大型集团建一流企业尤须做实监事会

李南山

集团治理体系和治理能力的现代化，是建设世界一流企业的重要制度保障。加强子公司出资监督要切实做实监事会，发挥监事会固有的出资监督特点，完善出资企业股权的全生命周期管理，这无疑是加强集团治理型管控重要的制度选择

优化治理结构、提高治理水平一直是公司需要解决的核心问题，监督机制是分权制衡的核心内容。不少国家通过修订法律提高监督机制的有效性。著名的美国萨班斯法案，就是在安然事件后加强公司内外监督的产物。德国为克服监事会履职障碍，通过修法完善了监事选任机制、信息获取制度、监事独立性保障。日本在本世纪初，连续修订商法强化监事会职权，加强外部监事制度建设；适应资本输出与加强国际合作的需要，允许公司根据实际情况选择不同的监督模式，符合法定条件的公司可以选择单层制，首开单层制与双层制并存模式的先河。各国公司监督机制的法律调整，凸显监督机制在贯彻分权制衡原则中的重要性。

2022年12月，公司法修订草案二审稿发布，明确国有独资公司不设监事会与监事，由董事会审计委员会行使监事会职权；另外，有限责任公司和股份公司是否设监事会或监事，实行“股东意思自治”的原则。这是我国公司监督格局的重大变化，表明我国公司治理将从双层制向单层制与双层制并存过渡。不设监事会、监事会与董事会审计委员会可由股东们“二选一”，显现了立法上倾向于单层制治理的趋势。需要注意的是，监事会制度仍有相当的价值，尤其是对于国有企业、集团公司，做实监事会不乏意义。

30年实践成就：从外派监事会到公司监事会

我国监事会制度始于1992年的《股份有限公司规范意见》，1993年公司法加以确认。制度的实践可分为两大类型。一类是国务院向国有大型企业派出的监事会即“外派监事会”，前身是1998年设立的稽察特派员制度。监事会主席由副部长级干部担任；监事会对企业定期检查和不定期地进行专项检查，每年向国务院提交监督检查报告；2003年国务院国资委成立后，负责外派监事会的日常工作管理。2018年国务院机构改革，不再设立国有重点大型企业监事会，国有企业领导干部经济责任审计等职责一并划入审计署。外派监事会在监督性质上，属于国家对国有企业的外部行政性监督；在监督方法上，主要依据企业年报独立审计基础上形成评价意见，与国家审计方法相近。加上行政性外部监督的代理成本高企，在国家机构改革中同类职能归并调整，可以说是实至名归。另一类是依公司法设立的监事会，依法代理股东行使监督功能，在监督的有效性方面一直是褒少贬多，常有“独立董事不独立、监事会监督不到位”之评说。

时至2023年，监事会制度运行30载，在完善中国特色公司监督机制方面，已取得大量经验与成就。

首先，增强了“有权必有责、行权受监督”的分权制衡治理意识。其次，在监督功能定位、增强独立性、信息沟通、强化检查等方面取得成绩。比如深圳等地方国企全面推行纪委书记兼监事会主席模式，通过股东代理监督与党内监督相结合，增强监督的权威性，破除同级难以监督的困局。再者，金融公司大力推行外部监事制度、行使董事高管履职评价建议权等，在守住金融业不发生系统性风险方面起到了基础性作用；地方国资市场化公开招聘外部监事并实行契约化管理，有效提高监事会履职能力与专业化水平。

尤其是，在母子公司结构的大型集团，子公司监事会与董事会一起构成集团管控的治理主通道，股权监事的组织派出、权责界定、履职管理、信息监管和考核评价等，已构成集团公司治理体系现代化建设的重要组成部分。在集团对子公司管控体系中，监事会具有“检查全面、监督同步、报告及时”的固有特点，采用监事会制度，相对于在董事会下设审计委员会履行监事会职责的创新之举来说，无疑更具有一定的比较优势。

可以说，监事会在中国实践30年，为继续探索做实监事会的路径积累了实务经验。

建一流呼唤：做实做强监事会

我国进入全面建设社会主义现代化国家的新征程后，“加快建设世界一流企业”正成为大型集团公司发展的方向。集团治理体系和治理能力的现代化，是建设世界一流企业的重要制度保障。当前，国有企业改革三年行动的主要目标已基本实现；集团对子公司下放經营决策权，按照分权制衡原则，必须同步加强出资监督，对集团管控模式提出了“从行政型管控向治理型管控”的新挑战——加强子公司出资监督要切实做实监事会，发挥监事会固有的出资监督特点，完善出资企业股权的全生命周期管理，无疑是加强集团治理型管控重要的制度选择。可有如下举措：

