“三孩”背景下我国生育支持政策体系建设研究——基于政策工具与生育友好的双重分析框架

满小欧, 杨 扬

(东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110169)

一、 问题的提出

2021年7月20日,《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》(以下简称《决定》)正式颁布,提出“进一步优化生育政策,实施一对夫妻可以生育三个子女政策”,标志着我国进入“全面三孩”时代。《决定》特别强调,要“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”,“将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑”。这是在党的十八届五中全会决定“构建有利于计划生育的家庭发展支持体系”“增强生育政策包容性”基础上,我国优化生育政策的又一重大举措,表明我国生育政策的重点正在由“生”的单一环节向完善“育”的体系化转变。

事实上, 为应对少子化与老龄化对人口长期均衡发展的挑战, 我国已于2013年和2016年实施了“单独二孩”和“全面二孩”政策, 开始逐步放开生育的实践探索。 2020年第七次全国人口普查结果显示, 我国出生人口中的二孩占比由2013年的30%上升为2017年的50%[1], 二孩政策初显成效。 然而, 我国总和生育率长期低于人口生育更替水平、 适龄人口生育意愿偏低亦成为不争的事实。 儿童养育教育成本过高、抚养时间精力不足、家庭与工作难以平衡等成为制约生育意愿的关键因素。 因而, 如何在放开生育数量限制的同时, 优化生育支持政策与服务体系, 有效回应生育主体的育儿需求, 成为破解当前人口低生育难题、 促进我国人口长期均衡发展亟待解决的重要议题。 目前, 部分研究尽管关注到了这一点, 但多从经济补贴或托育服务的单一视角来论证生育支持的制度设计, 或是从国际比较视角提出对策建议, 忽略了对我国当前既有生育支持政策的现实把握, 也缺乏“政策体系”视角的整体考量。本文旨在突破上述研究局限,以全国31个省、自治区、直辖市出台的生育支持政策为研究对象,从“政策工具”和“生育友好”双重视角进行分析,在把握我国生育支持政策现实的基础上,探索“三孩”背景下我国生育支持政策体系的优化策略与实现路径,以期为构建包容性生育政策体系提供借鉴。

二、生育支持:政策体系与分析框架

1. 生育支持政策:家庭化还是去家庭化

生育支持政策(birth-support policy)主要是为有育儿需求的个体与家庭提供经济、时间、服务等方面支持与保障的公共政策[2]。在我国,生育支持政策亦被称为“生育政策配套措施”,伴随着“二孩政策”实施而获得关注,政策范围主要包括孕产妇与婴幼儿健康保障、产假、生育保险、女性就业保障等。由于尚处在起步探索阶段,并未形成完整的政策体系。

在西方,生育支持政策包含在家庭政策(family policy)中。“二战”结束后,西方国家原先稳定的家庭内部结构发生变化,家庭功能日渐式微,传统福利国家模式下“家庭照顾”的研究由私人领域转向公共领域。在“低生育率陷阱”的社会风险下,西方国家将鼓励家庭抚育儿童看作一项“社会投资”,通过提供家庭育儿津贴、儿童照护服务以及亲职假待遇等弥补家庭照料功能的不足,以期在提振生育水平、推动女性工作与家庭平衡等方面有所突破。自此,生育支持政策成为缓解低生育率危机的重要政策工具[3]。其政策发展也逐渐呈现两种迥异的价值取向:一是强化家庭传统照顾功能的“家庭主义”政策取向;二是减轻家庭照料负担的“去家庭化”政策取向。这一概念最早起源于埃斯平·安德森有关福利国家的类型学研究,其从意识形态区分不同类型福利国家对家庭支持的差异化态度[4]。在家庭主义政策下,政府主要采取强化家庭照顾功能的积极干预措施,如给予照料者一定的经济补偿或赋予家庭成员更多的抚育照料时间等。去家庭化政策则以市场化或公共服务等形式减轻家庭内部成员间的福利依赖,实现家庭部分功能的“替代”。换言之,政策的去家庭化程度与家庭承担的福利责任呈负相关,去家庭化程度愈高意味着家庭照料者拥有更多的选择权。

