新时代人大预算监督地方性探析——以甘肃省地方人大为视角

□ 齐建辉 刘 武

十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议修订了《关于加强中央预算审查监督的决定》，对预算监督提出新的要求。如何进行全口径审查和全过程监管，将中央有关改革举措、成功经验落实到地方需要进一步探索。预算监督关乎人民主权行使和法治政府建设，但从甘肃省审计报告、预算公开等政府性文件来看，仍存在预算制度体系分散、问责机制薄弱的问题。根据法律法规规定，并以甘肃省地方人大为视角，我们认为，地方性预算监督应当明确全口径范围、加强地方债务监管、保障预算监督程序以及推进预算联网监督工作，实现人大预算监督的有效性。

一、预算监督地方性探索的要义

在财政立宪主义看来，地方人大预算监督制度是依法治国，尤其是依宪治国的重要组成部分[1]。预算监督地方性探索的意义主要有三个方面：第一，该制度体现了人民主权的宪法原则。财政为庶政之母，现代国家与政府为实现社会公众的利益，都会进行预算行为，它的预算权从纳税人（民众）转让税收（财产权）开始，国家和政府履行的是受托责任[2]。按照我国国情，虽然人民不能直接行使权力，但《宪法》第二条规定，我国一切权力属于人民，人民可以通过人民代表大会行使权力。为了保障人民的财产权不因国家财政权扩张而可能遭受侵犯，地方政府的征税、预算等行为应当受到地方人大全过程监督，这在一定程度上能防止政府权力的滥用。第二，地方有效的预算监督乃是地方法治政府建设的关键。这是因为代议机关一旦全面控制了政府的财政预算，就牢牢抓住了政府的经济命脉，进而取得对政府的有效监督地位，政府预算工作就在法治的轨道上运行，从而迈向法治政府建设[3]。第三，预算监督也是财政资源配置平等性的要求。《宪法》第三十三条规定，公民在法律面前一律平等。财政资源分配关乎个人单位、地方经济的发展，追求财政平等是预算监督的应有之义。国家财政资源如何平等的分配到地方再到公民身上，离不开人大预算监督权的行使。因此，树立人民代表大会权威，将预算监督予以法治化，把中央加强预算审查监督的系列改革措施落实，并结合本地的民情法制、民族多元等实际情况进行预算监督地方性探索具有重要意义。

二、地方预算监督的现状及问题

地方人大进行预算监督时，应契合《关于加强中央预算审查监督的决定》确立的全口径审查、全过程监管、突出监督重点等手段，加强完善预算监督制度，规范预算行为。目前，地方预算监督还有以下几点不足：一是地方预算监督制度体系分散；二是地方预算财政分配不均衡；三是预算监督的问责机制薄弱。

（一）地方预算监督制度体系分散

地方性预算监督的法律规范体系分散是地方预算工作根源上的问题，主要包括三个方面。首先，在规范效力层面难以统一。近年来涉及预算监督的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、党内法规以及其他规范性文件日渐增多，修改频繁。从北大法宝检索中看，单单以“预算”为标题的现行有效的法律、行政法规有110篇，甘肃省地方法规规章有167篇，部门规章高达1619篇[4]。而我国根本大法《宪法》中关于预算的规定又过于简略，仅在第六十二条、第六十七条、第八十九条、第九十九条有所提及。当规范性法律文件之间对同一事项的规定存在冲突时，利用法条间竞和的解决准则难以有效处理。其次，预算监督体系包括立法监督、行政监督、社会监督等，其本身体系过于庞大形成了预算制度竞争。预算制度竞争导致实践中预算权力界限的模糊，立法机关与行政机关的预算权力边界处于动态调整中而向政府倾斜，造成人大的预算监督机制虚化[5]。最后，制度体系分散也导致了组织体系繁多。各级政府财政部门、各级政府的审计部门、人大的财政经济委员会和预算工作委员会等，它们都参与预算工作，其中政府几乎每个部门都进行预算编制，导致部门预算权又进一步分散。在组织形式上看，虽然预算主体繁多可以从内部和外部形成制衡，但预算工作岗位需要懂项目、懂法律、懂专业、懂财务的复合型人才，而国家机关中此种人才稀少，尤其在基层更是匮乏，间接导致了预算编制不够完善和科学、财经制度执行存在薄弱环节问题，预算监督往往流于形式而陷入虚化[6]。我国应当整合预算队伍，预算编制和预算执行中不必要的组织机构可合署办公，重点强化审计部门内部监督，加强人大外部监督，明确专门的预算工作机构。同时，将与预算有关法律法规及时报送国务院、全国人大常委会备案审查，对不合适的规范性文件予以修改、废除。

