绩效评价导向的政府财务报告体系设计探讨

孙青

近些年来，随着国家行政机构逐步朝着社会服务型的理念加以改革，政府部门的绩效考核管理也在逐步地朝着现代化的方向蓬勃发展。财政是国家经济社会管理的基石和主要支撑，而预算则是国家财务管理工作的核心，政府部门的预算绩效可以有效反映政府部门业绩的主要内容。为建设服务型政府部门，进一步增强行政管理能力，财政部门围绕“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”制定了一系列规章制度，新的政府会计制度有效提升了政府部门管理能力与资本运用的效率，对提高我国财政绩效管理能力影响重大。论文在对国家预算绩效理论的进一步发展，以及对政府会计制度重要意义介绍的基础上，就当前政府财务报告系统中面临的主要问题和努力等方面，给出了针对性意见。

关键词：预算绩效评价；新政府会计制度；政府财务报告

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.05.006

近些年来，由于国家公务经费的日益增长，社会公众的民主意识也在日益提高，国家行政机构正在逐步地朝着社会服务型的理念加以改革，而政府部门的绩效评价与管理也在逐步地朝着现代化的方向发展。

1 政府预算绩效评价

财政活动是国家经济管理的基石和主要支撑，政府预算是国家财务管理工作的核心，它也是国家财政活动与宏观政策运行的最主要体现。政府部门的预算绩效能够有效反映财政绩效的最主要内容，其实质就是体现了各级政府部门的管理工作能力以及有关业务业绩。

1.1 发展阶段

我国财政预算绩效的发展可划分为四个阶段。

（1）预算绩效分散摸索阶段：自二十世纪90年代至党的十六届三中全会前（2003年）。从20世纪90年代开始，由于人们对"预算绩效"问题认识的逐步提高，西方发达国家政府对财政预算绩效管理模式开展了改革。在此历史背景下和国家财税体制改革迫切需要下，湖北首先开始从恩施州选取了五个地方行政事业单位，进行政府预算经费绩效考核的试点工作。至2002年，湖北已在武汉、宜昌等全省范围内扩大了试点范围。与此同时，北京、湖南等地也开展了小型的试点工作。

（2）预算绩效考核试验深化阶段：2003年至2011年。在我国部分地方完成试点后，党的十六届三中全会于2003年批准了“共产党中央政治局有关健全社会主义市场经济制度几个关键问题的决策”，并明确提出“构建预算绩效评价体系”，这也标志着中国预算绩效管理体制变革的开始起步。绩效考核工作也从部分地方的试点开展逐步扩大到了全国范围的实施。这一阶段，政府各个部门都开始逐渐形成了绩效考核观念，各部门对财政投入的使用效率和绩效意识也有所增强。

（3）预算全程绩效管理摸索阶段：2011年至2016年。面对过去单一的事后绩效管理所产生的“为评估而评估、与预算管理工作联系不密切”的现实问题，在全面系统研究总结试点经验的基石上，财务部以过程绩效管理为核心内容，把业绩管理思路逐渐向事前工作目标管理工作、事中业绩监控、事后评估成果运用等方向拓展。关于国家预算执行和管理的第一次会议在二一一年四月召开，推进预算绩效的指导意见随之发布，文件指出，我国应逐步确定绩效目标的指导方向，以绩效考核的方法，保证成果应用，促使财政预算管理的改进、资源配置的优化、控制成本节约、提高政府产品质量和政府服务水平，从而形成有中国特色的财政预算绩效管理体系，覆盖预算编制、执行和监控的整个过程。其后的2012—2016年，国家财政部门先后印发一系列文件，在未来的工作计划、共性指标、政策激励机制等方面，不断完善了财政绩效管理的顶层设计。

（4）财政预算绩效管理全面实施提升阶段：党的十九大（2017年）至今。随着新预算法的实施，“讲求绩效”成为预算编制的原则之一。二一七年习近平主席在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中，正式明确提出了建立标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，全面实施财政预算绩效管理的要求。二一八年中共中央和国务院颁布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，将部门和单位纳入预算绩效管理范围。随后，财政部发布《关于贯彻落实中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见的通知》要求，逐步推动预算部门和单位开展整体绩效自我评价，以提升政府部门业绩的有效性和政府服务供给的品质。

1.2 实施财政预算绩效评价对新政府会计制度的主要作用

为了提高政府会计信息质量，准确反映政府部门运行成本，科学评估政府部门业绩，建立现代财政制度，促进国家治理能力现代化，财政部在二一七年财政部根据政府会计基本准则发布了行政事业单位会计科目和报表，并规定在二一九年一月一日全面实施。实施财政预算绩效评价对于新政府会计制度的实施具有积极影响。

（1）更好地对预算支出进行控制。对于预算绩效管理工作方面，在资金运用上，做到了全程绩效管理，实时控制，及时改进，预算管理系统中的目标设定和绩效考核，可以保证部门预算的科学性和合理性，避免资金的重复使用，从而确保政府收入和费用的高度一致和均衡，不断提高财务管理水平。与传统预算模式比较，财政绩效预算能够改善公共资本的有效运用效果，提升政府公共服务管理水平，从而增强政府资源配置和财政行为之间的有效联系。

