基层行政事业单位内部控制体系构建研究

李丽娜 太和县河道管理中心

引言

在新时期，我国基层行政事业单位的内部控制体制也发生了重大变革，其控制体系已趋向完善。此外，在基层行政事业单位的财务管理和财务改革的进程中，内部控制体系同样起到了至关重要的作用，可以帮助基层行政事业单位更好地发现相关风险，并为基层行政事业单位制定解决对策提供参考。单位管理人员要明确单位内部控制体系有待改进的地方，不断完善单位内部控制体系，运用现代财务管理战略和手段，做到以民为本、与时俱进，才能更加突出内控体系的优点和价值。基层行政事业单位的内部控制工作将会随着时间的推移而发生变化，因此，单位管理层必须重视，并对相关问题进行深入研究分析，掌握问题产生的实际原因，提出有针对性改进解决对策，强调内控体系的针对性和有效性，保证单位的稳定运行和可持续发展，提高单位的市场影响力。

一、基层行政事业单位内部控制有关概述

（一）内部控制的基本概念

内部控制涉及的工作内容较多，过程比较复杂，其与单位的经济管理有着直接关联，是单位根据经济发展，主动与外界联系，并以此进行的所有内部管理活动。可以说，内部控制是单位经济管理的关键环节，它关系到单位的整体实力，内部控制活动的科学性以及合理性，是确保单位财务数据真实、有效的基本保障，可以为单位实现发展目标创造有利条件，使单位所制定的管理活动得以落实。

（二）内部控制的作用

内部控制工作的有效性直接影响着单位的稳定发展，具备科学性、合理性的内部控制工作可以使单位的人力资源得到合理分配，使单位的资产得以充分利用，总的来说，高质量的内部控制工作对单位发展有着一定的辅助效果。首先，可以使单位改善工作环境，最大程度调动单位职工的工作积极性；管理人员会将工作重点放在构建内部经济体系上，要求进一步发掘每位干部职工潜力，使各种经济活动得以有效延伸，从而有效地抛弃传统的内部管理方式。其次，有利于促进基层行政事业单位的正常运行，同时有效保证行政事业单位的管理水平实现全面提升。

二、基层行政事业单位内部控制体系存在问题分析

（一）单位层面

从理论和实证的角度来看，我国基层行政事业单位在经营管理中存在着一些问题，其管理内涵和方式也比较烦琐。基层行政事业单位工作的开展需要以检查工作为基础，充分利用相关工作人员的自觉性和自愿性以保证权力运作的稳定，并以此来更好地体现出制度的指导性作用，并尽可能地防止出现“一言堂”的情况。在此基础上，单位内部的议事和决定工作必须进行集体决策，而基层行政事业单位已经建立了比较完备的议事决策制度，职工代表大会、党委（党组）会议则是典型代表，利用这一方式促进不同部门以及不同岗位之间实现有序合作，能够有效提升相关工作效率和工作质量。要严格按照不同的财政管理体系来进行职责划分，以保证各部门之间的工作可以相互配合。然而，作为单位管理层，由于其本身所承担的内控责任并不清晰，尚未建立相应的内控管理信息系统，因此，单位的经营管理中出现了诸多失误，未能在实际操作中取得稳定运行，从而严重影响了内部控制发挥其真正的作用。

（二）具体业务层面

1.预算控制情况

虽然当前阶段我国部分单位已经从预算控制方面加大对审计行为的分析力度，但在制定预算管理制度时，没有对其科学性进行分析，导致整个预算控制过程没有达到规范化程度，而且在内部分解过程中也有很多问题和矛盾。管理部门缺乏对现行法律和规章进行全面分析，单位实行的相关规划和流程还有待完善，部门之间的协作交流明显不足。

2.收支业务控制情况

我国大部分单位在收支业务控制方面已经构建了较为完善的管理制度，相关职责界定清晰。但由于该管理制度构建时间过长，导致收支业务的后期更新工作难以进行，整个工作流程也缺少一定的科学性以及合理性。

3.政府采购管理情况

在对政府采购工作进行管理时，相关人员要严格遵守我国相关法律规定，单位要从内部着手，对内部控制管理进行优化，加强对固有资产购买工作的管理。但政府采购内部管理工作相对复杂，需要许多部门审批，各部门办事效率不同，沟通不顺畅，规范不能保证。非招标采购工作受到了制约，存在着许多风险，使其难以和专家评审活动相结合。