（二）地方预算财政分配不平衡

财政分配的不平衡导致社会资源的倾斜而造成社会不公平，如何合理配置财政资源属于间接预算所要解释的对象。就中央层面而言，我国法学教育财政分配不均衡现象就比较突出，在国家社科基金上，华东地区是西北地区立项数近20倍差距，华东地区与华北地区的发表量之和占比高达68.43%[7]。在教育经费配置不均衡的态势下，造成了西北地区“人才东南飞”的现象，限制了甘肃省本地的教育发展。这都属于间接预算的范畴，没有体现法律面前人人平等原则。

依照《宪法》第三十三条规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。财政分配也要符合法律面前人人平等要求，财政若不能平衡分配，会导致地区经济发展缓慢，社会不公平现象偶尔发生，进而引发社会问题。就甘肃省地方而言，重点民生资金分配存在不平衡。医疗保险方面，仍有3599人次要么应参未参、要么重复参加；农村危房改造补助资金方面，尚有165户存有应享未享或重复享受，高达290.1万元[8]。这种现象固然与当地经济、政策执行有很大关系，但涉及重点民生项目，应由政府统筹预算编制执行，避免出现有的市县重复参加而有的县应参未参、应享未享的不均衡问题。此种现象反应出预算编制的不科学或预算执行不到位，应在预算监督环节予以解决，需要对资金分配不平衡的预算监督进一步地方性探索。

（三）预算监督问责机制薄弱

预算监督涉及预算的各个方面、各个环节，对纳税人的税收去向使用具有保障作用，能防止其他公权力不当渗入，但由于问责机制的薄弱导致预算监督很难落到实处。《预算法》虽然设定专章规定了法律责任，但仅有五条法律条款，很难解决预算过程中的实际问题。在现有的法律规范下，预算监督问责机制薄弱包括两个方面：一是问责的手段单一，处罚过轻；二是问责的主体限于政府部门。首先，问责的手段只有行政责任且处罚过轻。一般是先责令改正，严重的情况下才会给予降级、撤职、开除处分。对政府及主要官员在预算中的重大违法违规行为，若只追究行政责任显然很难发挥相应惩戒作用。其次，问责的主体限于政府部门。人大作为预算监督主体行使监督权既是它的权利也是它的义务，却没有直接规定人民代表大会自身的法律责任，导致监督工作怠慢。应当建立人大系统内部的问责机制，督促人大积极行使宪法和法律赋予的审查、质询等权力，对负有直接责任主要官员提出罢免。

问责机制的薄弱在实践中引发了一系列问题。其一，预算调整过于随意，超预算的现象层出不穷。2021年，甘肃省省级部门预算执行审计情况中，5个部门及所属单位多编报资产配置、政府采购预算1.01亿元；4个部门及所属3个单位无预算、超预算支出1595.88万元；5个部门违规、超范围使用专项资金255.04万元用于物业费、办公费等支出[9]。其二，绩效管理理念没有贯穿于项目编制、实施全过程中。在甘肃省某县工作中，只是在项目结束后被动进行绩效自评并提出修改意见[10]，这样的评价显然流于形式，无法保障其真实性和权威性，即使法律中明令禁止的事项，具体工作当中依旧执行不误。没有监督、没有法律责任的人大只能是徒有其表，应当扩大问责方式，引入政治问责、道德问责、行政问责、法律问责。《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》第十项规定：“开展预算决算审查监督工作发现的问题，相关机关、部门单位和地方应当及时研究处理，对违反预算法等法律规定的，依法追究法律责任；需要给予政务处分的，全国人民代表大会常务委员会有关工作机构及时通报监察机关。”地方人大应予以细化，在相关问题上应及时研究处理、报纪检委，形成一套有明确规定的工作程序，形成监督合力，强化追究预算违法人员的法律责任的可操作性。