（2）为编制政府综合财务报告提供重要的参考信息。新的政府会计制度将有助于提供更加全面和精确的政府部门资产价值变动信息。在部门整体的绩效评价中对财政业绩信息的关注、部门各项成本绩效考核中对部门成本費用绩效信息的评估等，都可能使用到政府部门的财务报告信息。

（3）提高成本管理效益。在新政府会计制度的执行中，列明了公共服务资产具体的会计核算方式，对其行政管理也做出了更加具体化的规范，这在政府开展财政预算绩效评价管理工作时，能够更好地把有关公务基础设施建设和国家财政储备物资等的内容融入账簿之中。采用这些方法能够更有效地提高政府管理效益，从而合理地防止了国有资产发生流失的问题，避免了财政核算中发生统计遗漏，使财政单位可以比较全面地和深刻的掌握自身状况。

2 我国政府财务报告

为了推动我国经济治理体制和政府部门管理能力现代化，更加健全现代财政管理体系，二一三年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议明确提出建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度后，二一四年全国人民代表大会常务委员会第十次大会上批准了修订后的预算法，以及国务院办公厅同年转批的财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，更加确定了各级政府应当编制综合财务报告；二一五年开始，财政部接连推出了一系列的政府会计准则规章制度；二一九年，财政部对政府财务报告编制办法和操作指南进行了修订，推动权责发生制的政府财务报告制度变革。

2.1 现行政府财务报告

政府财务报告包括政府部门财务报告和政府综合财务报告。

政府部门财务报告由政府各预算部门编制，包括财务报表和财务分析。财务报表包括会计报表和报表附注。主要反映本部门财务状况、运行情况等，为政府部门加强预算管理、资产负债管理、绩效管理等提供支撑依据。

政府综合财务报告由政府财政部门编制，包括财务报表、财政财务管理情况和财政经济分析等。财务报表包括会计报表和报表附注。政府综合财务报告分为本级政府综合财务报告和行政区政府综合财务报告，分别反映本级政府整体和行政区政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性等，能够作为国家制定重大经济财政决策和宏观调控的参考依据，为政府在资本市场的融资活动提供信用评级依据，以及接受公众及其代表机构对公共资金使用情况的监督。

规范、系统地反映和披露政府财务状况和运行情况的相关信息是政府财务报告的基本作用，是政府治理的基础。我国现行政府综合财务报告，从根本上突破了传统的以收付实现制为基础的财务决算报告只体现出当年收支状况框架的局限，使行政事业单位拥有的资产、负债等“财务家底”信息可以得到真实而全面的反映，以便于更进一步地了解行政事业单位的经济情况并对加以妥善管理；还能够为行政事业单位的绩效评价提供最关键的参考。

2.2 存在的不足

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议提出建立新的政府财务报告制度至今，经过财政部一系列的政府会计改革措施，目前已基本建成适合我国国情的政府会计准则制度体系并已全面有效实施，我国政府会计改革发展获得了巨大的成绩，但还存在着一些不足。

2.2.1 政府运营绩效未得到完全披露

《编制办法（试行）》（财库〔2019〕56号）规定，政府的财政和经济分析应分析政府的财政状况、运作情况以及中长期财政可持续性。财务状况分析主要分析政府资产构成和负债规模，并利用资产负债率等指标分析债务风险；运营分析主要从收入和成本两个角度分析政府的运营效率，使用收入费用率等指标；中长期财务可持续性分析主要基于当前的财务状况和业务活动对未来中长期收入支出等变化趋势进行分析。但目前指标大都侧重于政府债务风险评估，结果略显片面。目前，我国的政府财务报告明显滞后于财政预算绩效管理的改革。现在的政府财务报告中披露的信息不能真实反映各部门的投入产出状况，不能正确反映各部门的经营业绩和信托责任。这与当前政府部门所提倡的公共绩效管理观念有着很大差异，也不利于公共绩效管理工作的发展与政府部门受托责任的完善。

2.2.2 信息可信度和公开性有待提高

（1）目前我国政府财务报告审计机制没有全面形成。我国政府审计起步较晚，目前还处于随着经济社会发展需求变化而变革的转型发展期。一九八三年审计署组建至今，我国政府审计已由政府财政财务收支审计逐渐扩大到了多元化的政府审计服务，主要涉及预算执行、金融、投资、国有企业、经济责任等方面的审计，但政府财务报告审计工作还处在摸索起步的阶段。二零二零年，审计署办公厅印发《政府财务报告审计办法（试行）》（简称《审计试行办法》），标志着我国政府财务报告审计体系的建立踏出第一步。《审计试行办法》虽已出台，但尚未形成可操作的制度框架体系。各级政府财务报告试点单位的编制工作成果还没有进行公开发布，这一缺陷极大限制了政府财务报告信息的实际运用，使其功效没有得到实际充分发挥。