尽管“家庭化”与“去家庭化”在政策实践中难以泾渭分明,通常“混合供给”,但切实减轻家庭的育儿负担,营造“生育友好”的政策与环境,已成为生育支持政策体系建设的应有之义。

2. 分析框架:政策工具与生育友好

(1)X维度:政策工具

政策工具(policy instruments),又称“政府工具”(tool of government)或“治理工具”(tools of governance)。政策工具作为政府实现政策目标的技术与手段的方式,是政策过程分析在工具理性层面的发展和深化,体现了政府的政策意图与价值理念,在政策执行时发挥重要的作用。本文参照Rothwell等[5]的政策工具理论,划分出供给型、环境型和需求型三种政策工具类型,以分析政策在生育支持中发挥的作用维度。其中,供给型政策工具指政府利用自身在信息、资金、人才、机构建设等方面的优势资源优化生育所需各要素的供给,在生育支持中发挥推动作用;环境型政策工具旨在培育良好的生育环境,规范提供生育支持的行业领域;需求型政策工具则是通过对生育主体提供时间支持、资金补助、托育服务,引导、刺激、满足个体的生育需求,在生育支持中起拉动作用。具体内涵如表1所示。

(2)Y维度:生育友好

2017年,国家卫计委首次明确提出“构建生育友好的社会环境”。一方面,“生育友好”意味着充分尊重个体的生育行为,赋权生育主体,使生育回归自主决策与自由抉择[6]。另一方面,生育友好应从生育整体视角考量生育行为的社会劳动价值,包含从“生”到“育”全过程的支持,构建促使生育的个体价值、家庭价值与社会价值相一致的社会政策环境,以克服低生育的“内卷化”惯性。本文即是从“生—养—育”全过程的生育友好视角出发,按照政策作用的不同阶段划分为:孕前及孕产期、儿童哺乳期(0～3岁婴幼儿)、儿童学前期(3～6岁)、儿童教育期四个阶段,对我国不同阶段生育支持政策工具的使用状况进行分析。

综上,本研究形成了基于政策工具与生育友好的双重分析框架,具体如图1所示。

三、 研究设计与数据分析

1. 样本选择与内容编码

(1) 样本选择

为保证政策文本选择的全面性与准确性,确定选择标准如下:一是代表性原则。由于中央出台的生育支持文件数量相对有限,且政策文本多为宏观原则性指导,故本文采用31个省级政策文本为研究对象,以具体分析我国生育支持政策现状。二是连续性原则。由于2016年“全面二孩”实施以来生育支持相关政策才集中出台,为保证样本连续性,本研究选取了2016—2020年的政策文本。三是相关性原则。样本围绕生育支持和生育友好,以政策实质内容为选择依据。遵循上述标准,本研究以“婴幼儿照护”“母婴保健”“中小学课后托管”“女职工劳动保护”等为关键词,通过对北大法宝、各省政府网、妇幼保健相关网站的检索,最终筛选确定94份政策文本作为研究对象。

(2) 分析单元确定与编码

对政策内容进行分析,抽取与生育支持政策相关的文本信息进行编码, 编码原则为“省、直辖市、自治区排序+一级编码+二级编码”。 具体编码过程为: ①按照政策文件实施时间次序形成一级编码; ②政策文本中的具体条款按照政策工具类型依次编号形成二级编码; ③形成生育支持政策文本的内容分析单元编码表,如表2所示。 在编码过程中, 保证每条政策文本至少有两名成员进行编码, 编码后对照讨论, 最终确定了980个分析单元。

2. 基于政策工具与生育友好的数据分析

(1)政策工具维度分析

第一,政策工具使用情况。在明确编码原则的基础上,将分析单元逐一整理至各个政策工具类型中,分别计算次级政策工具在所处工具类型的内部比例、各类型政策工具占总体类型的分布比例,如表3所示,进而分析出2016—2020年我国生育支持政策工具使用状况。

