PPP项目融资的风险识别与风险应对分析——以甲市A国道项目为例

吴玮 衢州市衢通发展集团有限公司

引言

PPP项目主要是指政府与社会共同建设的一种项目模式，它最早起源于二十世纪八十年代。当时英国政府为了缓解国家基础设施建设需求与资金供给之间的矛盾关系，鼓励社会资本通过与政府平等合作、共担风险、共享利益的方式参与到国家的给排水、市政、医疗卫生、教育等领域的基础设施建设之中，其基本模式为：先设计后建造，先融资后运营。

一、项目介绍

为提升基础设施运营效率及服务水平，缓解经济、建设压力，甲市依托区位优势及项目特点，根据党中央关于政府与社会资本合作的指示精神，决定采取PPP模式建造一段国道，使该市a、b区段实现连通。项目全称为A国道PPP项目（以下简称A项目）。

A项目位于甲市a区、b区境内，主线全长43.814km，连接线全长19.179km，全线总长62.993km。工程内容主要为路基施工、路面施工、桥梁及涵洞建设、交通设施安装等，涉及施工阶段、缺陷责任期、保修期等阶段。计划合同工期36个月，合同总造价18.3亿元。

为建设A项目，2018年02月24日，Q公司成立。随后，甲市交通运输局与Q公司签订PPP项目合同，规定双方合作期为15年（建设期3年，维护运营期12年），后者拥有本项目独立的资金使用和财务核算权利，承担投资、建设及运营维护义务，且必须将所融资金存入指定银行，专款专用、专户存储与拨付，期满后者将A项目无偿移交政府。

根据国务院2015年颁布的第51号令的相关规定以及金融机构的有关要求，在充分考虑项目实际情况的前提下，确定A项目的资本金为其总投资（省发改批复的投资概算）的20%，其余80%的资金可由衢通公司通过金融贷款、股东借款等方式筹集。如项目实际建设过程中实际投资超过概算投资，所超资金由Q公司自行筹集。

二、融资风险识别

（一）目前项目融资情况

截至2022年6月底，Q公司共收到资金309302万元，其中注册资本金60329万元，银行贷款及利息156573万元，省补资金92400万元。

（二）存在的融资风险

PPP项目最大的风险在于其融资风险。由于这类项目的投资及回收周期较长，未来又存在着许多难以预测和掌控的风险，实际经营和盈利情况并不明朗。另外，我国银行监管机构对于PPP项目的风险识别、计量以及控制也没有明确的标准，因此，大多数金融机构和社会资本都对此类项目持观望态度。

针对A项目的具体情况，本文重点分析项目主要融资渠道的资金不到位所带来的各种风险问题。

1.项目公司原因融资不到位

现行的PPP项目中，社会资本只在整个项目中起支持作用，真正的融资主体大多为项目公司。项目公司作为因项目而生的公司，在项目建设之初刚刚成立，无论从贷款要求、放贷规则还是担保模式等方面都不符合银行的贷款标准。另外，大多数PPP项目公司并不拥有项目的资产权，无法用项目进行抵押贷款，只能用项目未来的收益和现金流进行贷款。尽管理论上，无论哪种付费模式的PPP项目的未来现金流都足够支撑银行贷款的本息之和，PPP项目公司完全可以通过应收账款申请融资，但是，银行在发放贷款时因为缺少准确测算PPP项目公司未来现金流持久性、稳定性的方法与有力支撑，基本上不会支持PPP项目公司的此类贷款，PPP项目公司很难依靠此方法解决资金问题。

2.社会资本原因融资不到位

截至2018年第三季度末，我国已经落地的843个PPP项目中，52.4%为社会资本独资项目，47.6%为社会资本联合体项目。参与其中的社会资本共有1449家，国有企业的数量占企业总数量的54.5%，民营企业的数量占39.1%。下面重点针对国有企业和民营企业这两个主体分析原因。

首先，国有企业较为容易从银行取得资金支持。但是，大多数国有企业受制于自身资金使用审核问题以及国家对于国有企业参与PPP项目风险管控等方面的原因，不愿意为未来盈利能力等均存在较大不确定性的项目公司做担保。

其次，民营企业由于自身实力较弱、规模有限、信誉度较低等原因，很难从银行获得资金支持。因此，基本很难参与到规模较大、盈利能力较强的PPP项目，而参与到规模较小、风险较大PPP项目的民营企业在自身不强、项目不吸引人的情况下，想要获得银行的资金支持犹如痴人说梦。