4.国有资产业务管理情况

当前，我国的行政事业单位国有资产利用面临着“重配置、轻管理”的现象，政府资源长期闲置、低价出售、无偿出借的现象突出，政府资源整合能力和管理水平不足，资源使用效率不高，政府资金闲置现象也相对严峻。

三、内部控制问题形成的原因

基层行政事业单位要想稳健运行，这就要求单位在完善内控制度的前提下，加大对内控的投入与扶持力度，确保单位资产的稳定性，避免潜在的负面影响。但是，因为单位的内部控制工作相对复杂，其外部环境的变化将会对单位的内部控制工作产生直接影响，从而产生许多问题和冲突。首先，没有形成一种科学的、标准化的管理制度，也没有对各个经营因素进行有效的分析与宏观的研究。目前，由于单位的组织架构与体制不够完善，与社会发展脱节，已经严重影响到单位的内部控制体制创新。其次，管理人员缺乏对内控工作的理解，认为创新内部控制无关紧要，还有部分单位认为内部控制就是内部监督，侧重于制订和执行各类文档系统，其结果就是内部控制在很大程度上起不到应有作用，难以达到合理运行。和其他国家相比，我国基层行政事业单位内部控制体系存在诸多问题和压力，起步晚，发展缓慢；这就造成了资产使用效率不断降低。最后，预算管理受到了制约，无法实现系统化运行，基层行政事业单位的内部管理方式不合理，由于信息不对称，很难真正实现有效的信息交流。

四、内控体系设计

（一）内控体系设计思路

由于内部控制工作是一个复杂的过程，所以内部控制体系的建立是十分重要的环节。在政府部门的引导下，基层行政事业单位逐渐强化对自身的有效划分，并确定工作原则和建设要求。管理部门的内部运行方式较为烦琐，资质结构具有很大的系统化，内部主体特点区别较为突出。单位管理部门可以从实际情况出发，认清自己的工作重心，真正秉公办事，依法行政，切实担负起一定的社会职责。单位管理部门可以立足内部控制标准进行有目标的修改，掌握业务实际运行状况，并进一步落实六大经济业务。在实现稳定运行的同时，单位管理部门要从内控原理的角度出发，强化对单位内控工作进行有效分析和研究，明确其发展的具体思路。内部控制工作具有较为清晰的逻辑和系统化特征，单位管理部门要从多个方面去理解内部控制制度的具体要求，从多个方面来明确自己所需要承担起的职责，以实现对症下药。

（二）内控设计构想

内部框架设计的作用是不可忽视的，涉及的流程也很多，因此，单位管理部门必须根据目前的发展状况，保证这项工作的涵盖范围，更好地把握细节，做到整体协调以及宏观统筹。

1.内控工作组织设计

内控工作组织情况包含：单位应成立内部控制领导小组并确定内部控制职能部门或牵头部门，同时明确专人负责内控工作。

2.建立单位内部控制机制

单位内部控制机制的建立情况（权力制衡）包括：单位内部控制机制的建立情况（权力制衡）包括：单位应建立重大事项决策机制并实行分事行权、分岗设权和分级授权管理制度（单位“三定”方案、权力清单、岗位职责、AB岗等制度文件）。

3.完善内部控制制度

内部管理体系健全程度要求：单位应根据适用的六大经营业务范围设置的管理体系，涉及计划管理、收支业务、政府购买服务、投资经营、工程管理等，编制内部控制操作手册、及时识别出各类风险点并制定相应的防控措施并建立内部控制监督评价机制。

4.内部控制关键岗位工作人员的管理

内部控制关键岗位工作人员的管理制度主要包括：单位要制定内部控制重点岗位责任制，明确岗位职责；单位内部对不相适应的工作任务进行划分，实行不兼容岗位职责分开原则，形成相互制约、相互监督的工作体制；关键重要岗位应建立轮岗制度，在轮岗周期内及时进行轮岗，不具备定期轮岗的单位对关键岗位应实施专项审计。