由表3可见,当前我国各省级生育支持政策中,供给型政策工具使用最为普遍,占45.82%;环境型政策工具次之,占37.24%;需求型政策工具使用最少,占16.94%。

首先,在供给型政策工具中,公共卫生服务在其中居于首位,占31.40%,基础设施建设占28.95%,财政支持仅占9.58%。说明我国省级层面对公共卫生服务和基础设施建设的重视程度较高,但在财政支持、信息技术支持等方面仍需加强投入。

其次,在环境型政策工具中,法规管制工具使用最多,占42.74%,反映出强有力的法制监管成为政府规范育儿服务市场的重要手段。权益保护和策略性措施分别占19.18%和18.63%,说明省级政府在保障女性就业、改善劳动待遇、鼓励和引导多元主体参与服务机构建设等方面均作了政策考量。目标规划工具占13.97%,表明目前生育支持政策仍处于初步探索中。税收优惠在整个环境型政策工具中占比最低,仅占5.48%。

最后,在需求型政策工具中,时间支持工具使用最多,占54.22%,各地均以立法形式为用人单位的女职工提供产假的时间保障;资金补助工具占23.49%,生育津贴和生育保险为主的费用补贴为生育提供了资金保障;托育服务相对较少,占22.29%,需予以关注。

第二,政策工具时间维度分析。对94份省级生育支持政策文件的时间维度(2016—2020年)的分析结果,见图2。

由图2可见,我国生育支持政策工具使用比例随时间变化主要呈现了以下特征。首先,政策工具由“要素供给”向“环境营造”转变。2016—2019年,供给型政策工具使用始终占主导地位,占比均在50%左右,需求型工具使用较为稳定,环境型政策工具增幅明显,占比由2016年的21.68%上升至2019年的40.08%,并于2020年超过供给型政策工具,在生育支持政策工具的使用中位居第一。值得指出的是,2018—2020年“全面二孩”的政策效应得到短暂释放,但生育水平的快速回落使生育支持政策逐渐从生育要素的供给转变为生育友好环境的构建。

其次,政策工具的应用由“单一主导”到“多元协同”。从2016年发布的省级文件来看,生育支持政策工具类型单一,以供给型为主,占比高达58.04%,环境型和需求型工具所占比重较小,分别为21.68%和20.28%。2016—2020年,各省使用的政策工具数量均有上升,分布比重差距有所减小,到2020年,供给型、环境型和需求型工具分别占41.86%、45.18%和12.96%,生育支持方式呈现出多元化且渐进调整的特性。

(2) 生育友好维度分析

生育支持政策工具在不同阶段的使用频次存在差异,见表4。现有政策更关注儿童哺乳期和儿童学前期两个阶段,政策工具的使用分别占比38.78%和35.63%;对儿童教育期的政策支持相对不足,仅占6.76%。

在孕前及孕产期阶段,生育支持政策以供给型政策工具为主,占45.64%,主要包括孕前健康检查、孕产期保健等公共卫生服务。此外,各省份主要通过使用环境型政策工具,为女性就业和劳动权益提供保障。在需求型政策工具方面,各省份采取了“国家规定假期98天+生育奖励假”的时间支持政策,部分省份出台延长产假的规定,如福建省将产假延长为158～180天的同时给予60～82天的生育奖励假。此外,湖北、江苏、新疆等省份对生育二孩给予额外的资金支持,如湖北省宜昌市对生育二孩的本地市民住院分娩最高提供2 500元的补贴。

在儿童哺乳期阶段,生育支持政策以供给型和环境型政策工具为主。通过公共场所母婴室等基础设施建设、新生儿疾病筛查、疫苗接种等公共卫生服务实现供给侧支持,建立婴幼儿照护服务发展政策与行业规范标准,推动生育友好环境建设。需求型政策工具仅占10.49%,部分省份如陕西省、安徽省采取灵活安排哺乳假、增加配偶陪产假等方式保障父母照料幼儿的时间。