3.银行原因融资不到位

尽管为了获取PPP项目，社会资本在参与投标时往往会将其与银行签订的贷款协议、授信额度等资料作为投标文件的一部分，充分展现自身的融资能力及实力。但是，当社会资本获取PPP项目后，真正意义上开始贷款时，银行依然会按照正常的贷款流程及审批手续要求其提供授信条件、担保措施以及信用评级，社会资本的贷款难度不但没有降低，反而会因为银行为了防止陌生的PPP项目给自身可能带来的风险而相应的增加，最终导致社会资本的融资长期无法到位，影响项目的实施进度。

4.政府原因融资不到位

PPP项目的建设形式并不要求政府承担融资责任，但是政府的财力、信用以及对项目的要求却会对项目的融资产生不小的影响。由于大部分的PPP项目都是政府付费项目，未来的现金流完全取决于政府的财政状况、支付能力，因此，政府的层级及财政现状都决定了PPP项目的融资能力。另外，银行对于政府付费的PPP项目未来履约状况的认可度完全取决于财政补贴情况，还有一些政府支付的PPP项目由于考核程序复杂、考核条件苛刻，导致社会资本的投资回报率过低，也很难给予银行为其提供资金支持的动力，因此，银行在不断加码的风险管控下，这类项目的融资将变得更加困难。

三、PPP项目融资风险应对措施

近年来，PPP项目制度、合同框架的不断健全，进一步保障了收益机制，夯实了政府信用体系，政府与社会资本的信用及履约能力、项目的预期收益等也逐渐开始变得明朗确定。因此，银行对于PPP项目的贷款焦虑也正在被逐渐缓解。

另外，国家正在调整经济的发展方式，正在大力转变经济结构，正在逐步推动社会资本的创新驱动能力，进一步增加了社会资本获得银行资金支持的能力。同时，随着国家对宏观经济调控的不断升级，房地产、重工业等传统拥有大量资金需求的行业正在逐渐萎缩，金融市场的资金被需求量正在逐渐减少，这有违资本逐利的本质，在寻找新出路、新利润点的过程中，PPP项目的资金需求开始逐渐获得金融机构的关注。因此未来，PPP项目的融资困难很有可能迎刃而解。

（一）注重发挥政策的支持引导作用

由于PPP项目大多是与人民群众日常生活、切身利益息息相关的公共产品和公共服务，它的建设质量和建设效率具有极其重要的影响，因此，政府有责任、有义务引导、鼓励社会资本参与这些项目，有必要引导金融机构支持这些项目，确保这些项目的顺利建设与实施。

1.积极推动PPP基金发挥支持引导作用

我国政府已经充分认识到PPP项目的必要性和重要性，在吸收西方发达国家先进经验的同时依据我国的实际国情，中央通过增设1800亿元PPP融资支持基金，有力地支持了我国各地的PPP项目建设，而新疆、山东等省也先后开始效仿中央的做法，纷纷在本省成立了相关的PPP项目支持资金，以提高社会资本在参与PPP项目过程中的融资能力，确保政府财政能够给予PPP项目一定的资金引导及杠杆支持，同时还会带动、吸引更多的社会资本参与其中。

2.探索开展政策性融资担保

为了进一步缓解PPP项目的融资困难，政府通过有针对性的支持融资担保、政策性担保，推动再担保机构的建立及发展，加大政府出资规模，推行风险代偿、损失弥补等政策，从担保的角度扩大PPP项目的通过融资担保获取资金支持的力度，缓解社会资本在运作PPP项目过程中的资金紧张问题。例如：2012年，英国政府为了应对债务危机所带来的融资环境的变化，设立了不超过四百万的PPP项目融资担保基金，重点为那些在2016年年底前开工对国家有重要意义的PPP项目提供还款担保。

3.力推政府出资参股PPP项目

政府可以通过小比例出资入股的方式参与到PPP项目的实施及运作过程中，这样既可以帮助政府更加高效、快捷地了解PPP项目的进展情况、运行情况以及财务情况等，也可以适当缓解社会资本实施PPP项目的资金压力以及承担的风险，还可以变相地增加社会资本的融资信用，一举多得。例如：2012年，英国政府针对PFI项目推出来全新的股权介入方式，共同参与到PFI项目的建设中，一方面增加了项目对于长期投资者的吸引力，另一方面也提高了PFI项目的融资能力。