第一，出资监督定位要“实”，依法循规增强权威性。以公司法为依据，坚持股东委托的出资监督定位，把子公司监事会的职责列入公司章程，围绕贯彻落实集团发展战略目标，从维护出资权益角度对子公司董事会、经理层履职的合法合理性进行监督；将检查履职情况纳入集团管控的报告体系。加强监督的权威性方面，可以借鉴深圳市等地方国企全面推行纪委书记兼监事会主席的经验，探索将监事会监督与党内监督相结合。中国特色公司治理结构“特”就特在党的领导。监事会职能与纪检监察、巡视巡察等党内监督相连接，可以实现监督、调查、问责的闭环运作，为监事会对子公司经营活动实施监督提供有力手段。党内监督与监事会相结合，管住“关键少数”与党管干部的一致性，更可增强监事会履职权威性。另外，不少集团在派出股权监事方面的成功经验值得推广，如派出监事的“高配”原则，外部监事的市场化选聘和契约化管理等，都可有效解决监事会监督职能被虚化的问题。

第二，监督履职方法要“实”，专业化手段提升有效性。术业有专攻。监事会履职要以问题导向，必须坚持专业化的履职手段与方向，才能及时发现、提出问题。

·在派出监事制度上，要坚持“专职化、专业化、职业化”方向，从选聘制度、监事会成员结构上保证具有发现问题的能力。

·完善子公司监事会和监事的履职程序与勤勉尽职规范，要根据集团明确的检查监督重点，按时定期开展疑点线索的筛选与专项检查，加强问题分析梳理， 形成问题台账，区分问题性质及严重程度，通过必要的质询或调查，以《工作建议书》《风险提示单》《约谈通知书》以及质询函等方式，以“列单+督办”模式，确定整改责任人，制定整改措施，限期整改到位，督促董事会和高管层合规经营，推进重大问题尽快化解，构成集团管控的重大风险的防控屏障。

·加强监事会与公司内部各监督部门职能的联动对接。比如公司内部审计一直履行两种职责：为经理层针对经营活动进行的监督反馈；为决策层提供的公司整体情况和重大信息。所以，需要制度界定内审主要职责为谁服务。既然监督机构必须独立于经理层，那么内部审计管理权既可以归董事会，也可以归监事会。兴业银行实施内部审计机构对监事会审计委员会负责，丰富了监事会检查监督直接手段，解决了监事会“光杆司令、手下无兵”的问题。当然，即使内部审计机构对董事会负责，监事会也可以通过业务流程的对接，实施与专业监督之间信息与资源共享，提升监事会精准找出问题的专业性。

第三，检查监督效果要“实”，对接大监督体系提高协同性。现代公司治理表明，单一监督往往难以发挥很大作用，多元监督机制相互协同配合，才能形成常态长效的监督合力。既然监事会是法定的监督机构，加强风控、合规监督的要求写入了公司法，那么监事会在集团大监督体系建设中必须要“有位”和“有为”，充分发挥在集团管控体系中的治理监督主通道作用。在内部控制体系中，监事会通过日常检查公司财务，在夯实公司一流财务管理体系上，要成为发现问题的“吹哨人”。在合规管理体系中，监事会通过出席与列席会议与活动，同步监督董事高管履职行为，要成为督促关键少数规范行权的“监督人”。在全面风险管理中，监事会在风控程序中，要成为风险问题整改的“督促人”。在经营责任体系中，监事会可依据“监事会可以要求董事、高级管理人员提交执行职务的报告”法定职责，积极行使监事会的评价监督权、人事评价权，运用商业判断原则用好容错机制，成为董事高管履职评价的“建议人”。

“路虽远行则将至，事虽难做则必成。”完善公司监督机制是世界性治理难题。在公司法修改与不懈实践的共同努力下，我国公司监督机制定能闯出一条具有中国特色的路径，这应该也是一种制度与道路自信！

作者系上海国有资本运营研究院研究员，曾任宝钢集团监事