立法公众参与的若干基本问题辨析

□王群

党的二十大报告将全过程人民民主作为单独一部分进行阐释和部署，指出“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，同时在报告第七部分“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”中特别强调要“推进科学立法、民主立法、依法立法”[1]。公众参与立法是立法践行全过程人民民主的内在要义，也是新时代推进民主立法的必然要求，是“全过程人民民主”与“民主立法”议题的“思想交汇”和“实践交集”。然而，立法是系统性的专门法律法规的立废改释活动，公众参与立法仅是立法的一个方面，研究立法公众参与不可能抛开其他方面单独讨论，正如民主立法、科学立法和依法立法本身就是密切相关又辩证统一一样。由此，我们必须认真对待立法公众参与中的重要议题，例如如何理解党领导立法与立法公众参与的关系，如何认识立法公众参与和人大主导立法的关系。同时，由于立法公众参与过程通常被认为是公众同法律起草机关的意见碰撞和立法交流的过程，一些人习惯性地将立法起草机关视为立法者，人们不禁会问，那么作为以“人民”政治符号出场的公众又是什么意义上的立法者呢？正本方能清源，本立方有道生，对立法公众参与中这些问题的辨析有助于我们更好地理解民主立法的精髓，有助于我们更好地将全过程人民民主贯穿于新时代立法全过程和各方面，有助于我们更好地坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，进而在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

一、立法公众参与与党领导立法的关系

党委领导、人大主导、政府依托、各方参与是构建我国立法工作格局的基本要求。其中，“各方参与”的重要内容就是公众主体的参与，推动立法公众参与是新时代民主立法的重要内容和基本形式，与此同时，加强党对立法工作的领导也是推动良法善治的本质要求。实践中，一些人不能准确理解立法公众参与与党领导立法的关系，要么过于强调立法中的“公众参与”，要么只强调立法中的“党的领导”，这两种观念倾向在理论上是错误的，在实践中也是有害的。立法公众参与是在党领导下的立法公众参与，党领导立法的重要内容和方式就是保障立法中公众有序有效地参与。

首先，党领导立法为立法公众有序有效参与提供根本保证。公众参与立法虽一定程度上保证了现代立法的民主底色，但通过公众参与的民意立法也可能面临立法正当性的危机。例如，立法公众参与中可能伴随的民意情绪性、局限性问题就会面临损害立法科学性的质疑，还有诸如此类的通过立法公众参与中呈现的民意未必稳定以及民意也未必统一的诘问。如何回应上述困惑并弥补立法公众参与中民意立法可能带来的潜在风险，关键还是要坚持党领导立法。党领导立法是社会主义法治建设的基本经验，不仅能够有效克服立法公众参与中公众集体行动困境，还能有效消解立法公众参与中公众自身局限。尤其是，中国共产党没有自己任何的特殊利益，一切都从人民根本利益出发，始终都把人民对美好生活的向往作为自己一以贯之的奋斗目标，正如习近平总书记所言，“共产党就是给人民办事的。”[2]立法公众参与坚持党的领导能更好地在立法中体现人民意志、保障人民权益。实践中，执政党通过完善立法公众参与的顶层制度设计，强化对最高立法机关工作的全面领导，以及对立法公众参与过程中重大意识形态分歧作政治决断等方式保证立法公众参与有序有效地开展，保证民主立法在科学立法的轨道上顺利推进，使得立法中公众意见有地方说、说了有人听、听了有反馈、反馈了有落实，确保并实现在立法上的人民主权。

其次，立法公众参与为党领导立法的水平提升提供重要支撑。党领导立法不是抽象的而是具体的，不是一句空洞的口号而是鲜活的立法实践，要将党的领导贯彻在立法的全过程和各方面，不断提高党领导立法的质量和水平。如何实现这一目标？党的二十大报告指出：“全党要坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，树牢群众观点，贯彻群众路线，尊重人民首创精神，坚持一切为了人民、一切依靠人民，从群众中来、到群众中去，始终保持同人民群众的血肉联系。”[3]党要提高领导立法质量和水平就必须坚持从群众中到来、到群众中去，通过基层立法联系点等渠道深入了解立法中民意，广泛集中立法中民智，把社情民意作为党领导立法质量和水平提升的最大依托。换言之，什么时候党的群众路线贯彻好了，党对立法工作的领导就会顺利[4]。而推进立法中公众有序有效参与正是党在立法工作中贯彻落实群众路线的具体体现，因为立法公众参与能够最大范围呈现立法中的民情、民意、民盼。这既给党领导立法提供了充分和可靠的民意参照，降低立法决策偏差的风险，也让公众在立法事务参与中提升了对全过程人民民主的获得感和认同感。概言之，公众参与立法和党领导立法是辩证统一的，必须将两者联系地把握，系统地实践，以更好地推进科学立法、民主立法和依法立法在实践中落实。

