“互联网+政务服务”改革中基层工作者的角色变迁及阻碍因素研究

庄晓怡

摘要：在“互联网+政务服务”改革中，基层工作者经历了从单一到多元、被动到主动、“政策执行者”到“政策执行者+解读者+宣传者”的角色变迁，其变迁效果取决于客观环境复杂程度和主观胜任力高低。部门间协同困境、公众认知障碍、政策制度压力、基层自我价值认同是阻碍角色变迁的最主要因素，业务知识结构、需求回应能力的影响力较弱，形成了客观主导型、主客观联动型两种阻碍角色变迁的模式。有必要从激励保障、考核问责、沟通反馈、政策宣传、教育培训等方面加强机制干预，促进基层工作者更好地实现角色转型升级。

关键词：“互联网+政务服务”；角色变迁；基层工作者；QCA

引言

“互联网+政务服务”是我国政府受“放管服”改革冲击和“互联网+”浪潮推动而对传统政务行政升级改造的新产物，是信息科技创新与政府职能变革、部门业务协同、公众积极参与的有机融合[1]。基层政务服务是“互联网+政务服务”改革最后一环，连接政府和公众的“社区”成为基层政务供给要地，而一线基层工作者的角色功能与执行策略对改革成效影响较大。各地狠抓契机，积极创新“互联网+政务服务”体系建设，获得成效的同时促使基层工作者的角色发生了变迁。

S市基层政务在改革启动之初仍保留传统行政色彩，业务范围单一，操作流程繁杂，服务意识淡薄，基层工作者呈现“单一政务领域被动执行者”角色。随着改革深入，基层工作者角色逐步走向多元，转变为“政策解读者、宣传者和执行者的凝聚体”，成为全科社工，拓展了业务范围，以高效化的网络操作系统办公，服务意识增强。基层工作者成为群众获取政策信息和便捷化服务的重要来源，减轻了居民办事难的行政负担，提升了政民互动效率。然而，角色变迁效果呈现两种形态：一种角色转变不彻底，效果欠佳；另一种角色转变完全，效果较好。深刻认识“互联网+政务服务”改革中基层工作者的角色变迁对提升政府治理效能有重要意义。本文运用模糊集定性比较分析，对S市开展调研，试图挖掘阻碍基层工作者角色变迁的影响因素，并探索各要素间以何种组态作用于角色变迁成效。

1. 理论基础与研究假设

基层工作者是社区服务的践行者，其角色定位随着基层组织由单位制向街居制、社区制度变迁而发生居委会干部、社区工作者等称谓转变[2]。自2011年“互联网+政务服务”改革拉开序幕并持续深化，越来越多政務事项下沉社区。基层工作者的认知及行为受到技术和制度的双重塑造，其角色也向全科社工、网格社工、党务社工等转化。

米德的角色理论为社区政务窗口基层工作者的角色变迁提供了理论依据。“角色”强调自我和他人的相互关系，角色框架应是角色期望、角色领悟、角色责任等的复合体。基层工作者身份建构首先与自我和他人的角色期待密不可分，体现为对上传下达行政任务的贯彻落实和面对权力受限与居民需求的矛盾而不得不柔性变通执行的角色[3]。角色领悟是主体对角色的主观认知，受自身发展程度和角色期待影响，当角色领悟与角色期待趋向统一时，表明基层工作者对自身角色有良好认知并从中获得价值认同，进而更好地投身于工作。角色责任是角色主体自带的伴随性责任，若基层工作者无法就其角色和社会期望取得共识或履责时， 则会造成角色冲突、中断或失败。

有学者对“互联网+政务服务”背景下基层行政人员角色搭建了一个整体性框架[4]，本研究将在此基础上吸收角色理论内蕴，构建影响基层工作者角色变迁的“客观环境－主观胜任力”综合框架，并提出研究假设：角色期待、领悟、责任，贯穿角色变迁始终，业务知识、自我认同等主观性因素会受到压力型体制、部门间协同等客观要素的塑造，并通过组合形式影响基层工作者角色转变。

2. 研究设计

2.1 研究方法

定性比较分析（QCA）是反思定量和定性研究方法优劣的产物[5]，借助布尔代数和集合论方法，通过中小样本的多案例比较来研究特定结果为何发生，从而处理多个原因组合与同一结果之间的逻辑关系。QCA有清晰集、模糊集、多值集和时序性四类。考虑到影响基层工作者角色变迁效果的阻碍因素关乎复杂主客观条件变量的组合分析，且变量存在主观性与模糊性，需采用模糊集定性比较分析来展开更精细的变量测度。

2.2 数据来源

样本选择标准需遵循QCA的同质性和多样性原则，即：都进行了“互联网+政务服务”改革并有一定成效，且基层工作者在改革前后的角色发生了转变；尽可能覆盖S市不同区和街道，以避免类型局限。在该标准下选取S市5个街道30个社区样本，数据主要源于2021年深度访谈、问卷、参与式观察及媒体报道，形成多元证据链，足够还原案例细节。

