粤港澳大湾区一体化推进“1+X”证书制度研究

文/广东省教育研究院

黄文伟

“1+X”证书制度是指学生在获得学历证书的同时,取得多类职业技能等级证书，进而提升职业教育质量和学生就业能力的一种制度设计。“1+X”证书制度是落实立德树人根本任务、完善职业教育和培训体系、深化产教融合校企合作的一项重要制度设计，但该制度在推进中也存在种种问题，包括顶层设计需要统筹、工作推进机制需要优化、监督管理需要加强、书证融通需要落地等。特别是在书证融通落地方面，由于职业教育要为地方经济培养人才，地方政府只有结合区域产业及人力资源发展规划，遵循证书引入的标准化与差异化共存原则，制定适合本地推进“1+X”证书制度的个性化方案，才能有效推进“1+X”证书制度，加快本地经济发展及人力资源开发。对标国际一流湾区和世界级城市群的粤港澳大湾区，其具有的产业共享创新及人才引育协同特点，决定了一体化推进“1+X”证书制度是湾区建设技能型社会的必然路径。

一、现有“1+X”证书制度推进的路径研究

关于“1+X”证书制度推进的路径，教育部等四部门印发的《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》明确提出，国务院教育行政部门探索建立职业教育“学分银行”制度，研制相关规范，建设信息系统，对学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果进行登记和存储，计入个人学习账号，尝试学习成果的认定、积累与转换。促进学历证书与职业技能等级证书互通。研究探索构建符合国情的国家资历框架。李海东、杜怡萍认为，资历框架是“1”和“X”实现部分互认兑换的最好工具，应以资历框架思想推动“1+X”证书制度实施。如与一个专业的学历证书对应的职业技能等级证书，其对应的资历等级要大于或等于该专业学历证书所对应的资历等级。程舒通认为，增加学分银行中学习成果的类别，可以给予职业技能等级证书的横向比较，倒逼“1+X”证书制度的完善。为此要完善学分银行中学习成果与学分之间的转换规则。戴勇认为，以X证书的学习成果为纽带，有效关联职业院校的学分制和国家职业教育的学分银行，可以助力深化“1+X”证书制度。可见，资历框架、学分银行是“1+X”证书制度能否顺利推进的保障，其中，资历框架解决的是“1”和“X”的等值问题，学分银行解决的则是“1”和“X”的融通及兑换问题。

区域整体推进“1+X”证书制度试点，是贯彻落实《国家职业教育改革实施方案》的重要举措。在区域层面推进“1+X”证书制度的路径探索上，作为建设苏锡常都市圈职业教育改革创新试验区的重要内容，无锡市“1+X”证书制度试点联盟致力于构建政行企校协同推进试点无锡模式，充分发挥地方行业组织在X证书试点中的协调作用和地方重要企业在X证书试点中的引领作用，有效推进区域内试点院校之间的校际交流合作，提高职业院校对证书培训企业的议价谈判能力，提升X证书在区域行业企业中的认可度，促进试点院校共同研究和交流书证融通路径和方法、共同推动X证书与学分银行制度的对接。上海市围绕“五个中心”“四大品牌”建设，构建具有上海特色的职业技能等级水平证书体系，优先根据本市和长三角区域经济发展战略需求，支持相关行业龙头企业及相关单位积极申报职业教育培训评价组织，研制开发新的X证书。山东省通过成立“1+X”证书制度试点联盟，加强院校及评价组织间的交流对话，形成提升院校对证书培训评价组织的议价谈判能力。联合培训评价组织提升证书质量，扩大证书制度试点范围，共同提高职业技能等级证书在省内行业企业中的认可度。在区域层面推进“1+X”证书制度的路径研究上，张志强认为，广东省内的“1+X”证书制度，既要基于国家整体的制度设计，满足行业企业在选人用人方面的需求，又要在粤港澳大湾区资历框架下推进，提供一套适合大湾区技能人才互融互通的系统解决方案。包括制定粤港澳大湾区职业能力互通等级标准、建设粤港澳大湾区学分互通体制、湾区基于现有终身教育资历框架，共同开发成果导向的“证书型”课程。徐勇军等认为，应通过“1+X”证书制度，消除粤港澳三地技能人才培养的制度壁垒，如三地相关行政主管部门可借鉴粤澳职业技能开发合作经验，通过签订协议引入“1+X”证书制度；如内地职业教育培训评价组织可与港澳相关社会组织机构合作，在港澳设置考核站点，并根据港澳产业实际情况，在已公布职业技能标准的框架下针对性地开发培训资源，服务港澳考生。可见，区域层面“1+X”证书制度推进应结合区域经济发展特点及人力资源需求进行，一方面要提高X证书的质量，增强X证书的本地适应性，提升X证书在区域行业企业中的认可度；另一方面要强化地方重要企业在X证书试点中的引领作用，积极开发具有本土特色及符合本地岗位技能标准的职业技能等级证书，扩大相关证书在本地的试点范围。

