中小学固定资产实行统一管控的思考

左新庆 安阳市教育资产管理服务中心

引言

近几年，各地对教育的投资不断增加，随着投资额的增大，审计部门每年要求教育主管部门加强主管部门监管责任，财政部门也出具了相关文件规范主管部门的责任和义务。与此同时，每年移交纪检监察部门办理的国有资产监管不到位案件数量也在逐年增加，各级政府监管部门明显释放了对固定资产加强监管的信号。

地市（县、区）教育局作为中小学的主管部门有义务和责任强化局属学校固定资产管理，从上级管理的角度利用规章制度来规范局属中小学校固定资产的管理工作。对此，笔者结合实际工作中的经验，独创性地提出从统一管控的角度，利用系统内固定资产调配来充分发挥系统内资产的作用，从主管部门相应责任的角度利用流程和信息化来确保国有资产不流失，以期为我国中小学固定资产管理工作提供新的思路。

一、现行政府会计制度及其影响

《政府会计制度》已于2019年1月1日正式实施，其颁布进一步明确了加强固定资产管理的意义和作用，首先明确了财务会计核算应该实行权责发生制，而权责发生制的主要特征之一就是固定资产按标准计提折旧，不再按收付实现制支出即成本的方式进行核算。这一特征结束了公办中小学从来不计提折旧的状况，为中小学校完成教学成本的核算指明了方向，奠定了理论基础。

《政府会计准则》第3号对固定资产的管理进一步做了细化，明确了固定资产是指政府会计主体为满足自身开展业务活动或其他活动需要而控制的，使用年限超过1年（不含1年）、单位价值在规定标准以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产，一般包括房屋及构筑物、专用设备、通用设备等。准则中把公共基础设施、政府储备物资、保障性住房、自然资源资产等原本混淆的资产进行单列，不再归属固定资产管理。对固定资产管理范围的规范，进一步明确了哪些是政府单位占用的资源、是满足开展工作需要的资产，是需规范到固定资产管理的资产，对此类资产单位应该加强管理，应该充分发挥其作用。

同时，《政府会计准则》第3号以及后来发布的解释4号对基本建设形成的固定资产确认和确认过程估值的计算进行了明确。准则以及解释的出台意义重大，因为在日常操作过程中，大量的基本建设形成的已经交付的固定资产还没有入账，造成固定资产数额失真，也使国有资产处于流失的风险中。

《政府会计制度》和《政府会计准则》的相继出台，体现了政府加强固定资产管理的必要性，给教育系统实行固定资产统一管控奠定了政策基础。

二、中小学固定资产的规模现状

随着现代化教育的推进，中小学固定资产配置数量越来越多、金额越来越大、技术更新迭代也越来越快，四线城市新建一所高中的总投资都在亿元以上，规模较大的投资额在5亿元以上。

以我国某城市xx市数据为例进行分析。据统计，xx市现有义务教育阶段学校共29所，涵盖5所小学、24所初级中学。固定资产原值总额5.884亿元，平均每所学校2028万元，其中最大的寄宿制初中达到8774万元，最小的小学也有1498万元；已计提累计折旧2.287亿元，固定资产净值3.597亿元。经进一步分析发现，登记的土地面积只有54.41万平方米，平均每所学校18765平方米，明显小于学校实际占用面积，究其原因是其中四所学校因为建校时间太久，历史原因没有取得土地证，故土地相关信息未办理入账登记。再分析土地价值，平均每所学校土地价值2910万元，平均每平方米只有53.47元，每亩价值35616元，远远低于当地土地价格，究其原因为15所（一半以上）的学校土地取得方式为划拨，原值按名义价值1元进行登记，造成对学校价值的整体低估。另登记的房屋建筑面积363487平方米，平均每所学校只有12534平方米，也跟实际远远不符，进而分析登记的房屋总价值4.119亿元也与实际存在较大差额。以上大量数据的失真，主要还是遗留问题加上现任领导不重视导致的结果。

根据非义务教育阶段学校资产情况进一步分析发现，每所学校成套课桌凳数量平均高达5271套，按照每所高中3000名学生来计算，此数量明显失真；另外，通用设备平均每所学校占用价值796万元，价值比较偏大，应加强管理。

另xx市非义务教育阶段学校平均固定资产4559万元，其中新建寄宿制72班的高级中学总投资5.9亿元，较小的学校固定资产也有1395万元。经过数据分析，发现普通高中每年新增固定资产500余万元，每年处置的固定资产200万元，新增和处置数额较大，如何节俭投资、发挥原有资产的作用至关重要。