儿童学前期仍以供给型和环境型政策工具为主,分别占比48.62%和43.09%,需求型政策工具应用较少,仅占8.29%。尽管多个省份为规范婴幼儿照护服务制定了相关政策法规,但对0～3岁幼儿托育服务的政策支持仍有待加强。仅有部分省份进行了政策尝试,如山东省2016年率先尝试夫妻共同育儿假,江苏省2018年首次将“共同育儿假”写入地方法规,湖北省在弹性工作制中引入育儿照护等。

儿童教育期阶段各类政策工具的使用均相对较少,其中供给型、环境型和需求型政策工具分别占50.48%、39.81%和9.71%。供给型和环境型政策主要关注学校的建设以及教师等人才队伍的培养、规范课后教育的法规管制和鼓励社会托管机构发展的策略性措施等方面。此外,湖北、北京、上海等省份从“需求侧”出发,颁布了关于弹性放学制和落实课后服务工作的政策文件,为家庭提供育儿时间支持。

四、 研究结论与政策建议

低生育危机是社会转型期工作与生活、家庭与社会、个人与集体等多重矛盾和冲突形塑的结果。低生育现象的背后不仅是生育选择空间大小的问题,更存在生育责任、生育热情和生育动力等深层次问题。生育支持政策作为生育政策的配套公共政策,对促使生育意愿向生育行为转化,改善人口结构,实现我国人口长期均衡发展有着重要的意义。基于2016—2020年省级生育支持政策的研究表明,我国目前的生育支持政策在政策工具的使用上仍面临着重“生育”、轻“养育”与“教育”,需求型工具不足,政策工具体系设计中生育友好理念体现不充分等困境。因而,在人口战略转型的机遇期以及“全面三孩”政策出台的新形势下,应进一步完善“生—养—育”支持政策体系、优化政策间配套衔接,从“尊重生育权利”向“共担生养责任”转变,构建友好型生育环境,从而有效促进生育政策效应的释放。

1. 研究结论

(1) 需求型政策工具使用不足,难以鼓励生育

目前,供给型和环境型政策工具较多地为政策制定者所依赖, 资金补助、时间支持以及托育服务的需求型政策工具使用不足。 首先,在时间支持方面,仅个别省份探索实施父母育儿假, 政策覆盖面不足, 且并未对父亲假配额作出明确规定, 更易造成女性家庭与工作进一步失衡。 其次,在资金补助方面,我国目前的经济支持政策仍以补缺型和选择性为主, 在鼓励生育方面难以发挥最大效用[7]。 在托育服务方面,尽管很多地区已出台促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的政策文件, 但2020年国家卫健委开展的“城市家庭3岁以下婴幼儿托育服务需求调查”的数据显示, 0～3岁婴幼儿家庭中有超过1/3的城市家庭明确表示存在托育需求, 而实际进入各类托育机构的婴幼儿比例仅为4.1%[8], 托育政策有待进一步落地。

(2) 政策工具的使用侧重“生育”,轻“养育”与“教育”

在政策工具的使用上,我国生育支持政策对于儿童哺乳期和儿童学前期的关注度较高,在公共卫生服务、基础设施建设等方面给予了大量投入,但对于儿童教育期的关注明显不足。例如:在时间政策方面,针对小学“三点半”放学难题,目前已有29个省份出台了中小学课后服务政策,部分省份如湖北、北京等实施弹性放学制,然而在提升课后服务质量、精准回应家长诉求等方面仍存在政策空白。此外,相关统计表明,在子女教育方面,我国城市家庭平均年度支出占家庭总收入的30.1%,占家庭总支出的35.1%[9],而“三孩”政策的实施,必将加大家庭的教育成本,刺激育龄人群对教育环节的政策需要,形成更尖锐的“需求赤字”,亟待经济支持政策的进一步加强。

(3) 政策工具体系设计中生育友好理念体现不充分,影响政策效应

生育友好意味着生育行为的自主化和生育成本社会化的过程, 而当前政策工具体系设计中缺乏对生育友好理念的足够重视, 阻碍了政策工具的良性匹配,影响政策供给的有效性。 一方面,由于目前的支持政策不足, 家庭更多地承担了生育行为带来的外部性风险(如生育成本等), 抑制了部分群体的生育需求。 另一方面,随着年轻一代婚育观念的转变, “高生育成本—低子女效用”的价值理念固化了育龄群体少生优生的生育观念, 使得生育意愿呈现代际弱化的倾向, 低生育行为趋于“内卷化”[10],这也有悖于政策设计的初衷。