二、当前我国区域层面推进“1+X”证书制度的探索

为加快“1+X”证书制度在本地的实施，各地政府纷纷结合本地产业发展规划及人力资源需求，开展区域层面推进“1+X”证书制度的探索。

(一)积极开发适应区域产业发展的职业技能等级证书

“标准化和差异化共存”是职业技能等级证书在地方落地的前提。其中，标准化是对相关工种职业技能水平的基本要求，差异化则是相关工种职业技能水平的区域性要求。地方通过积极开发适应本地产业发展的职业技能等级证书，实现标准化和差异化共存，进而推进职业技能等级证书在地方的落地。如“粤菜师傅”工程是广东省委、省政府决战决胜脱贫攻坚、落实乡村振兴战略、推进东西部协作的重要举措。“粤菜师傅”工程在传承粤菜文化的同时，有助于促进城乡劳动者高质量就业，助力精准扶贫。契合全省粤菜产业发展，广东有近百所职业院校开设“粤菜师傅”相关专业，年培养培训逾8万人。由于粤菜粤点从业者的职业技能并没有具体标准，职业技能水平绝大部分依靠经验来判断，为了让学生所学跟粤菜粤点企业用人需求结合更加紧密，职业技能水平有标准加以评估，广东加快开发适应本地产业发展的职业技能等级证书，“粤菜制作”和“粤点制作”成功入选国家教育部门“1+X”证书制度试点第四批职业技能等级证书，未来，香港、澳门餐饮业也有望参照内地做法，借鉴该职业技能评价标准进行烹饪人才培养。

(二)大力培育区域特色的培训评价组织

职业教育培训评价组织是推进“1+X”证书制度的重要主体，是职业技能等级证书标准的开发者、考核评价者、教材学习资源的建设者、培训的实施者。本地特色的培训评价组织因了解本地产业发展情况与人力资源发展需求，在将职业技能等级标准与本地产业技能发展水平结合的基础上，能更加高效地推动“1+X”证书制度及职业技能等级标准在本地的落地。当前，广东、湖南、山东等地人力资源和社会保障部门大力培育本地特色的培训评价组织，引导本地培训评价组织在备案的职业(工种)范围内，围绕区域产业特点和技能水平，开展职业技能等级认定，为广大技能人才提供技能水平评价服务。截至目前，山东共征集两批共143家本地机构入选。广东共征集79家机构为广东省2021年第一批社会培训评价组织。

(三)统筹资历框架、学分银行及“1+X”证书制度的区域协同推进

“1+X”证书制度的推进需完善国家资历框架体系的内部设计。在当前国家资历框架体系尚未有效建立的情况下，有必要根据各地教育发展实际与经济发展诉求，加强省级政府统筹，先期建立区域性资历框架，如建立京津冀、长三角、大湾区资历框架，先期完善资历框架体系的子系统构建。

当前，长三角区域缺乏各省市通用的区域资历框架，仅有江苏省终身教育学分银行提出并建立了终身教育七级资历架构，以衔接和支持学分转换标准；京津冀则正在推动创立京津冀跨区域资历框架，建立职业教育与普通教育课程互认、学生学习成果等值互换[10]；粤港澳大湾区在香港、广东各自建立的终身教育资历框架基础上，已开始湾区层面的资历框架对接和成果互认，未来需在区域层面加快统筹资历框架、学分银行及“1+X”证书制度的协同推进，让区域统一的资历框架成为推动区域“1+X”证书制度落地的制度保障。

三、粤港澳大湾区一体化推进“1+X”证书制度的路径

如前所述，粤港澳大湾区(以下简称“湾区”)正在进行的粤港澳资历框架对接、粤港澳大湾区资历互通和学分互认、湾区终身学习资历名册的完善等，使得粤港澳大湾区一体化推进“1+X”证书制度具备了前期的基础，其推进路径包括：

