论绩效评价在行政事业单位项目预算管理中的应用

邹春芳 衡阳市商务局

引言

多年来，我国政府不断进行着预算绩效评价管理的改革探索，并在实践中不断深化认识和改进做法。2014年8月，为提高行政事业单位预算管理水平，修订的《预算法》首次在预算管理各环节中明确要讲求绩效的原则，为了减少财政资源配置和使用中的低效无效、闲置浪费问题，推动财政资金高质高效使用，党的十九大明确提出“全面实施绩效评价管理”，为有效提高财政资源配置效率和使用效益奠定了制度基础。

一、绩效评价机制对事业单位发展的重大意义

行政事业单位在预算管理中科学、有效地使用绩效评价机制，能够进一步增强其社会效益、优化配置公共资源、激发内在潜力、降低运维风险，有利于推动事业单位健康高质发展。

（一）规范并强化事业单位管理水平，推动社会效益不断提升

预算绩效评价机制可以通过对预算使用进行有效实施的监测，来帮助事业单位在开展各项业务过程中的规范化使用预算资金，其差异化的指标数值也能在一定程度上体现事业单位的综合管理水平，帮助事业发现管理过程中的不足与漏洞，检验其工作成效。可以说，一套科学合理的绩效评价机制是事业单位持续优化发展的“航标灯”，推动事业单位创新发展，更好地体现其“为民服务”的根本属性，不断提升其社会效益。

（二）深化事业单位管理改革，促进公共资源配置合理性不断增强

转变事业的管理方式是事业单位管理改革的重点内容和未来发展方向，通过在预算管理中应用绩效评价制度，能够明确在整个预算管理的过程中和使用资金时的责任关系，起到监督的作用，有利于财政资金的规范化使用，同时也能推进事业单位的公权力更加科学、阳光，一定程度上转变事业单位“强购置、轻管理”“强结果、轻过程”的旧有模式，推进事业财政公共资源使用的合理性不断提升。

（三）加强事业单位过程管理，为决策提供现实依据

应用预算管理绩效评价制度，能够建立一套为事业单位量身定做的动态管理体系，通过数量指标体现管理过程不断变化、不断精细的过程，及时发现差距，系统统筹，完善过程管理，同时通过其指标数据的收集整理，有利于为事业单位决策层部署各项工作提供现实依据，强化决策的科学性、合理性，把“钢用在刀刃上”，更好地体现其公益价值。

（四）完善事业单位激励奖惩制度，激活员工积极性

人作为干事创业的第一要素，是事业单位发展改革的基础，旧有体制下，因为“大锅饭”等思想影响，部分事业单位员工积极性低下，甚至出现了“不干不错”等错误论调，通过开展预算绩效评价工作，不仅为业务项目的过程管理提供便利，同时也能够为员工在工作中的表现进行绩效考核，评定相应的绩效等级，奖勤罚懒，以此来激发员工的积极性，增强事业单位深化发展改革的内驱动力。

二、行政事业单位落实绩效评价机制的原则

（一）客观性原则

事业单位绩效评价必须坚持定量测评和定性评价相结合，以事实为依据，对被评估者的任何评定和评价都应有事实根据，避免主观臆断和个人感情色彩的影响。

（二）公正性原则

事业单位绩效评价必须坚持程序公正和实体公正相结合，严格按照规定的程序规范操作，评估活动的每一个步骤和环节都要做到工作流程清晰、实施步骤规范。

（三）科学性原则

事业单位绩效评价必须坚持个性指标和共性指标相结合，突出公益性公共服务导向，强化具体行业服务特色，根据被评估单位的职能，精心设定考核指标及分值权重，构建科学的考核指标体系。

（四）可操作性原则

事业单位绩效评价必须坚持简便易行、注重操作、效果优先，有关评估的程序、内容、方法及相关制度要层次分明、相互衔接、明确具体，避免过于烦琐和复杂，使之在实践中有较强的可操作性。

三、行政事业单位绩效评价在项目预算管理中存在的问题

（一）重视度匮乏

在行政事业单位预算管理没有应用绩效评价制度之前，部分单位对项目经费往往是粗放式管理，对上级单位划入账户的财政资金自主使用权利较大，因此产生了资源浪费的现象，也造成了项目建设的滞后。自新时代以来，为推动事业单位深化改革，我国政府明确将预算绩效管理纳入事业单位全过程管理，上级资金也由以往的实有资金变为通过国库集中弄支付，从制度上已经扎紧了“笼子”。但目前，少数事业单位由于起步较晚，“重业务，轻管理”的现象仍然存在，对绩效管理重视程度不够，预算绩效管理体系尚未形成，也就导致了项目预算精细化管理程度不够，对项目建设影响依然较大。