三、加强人大对地方预算的全口径审查

全口径预算是将所有政府性收入和支出均纳入预算统一管理，统筹分配，综合分衡，建立统一完整的政府预算。它包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入等政府收入及相应安排的支出[11]。全口径预算既是政府内部监督机制，更加全面进行审计监督，也是人大对政府财政进行外部监督的手段和方式，其根本目的就是为了保障“取之于民，用之于民”。近年来，甘肃省也对全口径预算也作了探索，但仍然存在不少问题。

政府预算层面主要存在以下三个问题，一是现行预算并没有完全涵盖政府全部收入。根据《甘肃省人民代表大会常务委员会办公厅2021年部门预算公开说明》来看，未将社会保险基金纳入预算，地方各级人大对政府财政收支监督作用并未有效发挥，与《关于加强中央预算审查监督的决定》中审查监督部门预算的结转资金使用情况重点相差甚远。无论是政府自身的收支，还是政府为履行公共事务间接管理的资金如委托其他公共事务组织都应当纳入预算范围，这是预算“全口径”或“完整性”的特别强调，为加强预算监督奠定基础[12]。二是地方政府债务风险严重。一些市县的政府债务还本付息已进入高峰，政府债务风险的防范和化解难度较大[13]。由于中央和地方财政分权界限不清，甘肃省地方政府收入又很不乐观，导致政府债务隐性风险高。部分官员追求的GDP是通过借款方式发展起来的，在巨额公共预算支出方面中不少支出由政府单方面决定，而2021年政府性基金收入支出又为零[14]，市级和县级政府还款来源自然缺少必要保障，故甘肃省在2018年以来我国对地方政府债务治理工作中并未取得成效。三是财政转移支付面临着压力和挑战。转移支付概念最早是由经济学家庇古提出，指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动。甘肃省作为经济欠发达、民族多元的省份，财政转移支付对甘肃省的民生福祉尤为重要。与其他省份不同的是，民族地区转移支付是甘肃省转移支付的重要组成部分，民族地区转移支付具有自身的民族特殊性，民族地区经济状况受到多重因素的影响，在资源配置方面需要关注民族地区居民生活所需[15]。在2021年度审计报告中，省级下达部分市县的农田建设补助、城市老旧小区改造和引导地方科技发展等转移支付资金中有30.29亿元未分配使用，至2021年底仍有5.9亿元未分配，已分配资金中有24.39亿元未支出[16]。

立法机关层面主要存在以下两个问题，其一，目前预算编制尚未细化。对于功能分类编制到款，人大很难进行实质审查。以教育支出为例，下设教育管理事务、普通教育、职业教育等14个款级科目，从《甘肃省教育厅2021年部分预算公开说明》中，只能看到预算资金的结构性框架，并未涉及到“项”级科目，如下设行政运行、一般行政管理事务等[17]。教育管理事务支出是否得当，仅凭这些笼统的数字显然无法作出审慎的判断[18]。如果能够予以细化，就可以在预算方面将用于行政管理岗位不合理的资金转移到普通教职工上，从内部资金分配中减少“人才东南飞”的现象。其二，初审和人代会审议的时间不足。从地方各级人大的情况看，许多地方的财政部门并没有按照法定时间的要求，及时提交预算草案[19]。面对专业性较强的预算工作，若无法保证初审的工作时间，预算工作委员会、财政经济委员会、人大代表就很难全面了解预算草案的内容进而作出准确的判断。

