政府投资项目预算管理的实践探索

王奕星

本文基于当前政府投资项目预算管理理论研究与实践情况，发现在预算管理过程中存在预算流程不完整、预算编制科学性欠缺、跨部门协同不全面、财政可持续性不足、信息化建设滞后等问题。由此，基于政府治理背景，从预算编制环节、预算执行环节、全流程绩效管理等视角提出相关优化路径，力求为该领域长远发展做出具有前瞻性和实践性的尝试与探索，以构建政府投资项目预算管理全面规范公开透明的新格局。

现代政府全面预算管理制度是政府财政制度的基石，政府预算管理的优化、变革与创新，是构建现代化财政体系，推进国家治理效能现代化的必要条件。2021年9月来，国家层面提出要开展适度超前基础设施建设，就地方政府而言，如何落实并推进投资项目迎来诸多挑战，如何在预算管理实践中实现“精打细算”、“提质增效”是当前亟待解决的现实问题。

推进政府投资项目预算管理的必要性

深化预算全口径，提高资金配置效益

政府投资项目资金体量大，实施全口径预算管理，是地方政府应对财政收入锐减、缓解财政收支失衡的必由之路，也是聚焦“综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全”的现代预算制度改革目标，着力构建预算编制科学合理、预算执行规范有序、政策运用精准高效、资金资产资源充分统筹的预算绩效管理新机制，在支持高质量发展中确保财政可持续性的必然要求。

提升预算精准性，有效防范财政风险

一方面，通过提升预算精准性，清理虚报虚高投资预算项目，缓解财政预算“软约束”，严控预算追加现象，严防违反预算规定行为。另一方面，通过对重大政策、重大投资项目的财政承受能力评估，约束政府债务规模膨胀，有效遏制地方政府债务资金过度投资动机，从而适应财政“紧平衡”状态。

增强财政透明度，激发政府治理效能

由于投资项目哪些信息属于公开范围，在实践中仍存在较大争议，但部分项目涉及众多利益各方主体，部分项目工程量较小，审批程序较为简便，暴露出分标、转包等乱象。

政府投资项目预算管理的现存问题

预算管理过程存在漏洞

一是全面预算管理意识淡薄。由于土地出让金作为政府投资项目的主要资金来源，其收入时序具有难以准确预估的特点，同时，投资项目预算标准不一，多数地方政府部门往往重资金分配，轻预算编制。二是预算执行管理程度不够。重前期轻后期，对投资项目后期管理不严格、具体执行情况监管力度较弱，如有的预算资金未及时支出仍闲置在项目单位，有的项目并未严格依据进度及时拨付资金。

跨部门协同机制亟待建立

一是在预算编制方面，上下级沟通衔接不足，往往受更大权力领导机构制约，财权事权不统一仍为现状，同时，财政部门难以推动跨部门合作，各部门（单位）站在各自需求视角，未能切实平衡好业务要求与资金实际，并未严格按照“以收定支”原则安排支出。二是在预算执行方面，财政监督有待进一步加强，支出进度考核、结余资金清查、账户清理等日常业务的威慑力明显不如审计或巡视组。三是在绩效评价方面，对于绩效管理存在主体责任交叉、模糊现象，政府投资项目全生命周期运行监控机制尚未建立。

政府财政可持续性力度不足

一方面，财政支出端来看，为落实国家新的组合式税费支持政策、“三保”、政府债务偿还、城市更新等不断增加的刚性支出，伴随疫情冲击、经济下行、经济恢复基础尚不牢固等不利影响，各级财政收支矛盾较以往进一步突显，部分地方财政资金紧张，已对预算正常执行造成一定影响。另一方面，财政收入端来看，从成本核算上来看，部分地方拆迁及做地成本高昂，加之地块出让限价，做地成本收益平衡难度大，而土地出让金规费计提标准一再提高，加上非经营性项目无法实现盈利，土地出让金基本无结余；从土地市场持续低迷、房产市场持续遇冷来看，可利用的土地资源逐年缩减，现有财力难以满足经济建设发展需要。

预算绩效评价未全面开展

一方面，部分单位预算项目绩效目标编制不够全面完整，绩效评价主体结构不合理，“项目、部门、财政”三级评价体系共性指标有待细化，个性指标存在差异，而第三方评价多以合规性为主要考量因素，政府投资预算资金的有效性评价尚未完全推进。

政府投资项目预算管理的优化路径

提升预算编制环节精细程度

1、实现投资规划与预算安排充分衔接

在编制预算时，应重点考量各级发展规划，特别是地方投资计划和城市建设计划，坚持“量入为出、统筹兼顾、控制风险、有效约束”“先谋事后排钱”等原则，优先落实重点项目、急需项目和刚性项目，确保群众呼声高、经济拉动强、符合各级决策的项目优先分配资金，并经规定程序批准后纳入预算安排，以投资规划带动预算管理，以预算管理倒逼战略规划“软着陆”。最后，应将项目预算内外资金、资产全面整合，将预算编制尽快向零基预算等科学方法转变，真正实现政府投资项目全局一盘棋，提高预算资金利用率，及时防范漏管所导致的效能沉淀。

2、做實预算“项目库”常态化管理

地方政府主管部门应严格审核项目入库门槛条件，做细做实项目储备。强化事前论证，确保投资项目有明确的立项数据、实施期限、支出标准等要素，严格进行精细化分类。另一方面，应当将项目库重点转向常态化维护，优化风险防控机制。对于重大项目、经常性项目以及跨年度项目，推动项目全周期滚动管理，即定期申报、动态更新、周期滚动、绩效跟踪，已实施完毕或政策到期项目按项目退出流程及时进行项目库清理。