（二）政府加强PPP项目的保障机制

为了确保PPP模式持续运行以及健康发展，政府牵头不断完善有关PPP项目的法律法规、政策措施等方面的建设工作，并与2015年颁布了著名的指导意见。意见中不仅配套公布了PPP项目的操作指南，还明确了PPP项目的合同管理模式、政府采购模式以及财政支付模式等，重点针对PPP项目的合规性、履约性、公开性、公正性做出了强调，并明确PPP项目的财政支出隶属于政府财政的统筹范围，隶属于政府的财政管理工作之一。意见还从社会资本的选择、政府履约等方面做出了承诺，解决了金融机构以及PPP项目公司的后顾之忧。

PPP项目在其合同中明确了合同双方的责任、权利以及义务，为了确保项目能够顺利实施，重点明确项目的付费机制、风险分配以及收益回报，从一定程度上确保了项目融资的可行性。需要注意的是，PPP项目的合同中关于付费机制、政府补贴模式、政府付费机制从最低保障的角度确定了项目的保障性底线，从一定程度上影响力社会资本的收益水平，必须由双方经过协商确定，并在合同文本中明确记录，在合同执行过程中严格落实。

（三）加大各类金融机构的资金支持力度

作为资本市场中主要的融资渠道，金融机构对PPP项目的认识程度以及风险好恶直接决定了PPP项目能够获得的资金支持力度及支持规模，直接决定了PPP项目是否能够顺利实施及推行。因此，政府必须加大PPP项目的宣传力度，引导金融机构正确认识PPP项目，了解PPP项目，使其能够通过正确的方法、可靠的计量、准确的风险控制加大对于PPP项目的支持力度。而政府要以身作则，加大对于PPP项目的融资支持力度，鼓励奖励给予PPP项目适当资金支持的金融机构。

当前及未来很长一段时间，银行贷款依然是PPP项目的主要资金来源，金融机构要充分考虑PPP项目的公益性、稳定性，在明确PPP项目中双方的责权利的基础上，创新性地推出有针对性的、差异化的金融服务，努力为PPP项目的实施及开展贡献一份力量。

券商和基金公司要充分发挥自身的直接融资优势，帮助PPP项目拓宽资金来源，降低资金成本。通过购买项目债券及股权的方式参与到PPP项目之中，提高PPP项目的获得资金支持的力度，另外，政府还要有计划、有针对性地引导商业担保及再担保机构的设立，扩大PPP项目的风险管理能力以及融资增信能力，进而帮助PPP项目获取资金的支持。

（四）对不同阶段的项目创新不同的金融产品

PPP项目属于长周期项目，期间要经历公司组建、项目的建设以及运营等阶段，每一个阶段需要的资金量并不相同，能够获取的资金支持也不相同，为此，金融机构要依据阶段，充分发挥资本市场的资金配置特点，合理设置差异化产品，使金融产品在满足PPP项目资金需求的同时也能够实现资金利润的最大化。

首先，公司组建阶段，政府与社会资本按照约定出资，尽管政府作为股东之一，给项目增加了靓丽的背书，但是由于这一阶段项目尚未开始建立，存在着大量的不确定性及风险性，此时各种风投基金以及保险资金是项目能够获得的主要资金来源。

其次，项目的建设前期、建设期、运营初期依然是项目大量投入的时期，这一时期投入远远大于收益，但是项目已经开始初具雏形，项目的不确定性及风险性较公司组建阶段小了许多，此时银行为项目提供的资金已经能够满足整个PPP项目的投资需求。

最后，项目进入运营稳定期后，PPP项目开始逐渐产生明确的现金流，此时PPP项目对于资金的需求已经不是为了保障项目实施的及时性和完整性，而是为了突破项目的融资规模限制、提高项目的主体评级、降低项目的融资成本，此时项目更愿意接受证券化、债券化、票据化等方式的资金支持。

结语

PPP模式作为当前我国公共产品、基础设施建设的主要方式，不仅可以推动政府转变职能，还能够激活市场的活力。但是任何事物的发展都不是一帆风顺的，PPP模式在发展的过程中也存在着许多风险与问题，过程中最重要的是需要政府和项目公司共同努力，一起应对，在实现项目利益最大化的同时，造福于社会，造福于人民。