面对甘肃省地方预算制度建设困境和挑战，如何进行全口径预算制度地方性探索。首先，明确全口径范围。严格贯彻预算完整性的特性，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入政府预算范围，无论是行政机关还是企业、事业单位，只要履行公共事务而使用和管理的资金通通纳入预算中来，真正实现全口径。其次，加强地方政府债务监管。在官员考核中，不单单只考虑GDP指数，地方政府债务风险也应纳入官员的考核指标中，消除地方官员举债的动因，将债务率、利息支出率、新增债务等重要指标及时进行披露。其三，完善转移支付的预算监督。以立法的形式将财政转移支付的主体、程序、监督方式等予以细化，在民族地区进行预算设计时考虑民族风俗，引进懂预算、懂民族、懂法律的复合性人才进行地方立法。其四，预算编制予以细化。预算编列至少到项，尽可能编列到目，尤其在政府公开中，要将预算细化，这不仅能够让人大进行良好有效监督，也能够接受人民群众的监督，否则政府公开意义就有所缺实。其五，严格遵守法律程序。一方面对不符合最新规定的法律法规及时修改、废除。如按照《关于加强中央预算审查监督的决定》第三项规定初审时间应当为四十五日，而《甘肃省预算审批监督条例》第三十六条规定初审时间为三十日。另一方面按照法定的初审时间开展工作，使地方人大和代表能够全面了解草案内容，提出有效监督意见。对于不遵守法定时间的单位主要责任人员课以法律责任，情形严重、数次以上的违法人员的处罚不应只限于责令改正等行政手段，而是通报纪检监察机关给予政治问责、行政问责、刑事问责。

四、实施人大对地方预算的全过程监管

全过程监管也是《关于加强中央预算审查监督的决定》中提出的新要求，与全口径审查具有同等重要地位。全过程监管与全口径审查二者相辅相成，全口径审查为全过程监管提供监督的对象和内容，使得全过程监管有的放矢，让全口径预算的每个过程都掌控在人大手中。全过程监管为全口径审查提供程序上的保障，使全口径审查更加真实、有效、具有可操作性，两者的结合使得代议机关的预算监督更好发挥效果。全过程监管为人大进行预算初审、审议、批准、预算执行中的监督等提供了理论支持。对于前文所述甘肃省地方全口径审查中面临的困境和挑战，也能在全过程监管的角度上提供新的方式和手段。

其一，在行政机关树立全过程被监管理念。某些省级部门、市县在项目前期预算资金与进度脱节，到后期才进行绩效自评并不能保证绩效的权威性和真实性，这样的评价就没有任何意义，与预算管理形成了“两张皮”的问题。应通过普法教育和预算培训工作，使行政人员具有规范预算工作的理念，预算监督是全过程的监督而不是事后出个文件就匆匆了事。

其二，保证预算法律行为的程序。正当程序是现代法治的基本原则，预算法自然也不例外，一旦确定立法结构（人大）和社会公众可以真正当家理财的公共预算程序，即便良好的程序，仍有可能产生不一定令人满意的预算结果。但是，作为一个广泛参与的公共选择过程，这个可能不好的效果，由于它的规则是公平的，或能得到社会公众相当大的认同[20]。而全过程的监管或许是所有程序中最为良好的程序，可以使社会公众达到较满意结果。全过程监管作为《关于加强中央预算审查监督的决定》程序，无论是事前预算编制行为的监督还是事中预算执行行为监督或是事后预算监督都提供了正当程序依据，人大可以在初审前就介入行政部门的编制过程中，对不符合法律法规的预算行为进行监管，提出修改意见，一方面可以填补政府部门专业能力不足的问题，另一方面又可以及时建议修改预算编制报告从而达到全口径的要求，有效避免地方各级人大因为初审时间短而无法有效审查预算报告的问题。

其三，完善预算公开制度。预算公开是指预算主体进行预算编制、执行、审议、决算等所有过程中所形成报表的信息公开。预算公开也是《中华人民共和国预算法实施条例》第六条所规定的，它是宪法和法律赋予公民、法人或其他组织知情权的保障，也是对政府财政收支进行监督的重要途径。通过公开可以让预算权在阳光下运行，防止行政机关权力的滥用，可以审查超预算和预算调整行为是否具有必要性，从而作为人大预算监督中是否对其追究法律责任的依据凭证，地方人大应当监督政府预算公开工作的运行。预算公开也必须保障公开的透明度并长期公开，不得隐瞒，尽量予以细化，逐步将部门所属单位预算决算公开情况纳入地方预决算公开统计范围，防止资金在较大条目中隐藏而去向不明的现象；最后将预算报告中专用名词予以解释，方便人民群众理解。