二、立法公众参与和人大主导立法的关系

健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用是一项十分重要的立法原则。那么，人大主导立法同立法公众参与的关系又是什么样的呢？换言之，人大主导立法到底是在主导什么？这是我们研究立法公众参与议题必须认真对待并需要厘清的一个重要议题。

首先，立法公众参与是人大主导立法的补充机制。立法公众参与，不是公众通过参与立法去争夺相应立法机关的立法权，而是公众通过有序有效地参与立法，进而帮助立法机关更好地进行立法，实际上，它是一种基于对代议制立法缺陷修补的公民参与政治权利的回归。一方面，立法公众参与扩充人大主导立法的民意基础。众所周知，执政党之所以将人大主导立法作为一项重要立法原则，一个很重要的原因就是为了应对并解决“立法官僚化”对正常立法工作的不当干扰。“立法官僚化”是指在相应立法机关法制工作部门专职从事法律制定，由非民选的专业立法人员，他们在国家立法规划、法案起草、法律解释的过程中，以立法/法律专业知识为基础，掌握较为娴熟的立法技艺，具有相当的立法话语权，从而一定程度上支配和主导了法律制定，成为游离于传统理论中民意代表、执政党决策者和行政机关之外的“隐形立法者”。毋庸讳言，立法工作者在我国立法过程中发挥着重要的作用，无论是编制立法规划、形成立法创议，还是立法调研、论证和起草基本都由他们直接经办。某种意义上，它们相对了解立法情况，理解立法动因，掌握立法争议，认知立法影响。而与此相对应的是，公众代表的兼职化和虚职化使其没有也不可能实际参与到立法起草中，久而久之，公众代表机构的立法权就会出现权力实际“下移”甚至是虚置现象。正如有学者指出：“公众代表机构对立法的表决程序只不过是对立法官僚起草立法案礼节性的点头仪式而已。”[5]从这个意义上讲，如果在立法过程中有序有效地引入公众参与，就能大大增加公众代表机构的民意品格和立法能力，从而对抗并稀释立法技术官僚对人大立法权的不当侵袭，推动人大更好地主导立法权，切实提升立法的人民性。另一方面，立法公众参与拓展人大主导立法的知识资源。在福柯看来，话语就是权力，而话语又同知识紧密相连，人大主导立法的关键在于有立法权的人大及其常委会要有相应的立法知识和立法资源，即人大必须有能力立法，能够准确把握相关立法动议的背景，理解立法的核心要义、可能争议、内在规律及其可能影响。然而，现实中相应立法机关的科层制结构大大限制了其在获取最新信息知识方面的优势，同时，人大代表政治属性也使其对立法专门知识的占有相对匮乏。如果我们在立法过程中引入公众这一新鲜力量，就可以很好地解决上述问题，公众参与不仅帮助相应立法机关的组成人员掌握更多的立法背景知识，还能让他们及时识别和了解司法实践中的真问题，更好地把握立法规律，以便针对性地立法，这不仅帮助人大真正主导立法，还助益人大主导立法之法为良法，即科学立法。

其次，健全人大主导立法机制增强立法公众参与的信心。从国家立法层面来看，一方面，立法权是全国人大及其常委会的重要权力，如果它连基本立法都难以实现有效主导的话，还谈何是最高权力机关呢？因此，健全人大主导立法机制是维护人民代表大会制度的政体权威的必然要求，而立法公众有序有效参与目标的实现，同样有赖于人民代表大会制度的健全与完善。因为立法公众参与本身就是在尊重代议制立法前提下的立法公众参与，全国人大及其常委会越有能力主导立法，就越有利于维护人民代表大会制度的权威，进而也就越有利于增强立法公众参与的信心。另一方面，人大主导立法机制同立法公众参与具有法理上的同源性，人大主导立法的法理背后，实际上是人大或常委会委员以公众代表的身份代表普通公众行使立法权，只不过它更多以公众“间接”主导立法的形式呈现出来，而立法公众参与则是公众直接参与立法程序中并发表立法意见建议，两者在本质上都是公众参与立法权，是人民制定法律，只是参与的方式和实现的形式不同。正因为如此，当我们谈及强化人大主导立法机制时，实际上也是在传递加强立法公众参与的价值立场，而这必然会激励公众参与立法的热情。