根据以上数据，我们不难发现，中小学固定资产近几年投资金额逐渐增大，而且技术更新淘汰下来的资产数额较大，淘汰下来的资产是否还有再利用价值，值得监管部门加强重视。

三、中小学固定资产管理存在的问题

（一）领导重视程度不够

中小学单位领导的日常工作以教学为主，各种考核也是以教育教学质量为主，平时只注重教育教学质量、往往忽略了对固定资产的管理，甚至认为固定资产没有现金管理重要，他们对政府集中采购、固定资产调拨、处置、报废等专业性知识了解又较少，导致固定资产的管理从领导层就出现问题。

固定资产的购买、领用、调剂、处置、报废的管理流程，也应安排专人负责，设置专人专岗进行管理，相关人员利用固定资产管理的基本技术和意识，规范操作流程，对固定资产进行精细化管理，充分发挥固定资产的作用。实际工作中中小学校领导往往受传统思想影响，没有形成一套从上到下，从内到外的管理思想，导致固定资产的管理无制度无流程甚至无盘点的现状。

比如笔者在工作中发现有些中小学校根据教学工作需要，对教学设备进行了更新替代，原来的设备被淘汰下来，由于没有达到报废条件，单位没有进行处置，条件好的学校找个仓库进行存放，没有条件的学校竟然露天存放，导致闲置下来的资产长期处于无人管理状态，加上自然损坏或搬迁过程零配件丢失等情况，造成原本还有利用价值的设备彻底报废，国有资产流失严重。经与相关领导沟通，校领导普遍认为如果提前报废会被认为不作为，还不如等达到报废条件再行报废，殊不知正是这种领导观念意识淡薄反而导致国有资产流失严重。

（二）管理制度形同虚设

固定资产管理制度是为了保证国有资产不流失，最大限度发挥国有资产的作用而建立的，而不是为了应付检查或者面子工程而设置。但有些单位无视制度的存在，仍然对固定资产管理放任不管。比如房屋建筑物及附属设备长期不入账这一问题——在政府会计制度出台之前，基建项目的财务是单独核算，然而基本建设过程中由于各种原因，如资料缺少、工作人员多次调换、相关人员不负责任等，导致已经交付的资产当时未计入固定资产管理账；而在政府会计制度出台以后，单位领导无视新的制度要求，仍未把基本建设形成的固定资产入账，以至于该类固定资产报废时无法办理报废手续，造成账实不符的现象。

还有出租出借手续不规范的问题。房屋出租出借必不可少，也是增加财政收入的一部分，但有些学校内部开会讨论过后，就自行把固定资产对外出租，未按照要求进行公开招投标，没有严格执行固定资产管理制度，甚至有的单位没有制定相关管理制度。

部分学校资产的流转也是任意为之，笔者调查中发现有一所学校在整体搬迁过程中，没有对固定资产进行编号、登记、造册，搬运过程也没有安排专人对搬家公司进行全程跟踪，导致年底固定资产盘点时，出现固定资产盘亏的现象。

以上事实，说明有些单位管理制度形同虚设，有些单位套用示范性制度文件，没有任何实用价值，更有个别单位从来没有制定过固定资产管理方面的制度，导致单位资产管理长期处于缺乏管控状态，固定资产流失严重。

（三）管理系统功能不全

目前，中小学固定资产管理系统采用的是财政部门下发的固定资产管理系统，此系统虽然功能强大，能对某一个地区的固定资产进行统筹管理，为统计数据、处置审批等提供了极大的便利，但在各单位的具体使用过程中，对于资产盘点、资产入账、闲置资产调剂、资产配置状况分析等方面，该系统尚不能充分发挥其作用。比如社会各界人士捐赠给中小学的固定资产，由于没有取得发票等原因未计入固定资产账进行统一管理，而现有资产管理系统在资产盘点上功能不够完善，最终导致该类国有资产长期处于无人监管状态，面临流失风险。笔者在实际工作中还发现，有的中小学校的固定资产配置数量严重不符合实际，比如x中学，实际学生3000人，配置课桌高达7000多套，由于管理系统没有分析功能，新购课桌凳时没有进行数据比对，导致超标准采购现象普遍存在。

以上暴露出来的主要问题，只是中小学校实际管理过程中一部分具有代表性的问题，实际问题远比这些还要复杂，历史原因形成的问题更是让资产管理人员无从下手。

四、实行统一管控的思考

针对中小学校普遍存在的问题，笔者认为如果以市（县区）教育局为主管部门，针对所管辖中小学校的固定资产进行统一管控，站在全局的角度看待问题，必然能起到相应的作用，尤其能在固定资产再利用上发挥更大的价值。但在具体管控的范围上还有待商酌，笔者认为抓大放小更有利于工作的开展，也不会对学校的教育教学工作造成影响。具体开展思路如下：

