地方人大及其常委会加强监督和支持检察机关法律监督工作的思考——以陇南市为例

□ 赵继伟

近年来，甘肃省陇南市人大常委会在加强对市“一府一委两院”法律监督的基础上，依法监督和支持、保障检察机关加强法律监督工作，同向发力、合力推进法律监督工作。

2021年12月，陇南市新一届班子任职伊始，市人民检察院主动向陇南市人大常委会汇报近年来法律监督工作开展情况，并请求陇南市人大常委会就加强法律监督工作出台相关规定，陇南市人大常委会对此高度重视，随即将此项工作提上重要工作日程。2022年7月至8月，常委会组成调研组，先后深入西和县、礼县、武都公检法司等机关单位和市检察院，对近三年以来全市检察机关履行法律监督职责情况和司法机关、行政执法机关接受、配合与支持检察机关开展法律监督情况等，全面开展调研，了解详细情况。调研组坚持问题导向，寻求治本之策，结合地方立法权限和工作实际，于11月出台了《陇南市人民代表大会常务委员会关于加强新时代全市检察机关法律监督工作服务保障高质量发展的决定》，决定从全市各有关国家机关单位增强接受监督自觉性、健全工作机制、强化监督制约和检察机关要加强自身建设等四个方面，对加强新时代全市检察机关法律监督工作服务保障高质量发展作出规定。决定出台后，市人大常委会加强工作监督和支持、保障，市人民检察院强化决定贯彻和推进、落实，取得了积极的工作成效。此项工作还得到甘肃省人民检察院充分肯定，甘肃省人民检察院要求在全省检察机关宣传推介。人大常委会和检察院共同发力、相互促进，协同推动检察机关法律监督工作提质增效，为全力服务保障地方法治建设和经济社会高质量发展作出了有益的探索。

一、地方人大加强监督和支持检察机关法律监督工作的重要作用

宪法与法律都赋予了人大及其常委会和检察院法律监督职权，地方人大及其常委会和检察院共同担负着在本行政区域内监督法律实施、维护国家法制尊严的任务，两者目标一致，既有区别，又有联系，互相促进。新时期，地方人大及其常委会加强监督和支持检察机关法律监督工作作用重大、意义深远。

（一）能够有效形成监督合力。《中华人民共和国宪法》第九十九条规定“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。第一百三十四条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。”两个国家机关共同开展监督，可以相互配合、相互支持，能够形成双重监督，有效形成监督合力。当然，这种双重监督，不是就加强监督而监督的随意监督，需要掌握好方法和技巧，做到有机统筹，有效衔接，善于监督。

（二）能够健全完善监督链条。检察机关法律监督具体工作中，需要经常性地与同级地方人民政府、监察委员会、人民法院及公安、司法等机关和部门打交道，检察机关单向与这些机关和部门对接工作，必然是工作权威不够高、案件时效不够强。《中华人民共和国宪法》第三条规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。对“一府一委两院”进行法律监督，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职权，这些监督均已定性成熟。为了进一步加强监督，人大常委会通过建议同级党委和人民政府等机关或者部门，在法律监督中可以有机结合有关单位的目标考核、干部的任免使用等，建立一套完整科学的监督体系，并形成监督长效机制。这样，检察机关加上人大常委会形成双重法律监督，法律监督体系将更加完善，工作开展会更加顺畅，工作链条也更加完整。

（三）能够切实提高监督实效。检察机关法律监督，很大程度上是改正案件中发现的问题和错误，以办理具体案件为主。人大常委会的监督，主要是对本行政区域内法律实施情况较为宏观的监督，包括对同级“一府一委两院”国家机关的规范性文件进行审查，同时也有询问、质询或者开展特定问题调查等手段。检察机关加上人大常委会形成双重法律监督，使法律监督更加有力、更有权威。同时，人大常委会监督和支持检察机关开展法律监督，本身也是一种监督，能够在更高的层面形成以监督促监督、全方位的监督局面。在这种联动监督、双重监督工作格局下，可以在更高的层面强化责任追究，真正使法律“长出牙齿”，切实提高法律执行的威力和效力，被监督对象改正案件中发现的问题和错误，既注重改正指出的问题和错误本身，又顾及政治影响，不仅思想上能够进一步提高认识，增强工作的主动性、自觉性，而且能够增强改进错误的时效和质量。