2. 政策建议

(1) 加强需求型政策工具供给,回应生育主体多元化需求

第一,合理规划时间政策,逐步推行父母育儿假制度,建立假期用工成本分担机制,并分配“父亲配额”,明确男性在家庭照料中的责任与义务,强化家庭角色性别平等的价值取向。第二,发展普惠性托育服务体系,尤其针对当前0～3岁婴幼儿托育服务严重缺失的问题,在加大普惠型托育服务的同时,发展“混合托育照顾”模式。例如:发挥中央预算内投资项目的示范效应,以普惠性机构兜底托育服务,带动地方政府出台支持性“政策包”,吸引多方力量参与建设高质量的托育机构;充分发挥社区便捷可及的优势,推动机构内发展灵活多样的婴幼儿托育服务,如全日托、半日托、计时托、临时托等形式;部分地区可试点探索“家庭邻托”式服务,探索家庭互助、隔代照料等新兴模式,扶持家政企业提供入户照料服务等。此外,完善社区内托育场所和综合服务设施建设,培育从事托育服务的专业人才,以满足不同育龄群体的差异化需求。

(2) 完善“生—养—育”配套支持政策,构建友好型生育支持政策体系

《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》中强调,“要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑”。健全“幼有所育”的政策体系,扩大多元主体多种方式的服务供给,对不同阶段、不同主体的生育需求予以回应,也是生育支持政策体系构建的关键所在。构建“生—养—育”友好型生育支持政策体系:一是要减轻生育能力不足群体负担,政府除提供免费的孕期产检以及健康筛查等服务外,还可将辅助生殖检查、治疗等相关费用按比例纳入医保范畴,帮助经济困难群体缓解生育压力;二是提高优生优育服务水平,全面落实《决定》中提出的关于保障母婴安全的五项制度,推进生殖健康服务融入妇女健康管理全过程,加快补齐生育相关公共服务短板;三是要减轻家庭的养育负担,在满足不同家庭对托育服务需求的基础上,逐步将托育和学前教育纳入义务教育,通过税收补贴、育儿补贴、假期补贴等多种福利举措增加托育服务的有效供给[11]。

(3) 注重政策间的配套衔接,提升政策的包容性与前瞻性

从生育政策的演变历程看,我国生育政策的实施目标从控制人口数量转变为实现人口长期均衡发展。生育政策的渐进调整也对生育支持政策在兼顾人口数量、人口结构和人口质量方面提出更高的要求[12]。因此,生育支持政策需要前瞻性的制度设计,以适应生育水平变化趋势和家庭结构变迁中面临的新情况、新问题。首先,尽快调整生育政策,充分尊重育龄群体的生育选择,真正保障个体生育权,建议全面取消对生育数量的限制。其次,发挥经济政策的杠杆作用,实现部分育儿成本社会化。一是提高职业女性生育期间的津贴补助和医疗津贴水平,增加产检医疗费用补助额度,同时鼓励商业保险机构参与,助力商业生育保险的发展,构建多层次、多重优惠性的生育保险制度。二是利用税收制度承担家庭部分养育成本,建立以个人或家庭为单位的征税选择模式,将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除;对于提供托育福利的用人单位,给予一定额度的税收减免,进行服务成本的补偿;此外,还可通过降低家庭生活用品的增值税税率,将育儿用品纳入增值税免税范围,制定根据养育未成年子女负担情况实施差异化租赁和购房补贴的优惠政策,为家庭育儿负担减重。

因而,在全面“三孩”的新背景下,构建“生—养—育”全过程的生育支持政策体系,提升生育支持政策的全程性、包容性和前瞻性,营造生育友好的政策与社会环境,不仅蕴含了我国治理低生育问题的基本理念,也是实现人口长期均衡发展的战略性举措。