其四，落实人大预算修正权。预算修正权是指议会在审议预算草案的过程中，可以通过法定程序来增额或减额修正待审议的预算项目的权力[21]。预算修正权在中西部的四川省和重庆市都有所规定，修正权设定符合全过程监管的要求，甘肃省人大如果拥有预算修正权就可以一经发现问题就直接修改政府不符合法律规定预算草案，提高人大在预算中的主体地位。在现有《甘肃省预算审批监督条例》下，由于实际运行中无法行使修正权只能对政府的预算草案全盘肯定或是否定，但大多数情况下，只是部分预算草案不符合审查标准，人大顾全大局才通过预算草案，这在一定程度下限制了人大预算监督权的行使。在实践中，财政资金的使用也会出现动态调整，预算修正权就可以解决预算过程中的突发情况。

其五，拓展人大预算联网监督工作。全国人大常委会在《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》中提出，要基本实现地市级人大预算联网监督系统和使用全覆盖。预算联网监督系统具有分析、预警、评价、追踪等功能，为地方人大的预算监督提供新的途径和数据分析，从而使得监督更加深入准确、科学高效。人大在预算联网监督系统的范围中，应当不限于财政部门还应当横向扩展到审计部门、监察委等，确保信息全面安全，推动预算全口径、全过程监督更加智能化、便利化。

五、结语

现如今，预算监督法律制度已经进入新时代，中央在预算监督方面深化改革，将一些成功的经验上升为法律规范。本文对甘肃省地方人大预算监督内容进行探析，剖析甘肃省地方人大财政分配不平衡、地方债务风险严重等问题，揭示地方人大预算监督的意义，强调预算监督应以人大为主导，地方人大预算监督需立足于本区域的实际情况进行地方性探索，将中央提出的全口径审查、全过程监管要求切实贯彻到预算监督工作中。

注释：

[1]董佰壹：《论预算监督与财政立宪——基于中国省级人大实践的探讨》，载《河北法学》2015年第3期，第33页。

[2]蒋悟真：《我国预算法修订的规范分析》，载《法学研究》2011年第2期，第33页。

[3]周刚志：《论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言》，北京大学出版社2006年版，第136－137页。

[4]本数据信息来自北大法宝:https://www.pkulaw.com/，2022年12月30日访问。

[5]任喜荣：《论宪法解释的必要性、可能性和实用性——以人大预算监督权力界限的确定为例》，载《法商研究》2021年第1期，第38页。

[6][8][9][16]《甘肃省2021年省级预算执行和其他财政收支审计结果公告》，甘肃省审计厅网，http://sjt.gansu.gov.cn/sjt/c108795/202208/2104518.shtml。

[7]詹海宝、王卓：《第五轮学科评估视域下我国法学学术生产力格局研究——基于国家社科基金与CLSCI期刊的联合考察》，载《法学教育研究》2020年第4期，第303页。

[10]万秀娟：《县级财政预算绩效管理工作现状分析及对策——以甘肃省某县为例》，载《行政事业资产与财务》2021年第8期，第20页。

[11]浙江省财政学会：《财政改革热点问题探索：2006年浙江省财政课题研究成果汇编》，中国财政经济出版社2007年版，第2页。

[12]张守文：《预算监督、能力提升及其法律保障》，载《探索与争鸣》2015年第2期，第22-23页。

[13]甘肃省第十三届人民代表大会财政经济委员会：《关于2020年全省财政预算执行情况和2021年全省及省级财政预算草案的审查结果报告》，载《甘肃日报》2021年1月28日，第4版。

[14]《甘肃省人民代表大会常务委员会办公厅2021年部门预算公开说明》，甘肃省人大网，http://www.gsrdw.gov.cn/html/2021/rdnj_0225/19727.html.

[15]李嫘：《民族地区转移支付制度探析——以预算监督为视角》，载《法制与社会》2021年第7期，第97-98页。

[17]华国庆：《全口径预算:政府财政收支行为的立法控制》，载《法学论坛》2014年第3期，第37-38页。

[18]蒋洪：《〈预算法〉应具有法律约束性——评预算法修改稿》，载《地方财政研究》2011年第1期，第4-9页。

[19]甘肃省人大制度研究会预算监督课题组：《预算监督问题探讨(二)预算审查批准中的主要问题及对策》，载《人大研究》2000年第11期，第25-29页。

[20]马蔡深:《变革世界中的政府预算管理》,中国社会科学出版社2010年版,第165页。

[21]朱大旗：《现代预算权体系中的人民主体地位》，载《现代法学》2015年第3期，第37页。