（2）政府财务报告信息公开机制不健全。长期以来，我们当局的财政支出信息没有很公开，预算如何编制，怎样实施，我国财政资金如何运用，产生了多少经济效益，一般公民对这些信息知道的不多。公众大部分是从披露的全国大会中财政部部长所作的关于国家预决算草案的报告中了解信息，但報告内容不够详尽，不易被公众理解。另一方面，一些部门长期违规使用大量财政资金的现象还存在，近几年国家审计署几乎每年都审计出数额巨大的不合规资金，如二零二一年六月，审计署审计长侯凯在向第十三届全国人民代表大会常务委员会报告2020年度审计工作报告时，披露了在金融乱象、涉税涉票、公共资金资产损（流）失和基层微腐败等4个方面，违规资金1430多亿元。因此对公众而言，缺乏审计的政府财务报告的公信力也将大打折扣。目前社会公众和纳税人获取政府财务报告的信息主要渠道是通过历年的全国人大会议、地方各级人民政府财政预算部门提交的工作及预算执行情况报告以及有关国民经济发展运行状况的报告。

3 财务报告体系的改进探讨

客观地看，目前我国政府财务报告体系的建设还处于起步阶段，政府财务报告的信息质量和公开程度还不符合目标要求，信息应用还处于摸索阶段，政府财务报告系统的作用没有得到充分发挥，许多潜在的信息使用者对其有效性的认识也没有实现。因此，我国政府财务报告的改革还只是有了一个良好的起点，充分发挥政府财务报告制度的作用、促进政府预算绩效管理、提高绩效管理水平，还需要做好以下几个方面的工作：

3.1 完善财务报表

为了使现行财务报告能更加全面地反映总体政府部门的财务状况和运营成本及运营绩效，以适应现代公共绩效管理的大环境，建议通过参考国外的成功经验，在财务报告中增加资本性支出表、政府运营表以及产出与业绩分析表等报表。

3.2 健全会计报表附注

在报告附注中，增加政府业绩等表外信息的相关披露，财政资金产出效益要求政府部门加强行政成本控制，以此提高行政效率。如：部门或重大项目的绩效评价的评价人员构成、评价方法、经济性、效率、效果性以及评价结果的公开运用等相关信息，同时可结合政府年度工作报告、领导干部经济责任审计情况等体现政府履职情况。

3.3 改进财务分析

对政府运营管理能力质量进行多角度分析。将政府部门的预算执行能力、投入产出能力及对公共资源进行管理的运用效益作为政府部门的运营能力的考核。可通过设定预算收入完成度、预算支出完成度、运营成本比率、公共服务投入率等指标分析政府的运营情况。通过财政资金预算执行情况的分析，考核政府受托责任的基本履职能力；通过对资产与收入、负债与收入等存量和流量指标进行分析，对政府的投入产出能力进行考核；通过分析政府的成本运作，考核政府部门控制节约成本费用情况。

3.4 健全信息披露机制

中国共产党第十八次全国代表大会报告指出，通过创新的管理方法提高政府的效率和公信力，建立优良的政府形象。在受托责任观下，政府作为社会公共机构，接受社会公民的委托执行职务，而政府部门能否尽职尽责，以及如何实现利用公众资源的最大经济效益，委托人要通过政府部门公开的统计资料和信息进行有效监管，这使得政府的财务报告成为向公众公布政府行为的重要手段。增强政府会计信息披露的公开性与透明化，不但能够支持政府形成更为全面、完善的财务报告，还能够促进高绩效政府的建立，进而达到政府和社会公众的良性互动。建议从以下几方面健全信息披露机制：

3.4.1 完善会计信息法律体系

法律可以为政府会计相关信息的质量和内容提供重要依据，在会计改革进程中发挥重要作用。因此，我们需要推进公共会计信息披露立法，完善一系列法律法规和制度，建立会计信息披露制度，明确政府会计信息披露的主体、职责、范围、内容、方式、频率、组织保障、监督问责等。

3.4.2 拓宽会计信息公开渠道

加强政府、社交平台等多方面的努力，尤其是利用网络技术搭建的政府平台，利用基于现代互联网、电视、微博、微信和手机短信等的新技术、新媒体，为需要会计信息的人提供更方便、及时的途径，获取政府关于财务状况、绩效、运营情况及面临的财务风险等重要信息，引导社会公众更加主动有序地参与到对政府及其工作人员的有效监管队伍中，并建立有效地公众投诉渠道，接受社会公众监督，从而构建全方位的政府绩效评价机制。

3.4.3 增强会计信息的可靠性

政府会计信息的质量直接影响公众对政府的信赖度，只有高质量的政府会计信息，才能真正满足信息使用者的需求，完成国家赋予政府的任务。通过审计对政府的会计信息进行鉴证，从而提高公众对政府的信赖，并说明政府行政管理工作当局的经营业绩，以解脱其所负有的受托责任。建议设置独立的审计监督机制，分为内部控制和外部监督。充分发挥人大、资本市场、新闻媒体等对政府机构整体信息传播的监督抑制作用；引进注册会计师等第三方力量，在每年年末对财务报告独立审计，将审计结果运用于政府绩效评价、信用评级和财政风险防范，以此服务于国家治理，以增强政府信息的公信力。

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