2.3 变量设定

2.3.1 条件变量

QCA要求对关键条件变量（4-7个）进行甄别，以便获得跨案例规律性解释。本研究首先对2个社区书记和窗口工作人员进行访谈，梳理并构建影响基层工作者角色变迁的条件因素，采用“四值法”对变量隶属度进行“0、0.33、0.67、1”等差模糊集校准。

2.3.1.1客观环境维度

政策与制度压力（PP）。“互联网+政务服务”中上级政府通过“委托”将政务下沉基层，重构了任务分配与指标评价的压力型体制[6]。频繁的政策更新及激励缺失构成基层压力来源，使一线人员出现心理倦怠和行为抵制。压力要求基层掌握更全面的为民服务能力，而“全而不精”提高了业务容错率和被问责风险并影响绩效，导致基层对次要事项选择性执行。压力与能力的不适配降低了公众对基层工作者的角色期待，影响角色变迁。本研究将基层执行压力程度作为赋值依据，高压赋值为1，中压为0.67，低压为0.33，无压力为0。

部门间协同（IDC）。“互联网+政务服务”获得成效关键在于能否实现跨部门资源链接与数据共享。这一“政务协同”成功的前提是主体间达成目标共识并具有激励与问责。基层与公众旨在追求既快又好的服务，与各职能部门的程序正义存在冲突，易陷入“基层反馈问题而相关部门缺乏回应、相互推诿、难以沟通”的协同困境，影响一线人员角色责任的承担。本研究以有无协同困境作为赋值依据，存在赋值为1，不存在为0。

公众认知（PC）。社会公众普遍对社区基层工作者、“互联网+政务服务”、社区服务中心等较为陌生，难以理解社区治理主体的工作范畴及业务办理知识。认知不足导致基层工作者和公众之间缺乏信任，加大双方沟通成本，给角色转变带来障碍。本研究将公众对基层工作及相关业务办事流程的熟知程度作为赋值依据，不太熟知赋值为1，比较熟知为0。

2.3.1.2主观胜任力维度

自我价值认同（SWI）。基层工作者身份建构的主观认知是模仿他人价值、规范并内化为自我行为模式的过程。角色身份界定越多，自我效能感越强[7]。“互联网+政务服务”中基层工作者在任务落实、组织协作和社区服务中分别获得了上级赏识、协同伙伴及群众口碑，全方位的信息反馈与价值传输强化了基层自身价值认同，积极影响角色转变。本研究将自我价值认同感高低作为赋值依据，较低赋值为1，较高为0。

业务知识结构（PK）。政务事权下沉导致基层业务量扩增，对一线人员业务知识的掌握以及动态学习与适应提出更高要求。尽管当前基层工作者多为全科社工，但对不同业务认知有限，无法掌握全部事项细节，难以适应信息化改革下的角色要求。本研究将基层知识储备及业务能力作为赋值依据，非常弱赋值为1，较弱为0.67，较强为0.33，非常强为0。

需求回应能力（DRC）。新公共服务理论主张政府服务应注重对公民的价值回应[8]。在基层政务服务中体现为社区一线人员对群众诉求的及时应答及积极姿态，具备换位思考和服务至上意识以及热情和责任等角色素质，重视与公民的回应性互动过程及良性关系。本研究将基层对公民需求回应的质量作为赋值依据，质量较差赋值为1，质量较高为0。

2.3.2结果变量

“互联网+政务服务”改革使基层工作者的职能及角色发生了根本性转变，并被赋予更多角色期望。本研究将角色变迁效果作为结果变量，若效果欠佳，角色转变不彻底，仍是“单一领域被动的政策执行者”，则赋值为1；若效果较好，角色转变完整，是“多元领域主动的政策执行者、解读者、宣传者”，成为基层优秀的“公共事务服务员”，则赋值为0。

3. 实证分析

3.1 单变量必要性分析

单变量必要性分析是QCA的先行步骤，按照上述变量设置及编码赋值规则，将原始数据合成真值表并导入fsQCA3.0软件可获得各单一条件变量一致性和覆盖率数值（见表1）。若条件X是结果Y的充分条件， 则X的模糊集分值小于等于Y的分值，且一致性大于0.8；若X是Y的必要條件，则一致性大于0.9。随后可根据覆盖率来判断X对Y的解释强弱，覆盖率越大，则X对Y的解释力越强。

由表1可知，各变量一致性均低于0.9，不能视作阻碍基层工作者角色变迁的必要条件。部门间协同得分大于0.8低于0.9， 可视为充分条件。尽管其他变量的一致性和覆盖率并不低，但只表明其能解释结果的发生，不能作为结果发生的充分或必要条件。考虑到阻碍基层工作者角色变迁是众多复杂条件并发的结果， 还需对条件组合做进一步分析来获得额外解释。

3.2 条件组态分析

作用于结果变量的条件变量组合被称为条件组态。本研究在进行数据处理与标准分析时，将案例数量的阈值设定为1，将一致性高于和低于0.8的分别编码为1和0，最终得出“互联网+政务服务”改革中阻碍基层工作者角色变迁的条件组态，并以图示法呈现（见表2）。