（一）要明确统一管控的必要性

推行新的管理制度，首先要求主管部门做好宣传工作。一项新的变革必然带来新的弊端，只要变革的作用大于新的弊端，我们就应该积极响应、积极宣传。在当前财政经济状况一般的大环境下，积极开展盘活闲置资产工作、加强对固定资产管控已成必然，中小学校领导只有加强本单位领导和相关工作人员对该项工作的重要性的认识，才能提高固有资产管理的效率，只有解决人的思想问题才能从根本上解决固定资产管理中的问题。

同时要明确资产的采购权、使用权不变，打消单位领导层疑虑。讲明统一管控主要是针对采购计划，闲置资产的出租、出借、处置过程的管控，以期达到减少资源浪费的目的。

（二）要做好统一固定资产管理制度和流程

健全的固定资产统一管控制度是该项工作行之有效的保护伞，没有相应的制度，就没有成功可言。只有结合本系统实际情况和自身对固定资产管控程度的需求，才能建设好适合的行之有效的制度，然后通过制度来约束具体工作人员的行为，保证工作的开展。制度的制定要全面、系统、详细，流程要规范并可执行，从需求、采购、入库、领用、盘点、报废等各个环节来进行规范，并且在实际工作中要不断调整流程，不断健全制度。

统一管控制度中要明确管控的范围。针对统一管控的范围，笔者认为不应该过于泛滥，也不应该形同虚设，建议抓大放小，大指得是价值过大，小指的是可利用价值较小，比如教学仪器设备、校园广播系统等为“大”，学生课桌凳价值小但数量较多也为“大”，而体育器材等虽然数量也较多，但可再利用价值较小，归为“小”。

（三）要做好统一管控的管理系统

随着网络信息化的普及，云模式已经应用到了我们的工作中，我们应该充分发挥云模式的功能，利用先进的信息化管理系统来实现统一管控，通过提高信息化管理水平，进一步提升单位对固定资产的管理能力。笔者认为一套优秀的固定资产管理系统应该能实现业财一体化功能，即固定资产系统要与预算管理一体化系统对接。

系统对接后要实现下列功能：

（1）单位申请采购的时候，系统自动调出该类固定资产现存数量，判断是否达到报废的基本条件，甚至应该具有先资产处置后申请采购的功能。

（2）单位实际采购以后，系统强制办理固定资产入库工作，并自动在资产系统中增加该项固定资产，对于没有按要求增加固定资产的，不予生成财务记账凭证，达到业财互相牵制的效果。

（3）新购固定资产投入使用后，原先申请处置的固定资产需在一个月内完成后续处置工作，处置收入上缴国库必须依赖资产系统里的处置流程，无流程的不能上缴处置收入。

（4）一套优秀的资产管理系统还应该实现智能分析功能。在资产的配置上实现配置比例科学化。

五、实行统一管控的实践成果

在以往的资产管理工作中，上述xx市教育系统曾以统一管控的方式对部分项目进行管理，实践证明该形式发挥了其应有的效用。例如，在局属学校微机教室配置的时候，该市教育主管部门根据学校学生数量，以及开设微机课的课程安排，有计划地给学校统一配置电脑，集采给整个系统节约成本近百万元。后续有个别学校对电脑设备进行了升级，淘汰下来的电脑没有进行报废，而是统一调配给没有升级计划的学校，调入学校节省维修成本金额不菲。

在资产处置方面，当50多个局属单位进行电脑报废的时候，若按照原有模式，由于每个单位报废电脑数量较少，只能以较低的价格卖给回收公司。而后来采用统一处置资产的形式，将各个学校淘汰下来的电脑进行集中申报，达到一定数量以后，采用集中拍卖形式处置，拍卖价格竟然比平常单个单位处置高出两倍以上，仅仅电脑一项统一处置就给整个系统增加处置收入10余万元。

结语

综上所述，要加强我国中小学固定资产管理，定要正视目前制度和工作中的弊端和不足，实行统一管控或能为其注入新的血液。统一管控应该在两个方面体现，一是资产采购方面，主要是通过对资产配置科学地、有计划地进行，对统一管控的资产实现统一采购，保证配置的资产型号统一，可以有效降低采购成本，后续降低维修成本。二是资产处置方面，重点在实现调剂功能上，利用统一调控的优势，充分发挥现有资产的再利用价值，同时达到增加资产处置收入的目的。