(一)基于粤港澳资历框架对接建立湾区“1”和“X”等值的框架

当前，广东和香港的终身教育资历框架都为七个级别，但层次有所不同(如图1所示)。同时，各自在资历框架对每个级别的通用标准描述也存在差异，广东从知识、技能、能力三个维度来描述标准，香港则从知识及技能、能力过程、自主及问责、沟通和信息处理能力四个维度描述标准。杜怡萍认为，香港和广东的资历框架虽然级别起点不同、等级标准不一、表述形式也有区别，对接存在一定难度，但仍具备资历框架对接的理论模型，即除了广东第一级(小学文凭)与香港没有对接等级外，香港第2(职业教育证书)、3级(香港中学文凭)的标准表述与广东第3级(高中/中职文凭)的标准表述相近，香港和广东的第4、5、6、7级比较，不仅学历文凭相当，而且标准的内容及程度相近，为此可以成立粤港澳三地工作小组，开展对接研究、文本起草及工作推进。[11]基于粤港澳资历框架对接建立湾区“1”和“X”等值的框架，除港澳学历证书与广东学历证书的对应等值标准外，还包括港澳专项证书、培训证书等与广东不同层次职业教育学历证书对应等值标准，内地职业技能等级证书、专项证书、培训证书与港澳不同层次学历证书对应等值标准，进而为湾区范围内的“1”和“X”等值提供基本框架。

图1

(二)充实湾区资历名册，扩大湾区职业技能等级证书的认可范围

资历名册是存储各类有质量保证、受资历框架认可的资历成果数据库。资历名册以资历框架为内在逻辑，旨在构建知识学业、技能培训、岗位能力等各类资历相互衔接的终身学习“立交桥”的基本规则。[12]在粤港澳资历框架对接的基础上，要及时将适应湾区产业发展及人力资源建设需求的职业技能等级证书充实到资历名册中，充分建立职业技能等级证书与湾区学历证书、学业证书、培训证书、工作经历、课程等等值互换的标准，进而扩大湾区职业技能等级证书的认可范围。

(三)围绕湾区产业协同集聚及人才引育协同，一体化推进证书开发、人才考核

产业协同集聚是区域产业发展至高级阶段的产业关联表现形态，也是湾区未来产业发展的终极生态。现有研究表明，湾区已存在产业协同集聚现象，但水平仍然较低。如港澳的生产性服务业与珠三角城市的制造业之间的经济关联，不及珠三角内部生产性服务业与制造业的经济关联。这显示出在湾区市场一体化的进程中，加快生产要素的跨境便捷流动是促进港澳与珠三角的产业经济关联的当务之急。[13]一体化推动湾区生产性服务业及制造业的职业技能等级证书开发和互认，可以强化港澳生产性服务业职业技能等级标准与珠三角生产性服务业职业技能等级标准的协同，与珠三角制造业职业技能等级标准的对接，进而加快湾区生产要素的跨境便捷流动，强化湾区生产性服务业与制造业高效融合，推动港澳生产性服务业为珠三角制造业生产流程优化、技术革新和发展方式转变提供强有力的支持，促进湾区产业协同集聚。同时，湾区产业协同集聚又为职业技能等级证书在湾区的落地提供前提条件。

“人才是第一资源”，人才引育协同创新机制的建立和发展，对于优化湾区治理体系，提升治理效能，进而提升湾区整体竞争力具有重要意义，因而是湾区未来人力资源建设的图景。当前，湾区人才协同仍然面临人才引流不畅和区域流动不平衡的约束，湾区内各城市产业结构比较类似，技术人才需求较为同质，导致一些城市“攀比式”招揽人才，缺乏区域内的协调配合与差异定位，存在比拼物质奖励的政策趋同现象，影响大湾区的人才引育统筹推进。这显示出，在湾区人才引育统筹的基础上，建立精细化政策指引与人才评价细则，加速人才跨地流动，使人才跨境执业工作更顺利开展是湾区人力资源建设的重点。以职业技能等级证书为载体，通过将港澳“证书型”课程融入职业技能等级证书、在港澳设置考核站点等方式，加快人才评价标准的统一，以职业技能等级证书作为人才跨境执业工作的重要依托，从而加速人才跨地流动。