“放管服”改革背景下电网企业制定权责清单的原则和逻辑方法

俞军 戚浩金 王春娟 郑琦 邬秀玲

（国网浙江省电力有限公司宁波供电公司）

一、电网企业“放管服”改革的背景与意义

“放管服”改革是我国为实现治理现代化目标而进行的政府管理创新。“放管服”改革是释放社会经济社会各领域改革的总抓手，是推进供给侧结构性改革的重要举措，是创造体制机制优势和释放市场经济活力的重要路径。在这一背景下，电网企业陆续提出了全面推进“放管服”改革的工作意见，旨在激发各级发展活力和动力，大幅提升公司整体管理效率和经营效益，加快创建国际一流能源互联网企业。

与绝大多数大型国资集团型企业相同，电网企业的“放管服”改革始终与“管理变革”联系在一起。基本思路是将“放管服”改革与管理变革进程相融合，深化内部改革，以“三项制度”改革、电力体制改革等企业变革为契机，开展“战略+运营”“战略+财务”等多种混合型集团管控模式的探索，注重放管赋能，落实“负面清单”制度，深化“放管服”改革，正确处理好管理与监督、效率与规范、权力与责任的关系，促进权责匹配，激发了企业活力。结合数据治理、营配调贯通等工作，持续优化流程、改进管理。

因此在新时代大背景下，电网企业对于“放管服”有着其自身的特定涵义，是以适应新形式、新环境为前提，以实现现代化企业管理为目标，深化电网行政管理体制改革，构建电网现代化治理体系的重要抓手和重要手段。

二、电网企业“权责清单”制定现状

自2013年党中央、国务院持续推进“放管服”改革以来，“清单管理”模式作为改革工作的重要方法，得到了不断的创新与完善。在行政管理中，各级政府制定权责清单，划定政府权力边界；试点市场准入负面清单制度；加快编制行政事业性收费等各业务清单，接受社会公开监督。从实际效果上看，清单越合理、越清晰、越公开，简政放权改革效果就越明显。在各类清单中，权责清单作为权力主体角色明晰化和职责关系规范化的重要工具，关系到工作流程的梳理和事项事务的顺利开展，是各类清单的制订依据和基础保障。

清单管理模式在企业中的应用也得到了长足的应用与发展，目前，国家电网有限公司已下发多批“放管服”事项清单，各级单位也此基础上，制定并完善符合自身需求的各类清单。但在实际工作中，部分单位的管理、组织结构、职责等均呈现“碎片化”现象，而权责清单的制定关系到公司组织机构变革、内部协作、整体推进等多种问题，极易导致放权不到位、工作阻力大、改革时间长等现实问题。因此，电网企业必须要进一步思考，找到权责清单的制定原则、思路与方法。

权责清单在公共管理和企业管理中的制定方法和原则是完全不同的。在公共管理中，权责清单的制定来源于“行政责任”这一概念，行政责任是政府基于其在国家政治生活中的地位，而必须承担的管理社会经济事务的义务，与政府职能、政府事权相对应而存在，是一种积极责任，它来源于行政职权，与行政职权相对应、相伴而生，而企业权责清单的制定显然与公共管理中的权责清单不同。目前，部分单位权责清单的制定更类似于权责分配表，实际是企业根据其经营战略、生产经营的特点、组织结构的设置和内部控制的要求等，在工作分析的基础上，明确各部门或岗位的工作内容、工作职责和工作权限的过程，其主要特点是按事件主题描述权责在分层决策涉及的各级组织和关键角色间的分配。但是，这种权责清单的制定有至少三方面的问题：一是与其他清单联系不紧密，形同照抄权责分配表，与改革工作不能完全匹配，致使清单管理模式逻辑不清晰；二是权责难以勘定，企业权责分配内容复杂、涉及面广，部门间的细微权力交错复杂、碎片化严重，这种情况下简单梳理出的权责清单可靠性存疑；三是此类权责清单实质是部门权力的分配，在具体流程中的权责分配和下放依然不够明晰，应用价值严重不足。

为贯彻国家基本政策，落实“放管服”改革工作，电网企业可在“放管服”改革工作中，从解决实际问题出发，改变从上至下、逐渐分解顶端权力的权责清单制定方法，以一个全新思路开展权责清单的编制工作。