（四）能够着力加快法治进程。无论是检察机关的法律监督，还是人大常委会的法律监督，法律监督的初衷和终极目标都是促进依法行政、依法监察、公正司法、全民守法，保障宪法法律统一正确实施，建设法治社会。检察机关法律监督，加上人大常委会法律监督，形成的双重监督，对两个单项监督进行了有机融合、取长补短，使监督的形式更加丰富多样，监督的内容更加深入深化，监督的效果有了进一步的拓展和强化。从而，在更宽泛的层面和领域，进一步向相关国家机关单位及有关人员加强法治宣传教育，树立法治思维，增强法治观念，弘扬法治精神，进而更好地引领全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，有效提升社会治理法治化水平，促进发挥领导干部示范带头作用，促使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风，切实加快法治进程。

二、地方检察机关法律监督工作取得的重大成效和当前工作中存在的主要问题

近年来，地方检察机关以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，坚持能动司法、创新履职，坚持把检察工作主动融入中心大局中谋划和推进，积极推进平安建设，助力优化法治化营商环境，助推乡村振兴发展，加强生态环境司法保护，履行反腐败检察职责，倾力服务经济社会高质量发展；坚持把增进民生福祉作为重要目标，用心用情推动解决人民群众“急难愁盼”问题，努力做人民群众财产健康安全守护者，做未成年人健康成长护航者，做社会治理推动者，全力守护人民群众美好生活；坚持全面履行监督职责，落实司法责任制，激发履职新动力，致力做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；坚持以政治建设为统领，注重加强自身建设，持续推进政治建检、业务强检、从严治检，加强基层建设，自觉接受监督制约，着力夯实检察事业发展根基，为地方法治建设和经济社会高质量发展提供有力的司法保障，取得重大工作成效。

同时，随着近年来全面依法治国、国家监察体制和司法体制改革的深入推进，检察机关职权配置、权力运行方式和保障机制发生了深刻变化，过去的反贪、反渎职等职能划入同级监察委员会，同时增加了对公益诉讼、人民政府及其相关部门的行政执法法律监督，职能的调整赋予检察机关的职权更加宽泛、更加科学。但随着新形势发展变化，检察机关法律监督工作中也随之出现了一些新的问题。当前，地方检察机关法律监督工作主要存在以下几个方面的问题：

（一）被监督对象法治观念不够强。长期以来，执法司法机关单位形成的关门执法、闭门司法和怕监督、不愿监督的观念还依然存在，被监督对象法治观念不强，法治意识不强，思想认识不到位，自觉、主动接受检察机关法律监督的意识和意愿较差，导致应付、不配合、不支持法律监督工作的现象还时有发生。部分基层国家机关单位和工作人员主观上认为，检察机关开展法律监督，就是给自己“找事”，就是跟自己“过不去”，个别干部用权还很“任性”。更有甚者，某县一政府部门负责同志对检察机关送达的检察建议拒不接收，法律意识淡漠程度可见一斑，这也是基层工作的复杂性和实际情况。

（二）检察机关法律监督机制不够健全。相关国家机关单位对辩证地正确认识检察机关独立行使检察权尚有欠缺，工作中过多地侧重于独立行使监督权的检察业务，与同级党委、人大常委会、人民政府、监察委员会等机关很少联系，在开展法律监督的前期特别是后期，缺少与有关机关单位必要的沟通和互动，很大程度上法律监督就是检察机关一家唱“独角戏”。检察机关的法律监督毕竟是单纯的、单向的监督，缺少用人机制、目标考核、支持保障等方面的制约，法律监督机制不够健全和完善，法律监督缺少应有的强制性。这样一来，部分不配合法律监督的机关单位及其负责人，没有受到应有的监督和必要的惩戒。正因为如此，检察机关法律监督工作中，与经常性打交道的同级人民政府、监察委员会、人民法院及公安、司法等政府部门工作配合也不十分顺畅。刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察具体案件中，存在调卷难、取证难问题，调卷、取证中推三阻四、有意拖延现象经常出现，影响实质性的监督成效。

