪法修改程序的立法例，如荷兰王国宪法第八章、法国宪法第十六章和俄罗斯宪法第九章。

五、结语

新中国的制宪修宪历程与中国经济社会发展紧密相关。丰富的修宪实践，为研究宪法修改的相关问题提供了基础。修宪实践中既有成功的经验需要坚持，也有许多不足需要总结反思。本文立足于八二宪法的5 次修改，集中研究了宪法修改中的最低必要限度原则。该原则基于特定的历史背景生成，并不断发展完善，有其存在的合理性和意义。同时，研究分析该原则在修宪过程中的具体适用，可以发现这一原则的内涵具有不明确性、政策性强、可操作性差等问题，需要优化完善，以增强该原则的可适用性，更好指引宪法修改。

需要明确的是，最低必要限度原则是在坚持宪法部分修改的前提下加以讨论。如若对宪法进行全面修改，该原则发挥作用的空间将被压缩。全面修改意味着对宪法进行“大手术”，更加重视系统性、全面性、协调性的问题，由此带来的宪法修改幅度也比较大。目前学界也有观点主张对宪法进行全面修改。何为全面修改，可能单纯的修宪条文数量不能作为唯一判断标准，因为仅对宪法修改一条也能对宪法产生巨大冲击。但总体而言，坚持宪法的部分修改仍将是未来宪法修改的主基调，对部分修宪下所遵循的最低必要限度原则的研究也有一定积极意义。八二宪法已颁布实施40 余年，回顾我国宪法发展和宪法修改的历程，加强对宪法发展和宪法修改经验规律的总结研究，对于增强宪法自信，维护宪法权威，推动宪法实施大有裨益。