三、“权责清单”的制定原则

2021年7月11日，国务院办公厅《全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案》（国办发〔2021〕25号）中，明确提出“充分调动企事业单位和社会力量的积极性，在水、电、气、热、交通、电信等基础设施方面增加供给，提升服务质量和水平，为市场主体经营发展创造好的条件”。其中电力部分详细要求：“优化办电服务，2021年底前实现城市地区用电报装容量160千瓦及以下、农村地区100千瓦及以下的小微企业用电报装“零投资”，将实行“零上门、零审批、零投资”服务的低压非居民用户全过程办电时间压减至20个工作日以内。修订《供电营业规则》，研究取消电费保证金，减轻企业的用电负担。”

《全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案》是目前国家“放管服”改革中对于电力部分的最新政策，是对于国网公司等电力企业的最新要求。可以看出，国家对于电网企业“放管服”改革的根本要求是在于“优化办电服务，优化营商环境”，这也是各大电网企业“放管服”改革的核心目标。

清单管理模式有着鲜明的导向性和计划性，它以组织整体目标和根本任务为依据，以工作单位及其人员的承担职责和实际能力为着眼点，以现实阶段工作预期为出发点，将具体工作事项化，并将事项信息传递给相关单位，督促其按时按量按质地完成。制定权责清单至少有三个原则：

第一，不脱离现有电网企业的集团管理模式。目前，国内各大电力企业总部对下属网省公司单位进行战略型管控，网省公司对地市公司实行运营型管控，因此，权责的划分与下方不能与集团公司的管控模式相悖。尤其是网省公司、地市公司和县级供电企业的上下级关系属于管控力度较强的“运营型管控”模式，追求各子公司经营行为的统一和优化、公司整体协调成长、对行业成功因素的集中控制与管理，通过财务控制、战略规划与控制、采购控制、市场控制、人事控制等方式对子公司的日常经营活动进行管理。各单位在制定权责清单时，必须要注意放权不能超脱集团企业管控模式的界限。

第二，坚持“优化电力营商环境”的目标。提升电力服务质量和水平，为市场主体经营发展创造好的条件是国有电网企业的社会责任和企业担当。供电公司应紧密贴合“优化电力营商环境”的目标，在企业现有的集团管理模式下，坚持以市场和人民需求为导向，有利于优化办电服务的权力要做到应放尽放，不利于优化办电服务的权力要厘清明确，科学制定权责清单。

第三，必须紧贴管理变革的实际需求。电网企业所采用的运营型管控模式适用于电力领域内的运作，但也导致各级单位内部和上下级单位间职能部门的职责分布不清晰，增加了管理风险和管理成本。以“放管服”改革作为构建电网现代化治理体系的重要抓手和重要手段，实质是在鼓励各级单位通过“放管服”改革各事项清单的滚动更新，以较温和缓慢的方式推动管理变革的实施。供电公司必须目光长远，制定长期计划，阶段式滚动制定更新权责清单，稳步推进“放管服”改革的深入实施。

四、“权责清单”的制定思路与方法

供电公司制定权责清单的思路应在现有集团型企业“运营型”管理模式下，紧密贴合“优化电力营商环境”的目标，用“目标倒推法”，分解相关指标目标至关键流程，明晰权责分配及下放，实现“权责清单”的制定。

电网企业权责清单制度要真正实现“优化电力营商环境”的目标，需要明确它所涵盖的具体内容，应包含清权、确权、配权、晒权、治权五个环节。只有将这五个环节全面落实，才能保证权责清单制定合理、实施有效。

（一）清权：梳理各部门、各单位职责

厘清权责是权责清单制定的首要步骤。有效的权责厘清，有利于梳理企业权责脉络，明确各部门、各单位的权责内含、权限分配和职责岗责，为合理分配资源、优化管理流程打下基础。目前，电网企业各单位已有明确的部门权责表，在此基础上，由上级单位自上而下进行权责梳理。值得考虑的是，电网企业上下级单位专业部门的职责在很大程度上是一致的。因此，电网企业可以在厘清权责的工作中考虑上下联动的梳理方式，由上级单位组织研讨或调研，邀请下级各单位参与讨论，共同梳理权责，找到权责边界模糊的问题所在。