（二）执行预算时间缺乏合理性及准确性

事业单位普遍会于年底形成基于统计和调整后的“二上”预算，上级财政部门一般会于来年的一季度进行审核，但是由于情况的不断发展变化，一些诸如新入职人员的薪资、职工丧葬费、抚恤金等资金难以及时进行预算管理，绩效评价低下。同时为了更好地优化资金配置，上级财政部门对预算审批会相对严格，除了历年常规性的项目外，新增的项目一般会延期通过，这就造成了新增项目的预算未能体现在“二上”预算的审批中，导致项目经费调整率居高不下。而且，由于上级财政资金的滞后性，往往到年中或年终项目资金指标才能到位，部分事业单位为了完成项目，不得不在短时间内使用大量资金，造成了预算执行前紧后松的现象，前期是建设项目缺乏资金，后期资金到位后又难以在规定时间内完成任务，预算执行时间不合理，均衡度较差。

（三）信息化建设匮乏

首先，目前，我国部分事业单位尤其是边远地区其预算绩效管理评价信息系统建立不完善，难以通过系统对预算管理整个过程进行有效监督。其次，在已建立信息系统的单位，其数据库也存在着不健全的问题，主要表现在数据库信息碎片化，难以形成条块，对预算绩效评价工作造成很大困扰。最后，各事业单位之间的信息系统共享性较低，各个平台之间、各个模块系统之间互不相连，预算平台相互间缺乏共享性，难以统筹，信息孤岛现象严重。

（四）绩效评价专业能力层面限制突出

预算绩效评价体系的建立离不开各项数据指标，一般来说，绩效评价指标大多由事业单位业务部门经过具体调查后，拟出相关数据，提供给预算管理人员进行汇总，指标的准确性受到业务部门调研实际的准确性、完整性、真实性所影响，同时亦受到预算管理人员的实际能力水平影响。比如在调研阶段，由于业务部门人员对绩效评价工作的不了解或不重视，对具体情况的调查不充分、不完善，提供的数据就不准确、不详实。预算管理人员由于专业受限，对业务整个流程不熟悉，难以发现项目其漏洞，专业能力的欠缺影响了绩效指标的设置，也就造成了绩效评价体系的不完善。

（五）评价结果缺乏科学化的运用

预算绩效评价结果的运用是预算绩效管理的灵魂。现阶段一方面由于领导层对绩效管理的不重视，对其结果也就容易忽略，在日后的决策中难以应用评价结果做出正确决策。另一方面由于事业单位的性质，在对员工的绩效评价中往往“一视同仁”，干多干少一个样，大大地打击到了员工的积极性，难以激发其主动性、创造性，事业单位内驱动力受限。

四、行政事业单位绩效评价在项目预算管理中的改进策略

（一）增强对预算绩效评价管理工作的重视程度

思想是抓手，也是落实各项措施最有利的法宝。高效开展预算绩效评价工作离不开意识的提升、领导及各级员工的重视，形成全员参与、全员管理的良好态势。首先，事业单位领导要发挥榜样带头作用，将预算绩效评价工作与业务工作同部署、同落实，在开展项目建设之初便重视预算绩效工作，将其作为“指挥棒”，全面统领项目管理。各科室也要明确各自职责，在预算绩效管理的各个环节，发挥作用，强调协调，按照各自在项目中的职能范畴，做好预算绩效管理的指标申报、资金审核、预算执行等各个环节的工作，提高预算绩效管理的精准性。要通过定期培训、广播、微信、视频等形式，定期不定期对广大员工开展预算绩效评价管理宣传教育工作，普及相关知识，引导广大员工认识、了解、掌握预算绩效知识，消除壁垒，提升能力素养，推动预算绩效评价工作人人参与，为高效开展预算绩效工作夯实基础。

（二）注重执行预算具体时间的合理修正

预算上报、审批与执行的时间相互协调、相互结合有助于推动预算绩效评价工作顺利开展，凸显财政资金的社会属性。首先事业单位要在充分调查、结合实际的基础上形成“二上”预算，对于一些计划外的资金可以采用预先申请经费的形式予以补充，以备不时之需；新增项目资金要事先做好统筹计划，采取有力说明，强调工作的必须性，以期能够顺利过审，如没有过审，则要事先拟好预算，于日后再行申请，保障项目顺利建设开工；项目前期资金尚未拨付到位时，要建立预算绩效动态管理机制，实现支出平衡，多出部分及时向上级财政部门申请追加，提高预算执行的准确度。上级财政部门也要结合当前形势，充分考虑事业单位项目建设的实际需求，及时对财政资金的拨付进行调整，优化资金供给，满足事业单位对预算执行的需求。