3、建立预算综合信息管理共享系统

通过引进大数据、区块链等新兴技术，构建部门间标准统一的项目信息共享系统和高效顺畅的政府投资计划工作体系，持续完善预算管理一体化建设，强化资金全过程、全链条、全方位监管，强化项目全生命周期管理和预算指标对执行的有效控制，实现管理项目化、流程闭环化、考核指标化、单位协同化的长效管理机制，以系统发现问题整改促进预算编审质量提高，以数字赋能提升财政管理效能。

4、探索实行中期财政预算规划管理

一是确保中期财政规划的法律地位，积极制定推进地方政府中期预算规章制度，从法律层面保障中期财政规划对预算安排的约束力。二是抓紧研究财政长远发展的政策举措，努力在体制机制创新上取得突破，以政府投资计划为引领，土地开发计划为抓手，预算资金为支撑，优化土地资源的统筹和运营能力。

加强预算执行环节运行监控

1、合理控制项目工程造价

一是积极推行“限额设计”，通过优化设计方案来控制项目投资，对投资项目进行纵向和横向控制，既要鼓励投入先进的技术，又要采取有效措施防止出现超过施工预算的情况，监督参建单位组织设计出合理施工方案。二是坚持简约实用，尊重自然规律，明确预算标准。对于非基本建设项目，如办公场地装修等，严格按照各级相关部门文件进行立项估算，不得超限额立项，确保源头把控。

2、加强工程变更监督管理

在項目建设过程中尽量减少联系单签证，对确实需要签证的联系单进行严格审核，对隐蔽工程、临时工程做好影像资料收集保存工作，按相关程序进行联系单审查，对联系单虚报较重的单子按合同进行审核追加收费，并对现场签证出具的不合理联系单较多的现场管理人员加强专业和廉政教育，进行重点关注，重大金额联系单由建设单位专业技术人员团队进行整体评估后进行确认。

3、持续硬化预算刚性约束

一方面，正视当前收支缺口，对于未落实资金来源或无法形成资金闭环的项目，一律不得审批通过，严格执行“无预算，不支出”；对于确有需要追加预算项目，优先通过以前年度结余资金或当年预算调拨解决，对于超越实际财力可能的预算追加，应严格履行规定，坚决拒绝审批办理；另一方面，财政部门要构建厉行节约、集中财力办大事政策体系，发挥好统筹调度等职能，更好协调财税政策和其他各类政策相得益彰，有效提高财政资源配置效率。

4、强化预算单位内部控制

一是加强合同精细化管理。对工程合同进行分类、分管，明确合同双方责任、权利、义务；及时收集、整理、审签各类资料，明确合同形式、明确风险分配原则、严防合同争议；对于竣工结算，严格依据合同进行逐项审查与总量控制。二是制定项目单位内部管理制度。科学划分项目标段与资金分配，合理区分项目费用成本归属问题；按层级、权限不同，对重大工程、重大事项、重大变更设立项目责任到人制度。三是强化责任监督，各项目单位作为“第一责任人”，通过廉政教育和多方监管，结合各级建设监管部门进行企业扣分、人员黑名单等制度，增加现场各方参与人员和企业的廉政约束和代价，做到不敢乱作为、胡作为。

实行预算全流程绩效管理

1、深入完善评价指标体系建设

一是保证绩效评价体系的全方位覆盖，将绩效目标与预算同步下达，作为组织预算执行、开展绩效自评的依据。二是体现绩效评价指标差异化，推进实施“一部门一特色”的整体绩效体系，结合中长期规划及年度重点任务，完善项目个性化绩效评价指标；针对不同投资项目进行评价时，在共性指标或总体要求基础上为其设置细化关键指标，力求每一投资项目均有成套科学的绩效目。

2、推进绩效结果反馈改进应用

一是提升政府预算绩效评价权威性各。各级单位应严格遵守党中央、国务院、地方政府关于绩效评价管理的一系列通知规定，结合实际，以“单位自评+部门评价+财政重点抽评”的多层次全覆盖绩效评价模式，查评联动为主要抓手，在自评、再评价基础上，引进审计司法监管机构、高校机构或第三方机构合力评估。二是建立绩效管理良性激励机制。坚持实施日常动态监控管理，对项目绩效目标实现程度和预算执行进度实施“双监控”，严格树立“花钱必问效，低效应压减，无效必问责”绩效管理理念，对政府投资项目绩效目标制定及实施原则进行硬性规定，对各级立法机关、行政部门及其它预算参与者权限进行明确规定，严厉禁止并追责地方政府与部门擅自举债，严格政策准入、实现可进可退，形成评价、反馈、整改、提升良性循环。

3、加大政府预算信息披露力度

建立预算公开主体责任清单，不断夯实预算公开基础，通过颁布预算绩效信息管理办法，明确规定各级政府需要披露的本级预算、预算调整、预算执行情况、绩效目标、绩效自评报告、再评价报告等信息，推进政府投资项目、债务信息、专项资金等重点领域信息公开；各级政府及时进行政府网站运行维护，保证预算信息公开渠道的沟通无梗阻。细化单位预算公开，进一步提升预决算公开质效，结合审计、监管和监督检查发现问题，从推进单位预决算公开全面性、提高预决算公开信息完整性、保证预决算公开时间及时性，提升预决算公开方式规范性等方面着力改进，对专业性较强信息及重点情况附上详细文字说明，确保社会公众预算知情权。

新时期背景下我国地方政府预算管理改革道阻且长，其是涉及多层级、多主体的系统工程，需要扎根当下政治制度、经济形势等现实情境，基于预算编制环节、预算执行环节、预算绩效评价环节等多维度整体设计，并采取由点及面的方法推动中央层面部署在地方落地生根。

（作者单位：杭州市上城区区级部门预算编制中心）