（二）确权：明确业务流程中的权责边界

电网部门多、流程杂，管理碎片化严重，短期内全面梳理所有业务流程权责边界的可行性较小。因此，电网各单位可从“放管服”改革目标出发，逐项梳理有关“营商环境、办电服务”的指标，如“业扩报装时长、输变电系统故障停运平均恢复时间”等重要指标，根据企业实际情况和未来发展需求，制定周期性指标提升目标。同时，各单位可梳理指标背后的业务逻辑与流程，系统了解各部门、各单位在流程中的权责分配和工作角色，对影响指标最终结果和其先期过程进行追溯考量，了解流程每一环节的流转时间、影响权重和改良方向。梳理完成的流程权责边界可参考行政权力运行流程图编制权责运行流程图，以可视化的方式呈现权责运行逻辑，提升对电网各单位业务流程整体权责运行脉络的清晰认知。

（三）配权：权责清单的编制与完善

目前，权责清单的编制并没有形成固定的方法。在行政管理以及企业管理中，不同类型的改革主体使用的权责清单在模式、结构、覆盖范围等方面均不统一。从清单结构上看，现有权责清单可分为权责各表和权责一表。其中，权责各表由多份单独的表格组成，涵盖部门职责、权责边界、部门职责/单位对应的权力事项、权责运行流程图、权责清单运行监管制度目录等多项内容，每项内容单独制表，具备内容翔实、覆盖面广的优点，但同时也带来了表单复杂、内容碎片等问题。

与权责各表相对的是权责一表，仅有一张表单构成，内容主要涵盖权责类别、权责主体、权责行使层级、权责事实依据、关联事项等内容。权责一表具备内容简单、制定方便的优点，由此也存在着覆盖面不足、实施指导性不足的问题。虽然权责各表和权责一表在复杂程度和内容涵盖上不同，但基本的制定逻辑依然是在梳理部门/单位权责的基础上，以业务/审批流程为落脚点，最终形成权责改良的事项清单。电网各单位可根据自身对“放管服”改革的工作要求、管控强度、工作安排等实际需求，选择适当的权责订单制定模式。同时，在权责清单制定的过程中，一定要注意同级各部门、上下级单位权责的统一，避免出现权责冲突的情况。

（四）晒权：权责清单的发布与执行监督

晒权是权责清单制度的重要环节，主要工作内容是将权责清单以清单列表、权责运行流程图等形式向有关单位/部门公开公布，相关单位/部门根据公开内容，对照权责主体的职责、权限开展工作，并监督、评价权责清单的实施效果。作为有关社会民生和经济发展的重要企业，电网各单位肩负着“优化电力营商环境”的责任，各单位可将权责清单的部分内容向全社会公布，由内部化、神秘化向外部透明化转变，增强企业与社会的互动，并表达电网企业开展“放管服”的坚定决心。

（五）治权：权责清单运行机制设计

以浙江为例，国网浙江省电力有限公司在全省设有11个直属地市级供电企业，84个全资县级供电企业，直供客户455.1万户，各省、市、县的经济与社会发展存在着显著的差异，这种差异使得权责清单无法一应执行。另外，权责清单制度涉及到各部门、各单位的利益，触动着部门与单位间的高深壁垒，每一步实践都需要付出巨大的管理成本。因此，电网企业推行权责清单时，必须要明确推行原型，按照统一标准、分级负责、因地制宜、批次推进的方式，有计划、有目标、按部就班、稳步有序地实施。面对下属单位发展差异巨大的情况，可以使用成熟度评价、企业发展指数等工具，对各单位的权责承接能力进行分级，并差异化下放权责，以差异化管控达到改革有效、全面赋能的目的。

清单管理模式一个突出的优势和特点便在于对清单的持续优化和更新。电网各单位必须实时根据各部门、各单位的反馈意识，及时调整权责清单的内容，完善权责清单事项。同时，在周期性目标实现后，客观评价权责清单的实施效果，并根据公司实际情况制定下一步工作目标，滚动更新权责清单的事项内容，配套相应的运行机制，保障权责清单的闭环管理。

五、结论

清单式管理具备细节化、动态化、可追溯化的特点，完美契合“放管服”改革的过程管理工作。其中，权责清单以现行政策制度为依据，权威、直观、便捷的构建出企业业务流程中的权责边界，是清单管理模式的核心文件。电网企业应牢牢把握权责清单建设这一重要抓手，充分释放权责清单至关重要的价值作用，发挥主观能动性，根据自身需求和实际工作情况完善权责清单的梳理与构建，并完善清单管理相关制度的设计。