最后，正确认识“人大主导立法”，务必将其放在与党的领导、政府依托与政协监督诸多关系中加以理解和把握。人大主导立法是相对于党领导立法、政府依托立法、各方参与立法而言的，要正确处理立法工作格局中领导、主导、依托和参与的关系。具体来说，人大主导立法应该体现在它对法律的立项起草、调研、论证、组织协调、立法后评估的过程中的立法主动权。如果将人大主导立法放置于立法公众参与的语境中，它绝不是形式上的全国人大及其常委会决定是否以及在哪里举办立法听证会等立法程序上的权力，而是集中体现在对立法过程中公众参与意见的实质判断权上，即哪些情形和条件下最高立法机关会采纳公众提出的立法建议，并通过立法程序将其吸收转化为具体的法律规范。

三、立法公众参与背后的立法者

“国家的生存绝不是依靠法律，而是依靠立法权。”[6]国家立法权在本质上属于人民，人民才是一切法律的真正立法者。然而，当我们把讨论焦点移向立法公众参与时，彰显国家立法和公众参与立法复杂现象的背后，我们必须再次追问，谁才是这里真正的立法者呢？实践中，经常有人将立法技术官僚（立法工作者）当成是国家立法背后的立法者。因为，他们负责具体编制立法年度计划，起草法律草案文本，组织立法公众座谈会、听证会和咨询会，修改立法草案中的条文甚至是决定立法条款的具体表达方式，他们活跃于每一次国家立法的每一个阶段、每一个过程和每一个环节中，更是公众参与国家立法过程中能够接触的最多的人，俨然就是一个“实在”的立法者。在我国，这一角色通常由全国人大法工委及其工作人员来担任，然而，他们果真是国家立法背后的真正立法者吗？答案是否定的。实际上，他们只不过是承担具体立法事务性工作的立法机构及其工作人员，并不是真正的国家立法者。国家立法背后的立法者应区分为两种类型予以讨论：抽象立法者和具体立法者。其中，抽象立法者是在根本意义上决定法律面貌和内容的人，也是终极立法者，是的，它就是人民，只有人民才是真正的立法者[7]。具体立法者是直接表决法律废立改释的主体。以我国为例，在国家立法层面，就是由全国人大代表和常委会委员组成的全国人大及其常委会，它们具体决定法律条款的内容、范围和效力，而被公众误认为是国家立法背后的立法者之立法官僚（立法工作者）充其量只能算是直接立法者的辅助人，他们是在前期立法准备工作中负责立法起草的人，而并非是最后有权表决通过立法之人，在我国，就是全国人大法工委及其工作人员。除此之外，我们还要注意区分立法公众参与背后的立法者和立法机关的含义差别。从国家立法层面来看，立法机关一般是指制定、修改和废除法律的最高国家权力机关，而立法者涵摄面显然要比其广泛得多，它不仅指拥有国家立法权的国家最高权力机关，还指涉抽象的人民及其在立法时行使具体立法表决权的人民代表。而在实行代议制立法国家，全国人大代表或者国会议员就是具体表决立法通过与否的直接立法者。

党的二十大报告指出：“全面发展全过程人民民主，社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进，人民当家作主更为扎实，全面依法治国总体格局基本形成。”[8]公众参与立法是全过程人民民主在国家立法领域的生动实践，是法治国家、法治社会和法治政府一体化建设的必然要求。在推进科学立法、民主立法和依法立法的实践中，必须准确理解并把握公众参与立法同党领导立法、人大主导立法的关系，认清立法公众参与背后的真正“立法者”，从而助益立法公众参与在实践中不“缺位”，不“越位”，真正做到有序、有效。最后，立法现代化理想的情形是，通过代议制的立法公众参与和直接的立法公众参与相互促进，相互补缺，共同推动立法。总之，我们要力争达成这样一种共识：公众参与不仅是一种充满尊严的社会治理方式，同时也是一个值得尊敬的现代法律渊源。

注释:

[1][3][8]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，载《人民日报》2022年10月17日，第3-4版。

[2]习近平：《习近平谈治国理政（第四卷）》，外文出版社2022年版，第66页。

[4]秦前红：《依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径》，载《中共中央党校学报》2017年第4期，第5-14页。

[5]王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，载《中国法律评论》2016年第2期，第114-142页。

[6]【法】卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第117页。

[7]赵明：《法理学》，法律出版社2012年版，第170页。