（三）检察建议办理的刚性略显不足。检察建议是《中华人民共和国人民检察院组织法》明确规定的检察机关行使法律监督职权的履职方式，其中社会治理类检察建议是检察机关作为司法机关推动国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。现有法律对检察建议办理也没有明确具体的要求。在实际工作中，经常存在部分被监督机关单位将检察建议接收了不及时回复、回复了没有实质性办理的情形，并且回复五花八门、不够规范。在办理检察建议具体过程中，检察机关往往要与被监督办理的单位进行多次协调沟通。把检察建议做成刚性、做到刚性还任重道远。

（四）检察机关自身建设有待加强。监督理念不强，敢于监督、勇于监督有所欠缺，动真碰硬不够。具体监督工作中，思想上往往存在顾虑，认为检察院“制于人”又“受制于人”，担心法律监督伤和气，发现违法行为，不是理直气壮地予以纠正，而是先通气打招呼，存在监督工作瞻前顾后、畏手缩脚的情况。工作方式方法不能适应工作，需要开拓创新、与时俱进，探索建立行之有效的路径，切实提高法律监督的质效。信息化建设滞后，法律监督渠道不够通畅，日常工作中，有关组织或者群众主动申诉、检举的案件很少，检察机关主动发现案件的渠道单一，案件线索来源少。队伍建设不能满足形势发展和工作需要，市县区人员力量普遍较少，市县区检察机关对应中央和省上内设有8个业务机构，大多机构部门只有1个人，人员力量、专业能力与新时期法律监督工作的高标准、严要求不相匹配。对行政监督缺少抓手，特别是面对量大面宽的同级人民政府及其相关部门行政执法的法律监督，市县检察机关办案人员都深感力不从心。

三、地方人大监督和支持检察机关加强法律监督工作的建议

依法治国是我国的基本方略，已经成为社会文明进步的显著标志、国家长治久安的重要保障和建设中国特色社会主义政治、经济、文化的必然要求。新时期，地方人大及其常委会监督和支持检察机关加强法律监督，对合力推进依法行政、依法监察、公正司法、全民守法，保障宪法法律统一正确实施，服务保障地方经济社会高质量发展，加快建设全面依法治国和国家治理法治化进程，具有积极的重要作用，显得十分必要和迫切。

（一）督促地方有关国家机关提高政治站位，增强接受法律监督的自觉性

地方人大常委会应当督促本行政区域内有关国家机关单位坚持以党的二十大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，坚持党的全面领导，坚持以人民为中心，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，认真贯彻落实宪法法律和中央、省、市有关加强新时代检察机关法律监督工作意见精神，深刻认识加强新时代检察机关法律监督对推进法治建设和促进经济社会高质量发展的重要作用，切实增强主动接受、协同配合和积极支持检察机关法律监督的政治自觉、思想自觉、行动自觉，努力为平安建设、法治建设和促进地方经济社会高质量发展提供坚强的法治保障。

（二）督促地方有关国家机关健全工作机制，促进法律监督提质增效

地方人大常委会应当督促同级人民法院、公安机关、司法行政机关、刑罚执行机关以及其他行政执法部门健全完善与检察机关线索移送、办案协作、案卷调阅、结果反馈等衔接机制；人民法院应当落实不采纳检察机关量刑建议的充分说理制度、财产刑执行和民事执行情况通报制度、民事和行政诉讼案件卷宗调阅制度，主动接受检察机关的刑事、民事、行政诉讼监督，依法办理检察机关法律监督事项；公安机关应当推动侦查监督与协作配合办公室实体化运作，办理重大疑难案件邀请检察机关提前介入，主动接受检察机关对立案和侦查活动的监督；司法行政机关应当配合检察机关开展人民监督员参与公开听证、律师值班和法律援助等，推进律师参与化解和代理申诉信访案件；刑罚执行和监管机关应当健全完善重大情况通报制度，推动执法信息、监控视频与检察机关互通共享。