（三）高度重视预算绩效评价管理工作的信息化建设

预算绩效评价信息化建设工作是推进其纵深发展的重要途径，事业单位尤其是边远地区，要通过申请专门资金，持续强化信息化建设工作，建立一体化信息平台，将预算绩效管理的各个模块进行整合，充分利用信息化手段，进一步提升预算绩效评价工作的科学性与规范性。应用一体化信息平台，不断充实绩效评价工作数据库，通过智能管控，监督预算管理的各个环节，并通过一体化系统将各个模块数据有效整合，为事业单位领导决策提供依据。逐步建立互通联系、共享资源的信息化平台，消除信息孤岛，通过相互沟通交流，广泛获取第一手的预算绩效评价工作数据，进一步完善工作流程、环节、措施，充分运用高科技手段，高效落实预算绩效评价工作实践管理。

（四）注重管理制度综合体系的逐步完善

一是完善预算绩效体系建设，建立量化考核目标。首先，事业单位要按照上级有关规定，结合单位实际，出台相关项目预算绩效评价制度，明确责任、目标、程序、内容，对广大员工尤其是领导层普及相关概念，推动体系建设发展。其次，要制定可量化的考核指标，让指标“看得见、摸得着”，指标的制定要切合实际，富有可操作性和差异性，让指标变成项目预算管理的“晴雨表”，实时监控各个环节流程。最后，要结合项目实际，不断调整各项指标，进一步完善绩效评价体系建设。

二是落实预算绩效评价动态管理，精确执行预算资金。全面实行财政零余额账户管理，对各项资金进行精细化管理，按条目进行精确预算，在项目支出时严格执行，实现“零余额”的管理目标。项目开展之初，要组织全部门开展统计，报送相关需求资金情况，做到实事求是、量入为出，对预算资金进行全面汇总、统筹，合理优化资金配置，及时下达资金指标。在项目建设过程中，预算绩效管理部门要坚持“周调度、月总结”的制度，以月为单位来编制执行报告，真实反映预算资金的支出情况，发现存在问题，及时整改，并合理预估下月资金情况，合理调整，提高预算资金执行率。

三是充分利用集中支付平台，提高资金使用效率。全面依托财政的零余额线上支付平台系统，熟悉其业务流程，实现预算集中支付，及时将预算资金下发到项目使用中，确保项目顺利实施，推进预算绩效评价工作有序开展。将预算绩效评价贯穿预算管理全过程，促进计划与执行相统一，源头管控资金申报、支付、使用等各个流程，提升事业单位资金使用效率。

四是强化预算绩效管理人员队伍建设，提升业务能力素质。为确保预算绩效评价工作的顺利开展，减少因业务能力不足导致的指标不完善、预算不规范等问题，事业单位应定期对预算绩效管理人员及相关业务部门人员开展培训，通过专业教师的讲解，普及预算绩效评价知识，提升履职能力。广泛开展竞赛、评比等活动，树立榜样，以点带面，进一步推动各方面相关人员积极参与到学习培训中来，熟练掌握预算绩效评价管理相关技能，为更好地开展预算绩效评价工作奠定基础。

（五）科学运用绩效评价最终结果

事业单位预算绩效评价结果的运用，事关预算绩效工作的成败，有着举足轻重的显著作用，应用得当能够大幅度提升预算绩效评价工作的效果，推进项目预算管理工作持续健康发展，应用得不好则会影响整个单位的高效发展，打击员工的积极性。一方面，事业单位要将预算绩效评价结果应用到项目管理中去，采纳吸取以往项目的评价结果、管理经验、亮点做法，推行项目的顺利开展。另一方面，利用绩效评价结果建立员工的激励奖惩机制，将评价结果应用到员工的职位任免中来，与绩效工资挂钩，激发员工的工作热情，让评价结果起到“助推器”的作用，为事业单位可持续健康发展提供不竭动力。

结语

在当前财政收入增速放缓、公共需求刚性增长的大背景下，为了让有限的财政资金发挥更大的政策效益，同时逐步优化政府财政资源配置效率、提升公共服务质量，我国行政事业单位要在单位项目预算管理中全面实施预算评价管理工作，推动财政资金使用提质增效，促进行政事业单位纵深发展。