由表2可知，阻碍基层工作者角色变迁的条件组态整体一致性和覆盖率分别达0.981366和0.755652，能解释约75%的案例。从总体分布看，C1～C5五条路径覆盖率较高，表明基层角色变迁成效主要受部门间协同、公众认知、政策制度压力、自我价值认同影响，其中部门间协同影响力最强。从缺失值分布看，业务知识结构与需求回应能力影响并不显著，业务知识结构影响力最弱，在七种条件组态中表现为不存在或可有可无的占4/7，超过一半。

具体而言，C1（PP*IDC*～PK*～DRC）表明，即使基层业务知识结构好、需求回应能力强，若政策制度压力大且存在部门协同困境，基层工作者角色变迁也将受阻，能解释30%的案例。C2（IDC*PC*SWI*～PK）表明，即使基层业务知识结构好，若存在部门协同困境、公众认知不足、基层自我价值认同感低，也可能阻碍角色变迁，能解释22%的案例。C3（PC*SWI*～PK*DRC）表明，即使业务知识结构好，若公众认知度低、基层自我价值认同感不高、对公众需求回应能力差，角色变迁也会受阻，能解释19%的案例。C4（IDC*PC*SWI*DRC）表明，部门间协同困境存在、公众认知程度低、基层自我价值认同感低、业务知识结构差阻碍了角色变迁，能解释约26%的案例。C5（PP*IDC*PC*～SWI*～DRC）表明，即使基层工作者自我价值认同感高、对公众需求回应力强，若政策制度压力大、存在部门间协同困境以及公众认知程度低，都会阻碍基层工作者角色变迁，能解释17%的案例。C6（PP*IDC*～PC*SWI*PK）表明，即使公众认知程度高，若政策制度压力大、存在部门间协同困境、基层自我价值认同感不高、业务知识结构差、对公众需求回应能力弱，也将阻碍基层工作者角色变迁，能解释9%的案例。C7（PP*～IDC*PC*～SWI*PK*DR）表明，即使不存在部门间协同困境、基层自我价值认同感高，若政策和制度压力大、公众认知度低、基层业务知识结构差、需求回应能力不强，角色变迁也将受阻碍，仅能解释3%的案例。综上，七条路径可归纳为“客观主导型”和“主客观联动型”两种模式。

“客观主导型”（C1、C5）覆盖案例包括S、Y街道辖区内社区。该模式表明，政策和制度压力、部门间协同以及公众认知等客观环境变量对基层工作者角色变迁效果的影响最突出，而主观胜任力的干扰效果并不显著。C、D街道是S市最早进行基层政务审批改革的街道，其辖区内社区服务中心均按照“一窗办理、全科服务”要求，配备1-3名全科社工，实行AB岗工作模式，统一挂牌上岗，确保服务满足“一窗办理”要求，整体建设较为成熟，基层工作者服务能力相对较好。从主观胜任力看，全科社工意味着一线工作者业务知识结构较为完善，实行AB岗工作模式更能及时有效回应公众的需求，增强了公众满意度和服务效能感，赢得了良好口碑，同时提升了基层工作者的身份和价值认同。此外，通过不定期内外部培训，有效强化了基层工作者的政策认知及为民服务能力。

“主客观联动型”（C2、C3、C4、C6、C7）覆盖案例包括A、B、E街道辖区内社区。该模式表明，客观环境和主观胜任力需协同发挥作用才能阻碍基层工作者角色变迁，单一一方干扰并不产生显著影响。唯一覆盖率是考量条件组态解释力的切要数值，C4唯一覆盖率达0.13，解释力较为典型。其案例是A街道辖区内社区，位于S市高新区，由于该区良好的营商政策吸引了大量人力前来就业创业，产生了复杂的公共服务需求。为破解传统政务行政难以有效应对公众多样化办事诉求的局面，A街道创新基层政务形式，依托线下街道和社区服务中心，系统集成开发集党建、政务、便民、生活服务于一体的线上APP，全面整合公共服务和商务服务资源，实现智慧工具与基层治理及服务相融合。这一创新给公众带来了便利，也增加了基层业务工作量及对新知识的适应学习，易造成与上级部门之间数据共享与业务协同困境；同时引发公众对政策业务和系统操作的认知障碍，影响社民双方沟通与信任，降低一线人员角色价值认同感。

结语

在“互联网+政务服务”改革中，为确保基层工作者角色变迁能够顺利实现，需从以下方面进行改进：一是健全激励机制，加强对基层工作者业务荣誉、经济、晋升激励，提高其工作积极性。二是优化多元化考核体系与问责机制，提高工作约束力，强化角色责任。三是完善信息沟通协同与问题反馈机制，及时回应公众需求，满足公众角色期待。四是强化政务服务政策宣传机制，充分发挥网络新媒体的功能，运用浅显易懂的宣传方式提升社会的政策认知。五是完善教育培训机制，提高基层工作者职业化管理和专业化服务水平，着力打造一支符合社区治理新要求、能胜任各类岗位的社工队伍，以更好地促进基层工作者角色转型升级。

参考文献：

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作者簡介：庄晓怡，硕士研究生，研究方向：数字政府。

基金项目：2021年上海师范大学高水平地方高校建设一流研究生教育项目（编号：130583）。