地方人大常委会应当督促同级人民法院、公安机关、司法行政机关、刑罚执行机关以及其他行政执法部门加强与检察机关的工作协调配合。检察机关依法查询、调取、复制相关证据材料和文件，询问当事人、案外人或者其他有关人员，收集证据材料，有关机关单位和个人应当协助配合；依法调阅案件卷宗的，有关机关单位收到调卷函应当及时提供，不能提供的应当书面说明理由。检察机关依法提出的检察建议等监督意见，除法律另有规定之外，有关机关单位应当自收到检察建议之日起两个月内整改落实并书面规范回复；有异议的，应当在检察建议书要求时间内书面说明情况或者提出复议。检察机关对有关机关单位无正当理由不接受、不配合监督，无故不整改、不回复检察建议的，可以建议监察机关或者该机关单位的上级主管部门依规依纪依法处理，必要时可以向同级党委、人大常委会专题报告。

（三）督促地方有关国家机关强化监督制约，加强法律监督支持保障

地方人大常委会应当优化环境，创造条件，支持和保障检察机关依法开展法律监督。市县（区）人大及其常委会应当通过审议专项工作报告或者开展执法检查、视察、调研等方式，依法监督和支持检察机关履职；对检察机关报告的不配合、不支持法律监督工作的相关机关单位，必要时采取询问、质询或者开展特定问题调查等方式，督促其依法履职；应当探索建立人大监督和检察监督衔接联动机制，对在立法、监督、代表履职及规范性文件备案审查等工作中发现有关机关违法的问题线索，可以转交检察机关依法监督。

地方人大常委会应当督促同级人民政府将有关机关单位接受检察机关法律监督的情况纳入法治政府建设考核内容；认真整改检察建议书指出的问题并反馈结果，不断提高依法行政能力；健全“府检联动”机制，支持配合检察机关开展行政、公益诉讼等法律监督工作，加强对检察机关办公办案等方面的经费保障。

地方人大常委会应当督促同级监察机关依法加强监察调查办案程序、证据标准与刑事司法衔接；加强管辖案件与检察机关立案侦查司法工作人员相关职务犯罪的衔接协调、线索移送和办案协作；对检察机关移送的有关问题线索，应当依规依纪依法处理；健全调查处置违纪违法检察人员与检察官惩戒制度衔接机制，加强对检察人员履职行为的监督。

（四）督促地方检察机关积极主动作为，提高法律监督能力水平

地方人大常委会应当督促同级检察机关全面履行职责，提高案件质效，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障社会公平正义。应当加强刑事立案、侦查、审判活动和执行、监管执法监督，加强司法工作人员职务犯罪立案侦查，深入推进巡回检察，依法监督纠正有案不立、不当立案、侦查活动违法和定罪量刑不当、审判程序违法、执行违法等问题；加强民事案件立案、审判、执行全程监督，增强监督的主动性、精准性、实效性，健全完善虚假诉讼防范、发现和追究机制，促进解决“执行难”问题；加强行政诉讼、非诉执行监督，健全化解行政争议工作联动机制，依法纠正行政违法行为；加大公益诉讼案件办理力度，拓展公益诉讼案件范围，重视诉前磋商，规范公益损害赔偿金管理，依法保护国家和社会公共利益。

地方人大常委会应当督促同级检察机关围绕中心大局，营造公平公正法治环境，依法保障和助推经济社会高质量发展。依法打击各类刑事犯罪，坚决维护国家安全和社会大局稳定。聚焦重点任务，持续优化法治营商环境。积极参与金融风险防范化解，严厉打击经济犯罪。积极服务乡村振兴，加强生态文明司法保护。加强民生司法保障，依法惩治危害食品药品安全、安全生产和污染环境等犯罪，强化未成年人司法保护，加强侵害农民工权益犯罪监督。主动参与社会综合治理，发挥检察建议在社会治理中的规范引领作用，加强诉源治理，畅通群众诉求表达渠道，积极化解矛盾纠纷。

地方人大常委会应当督促同级检察机关以政治建设为统领，把握新时代法律监督总体要求，加强自身建设，提升政治能力和专业水平。健全完善案件管理监督、业绩考评和司法责任追究等机制，严格执行领导干部干预司法活动和插手具体案件的记录、通报、责任追究。落实法律监督工作向同级党委和人大年度报告、专题报告制度，加强法律监督宣传，深化检务公开，自觉接受社会监督。加强数字检察建设，推进政法跨部门办案数据有效对接、执法信息互联互通、政务大数据共享交流，推动法律监督与其他监督有机贯通、相互协调，努力为建设法治社会提供有力的法治保障。