5.建设六大经济业务内部控制制度

六大经济业务内部控制制度建设情况包括：单位应按照政策要求和规定程序及时制定和修订六大经济业务内部控制及流程图等相关制度；预算业务管理制度应涵盖年度预算编制、计划实施和调度、预算执行和调整、决算管理、绩效管理等重要业务管理环节；收支业务管理制度应涵盖收入管理、财政票据管理、支出管理、公务卡管理等重要业务管理环节；政府采购业务管理制度应涵盖政府采购申报及审批、采购组织形式确定、采购方式确定和变更、采购验收等重要业务管理环节；国有资产业务管理制度应涵盖货币资金、固定资产、无形资产、对外投资涉及的重要业务管理环节；建设项目业务管理制度应涵盖项目立项、设初步计和概预算、工程采购控制、建设项目实施管理、变更设计和资金支付、工程验收控制和绩效评价等重要经济业务环节；合同业务管理制度应涵盖文件制定和审查、合同执行和监管、合同档案和纠纷管理等重要业务内容。

五、基层行政事业单位内部控制体系构建的建议

（一）建立有效的内部审计和外部监督机制

基层行政事业单位要明确各类规章制度以及相关工作流程和标准，对各岗位的职责和权限进行明确的规定和划分，有效保证各有关人员的切实利益，并且促进内部管理机制实现互相制衡、互相监督和共同发展。做到协商、监督、双赢，尽可能地防止偏袒，有效地回避主观性，保证每个人都清楚自己的职责，做到权力和责任的区分。为此，必须建立一个专业的稽核机构，以提高单位内部的组织和协调能力，以保证单位在未来的稳定运行。财务工作人员要理解不兼容岗位相分开的基本原理和规定，并能有效避免各类舞弊行为。管理者要从整体发展的角度来强化对职工的教育和指导，并且要自觉地规范自身行为。

（二）改善内部控制环境

基层行政事业单位要强化对各种管理职能的有效剖析，以保证各职能部门的人员清楚明白自己的工作职责及权限。内部审核部门的建立对于发挥内部审核工作的作用至关重要，它可以使内部审核人员的工作独立性得到充分发挥，并能使内控的各项工作得到切实执行和合理审核，从而在一定程度上避免单位产生不必要的财务冲突。职能部门的职责健全可以对此起到一定的作用，因此，管理者应重视建立健全的员工监控机制，并对奖惩体系进行积极改进，确保所有职工积极参加，为单位发展和自己发展做好准备工作，达到双赢目的。全员相互监控成效显著，直接关系单位的长期发展，是制约内控工作不可缺少的重要内容。

（三）将内部控制的实施落到实处

在前期制度初步设计工作结束后，管理部门要保证该体系得以实施，并以内部控制培训工作的不断强化为基础，强调外在监管工作的作用。领导者要具备丰富的管理经验，从整体发展的角度统筹全局，并最大程度上发挥模范带头的作用，使单位整体管理水平得到提高，深入开展财政工作的有效变革和创新，确保每位干部职工都具备较强的内部控制能力。定期进行内部控制工作宣传，让每位干部职工能够深刻体会到行政事业单位内部控制工作的重要性，从而改变工作态度，进一步提升工作效率和工作质量。

（四）加快信息化建设

随着信息化进程的加快，我国基层行政事业单位的稳健发展成为社会关注的焦点，其中，互联网技术起到了至关重要的作用。基层行政事业单位干部职工可以主动运用现代化的信息手段进行信息分享，而管理人员可以根据管理信息的差异，灵活地进行工作范围和方向的调节。在这些应用当中，社会应用和办公应用是必不可少的，可以为单位内部控制工作带来一定的便利。

结语

总而言之，现阶段我国基层行政事业单位在构建内部控制体系方面，依旧存在一定问题，为了有效改善这一现状，单位管理层必须强化对信息传递的管理和整体规划，建立全面、统一的交流渠道，使每位干部职工都能及时、正确地掌握单位的内部管理方针，从而达到信息的有效传递。在此过程中，单位要注重提高内部控制效率，充分发挥干部职工的积极性，通过办公系统来有效地传达和交流政策信息，推动基层行政事业单位平稳运行和发展，并助力我国社会经济和谐健康发展。