城乡融合视域下农村相对贫困治理探讨

赵磊社

摘要：我国取得消除绝对贫困伟大胜利后，相对贫困治理成为巩固脱贫攻坚战胜利成果、建设社会主义现代化国家重要议题。解决相对贫困问题，既是马克思主义反贫困理论体现，又是以人民为中心发展思想的要求。现阶段，我国城乡二元结构并未从根本上得到转变，由此所引起的城乡收入差距大、城乡发展不均衡、基础设施建设不平衡问题是农村相对贫困治理的现实难点。城乡融合视域下缓解农村相对贫困的路径：其一，加强相对贫困评估机制，构建长效目标机制；其二，破解城乡要素流动障碍，促进农村地区发展；其三，加快城乡二元户籍制度改革，提升农村基本公共服务水平；其四，关注精神贫困，夯实脱贫意识。

关键词：相对贫困 二元结构 城乡融合 乡村振兴

*基金项目：1.“十四五”时期甘肃省民营经济高质量发展的理论与政策研究（2021QB-088），来源于甘肃省高等学校青年博士基金；2.“城乡融合视角下甘肃相对贫困治理对策研究”（21CX6ZA093），甘科技[2021]18号软科学专项。

当下我国的基本国情并未改变，我国仍处于社会主义初级阶段，发展不平衡不充分问题仍待解决。农村相对贫困问题的解决是后脱贫时代的重点与难点，也是实现共同富裕目标的新阶段。

现行标准下我国历史性告别了绝对贫困，在迈向共同富裕的进程中相对贫困治理将成为贫困治理的难点和重点，习近平总书记多次强调，“坚决守住防止规模性返贫的底线”。对此，巩固脱贫攻坚战胜利成果与夯实全面建成小康社会基础，必须长期不懈地与相对贫困作斗争。厘清相对贫困的基本内涵、特征及要义等这些问题是今后我国开展如何更好解决农村相对贫困问题的导向和前提。

（一）相对贫困的内涵

针对相对贫困的解读，国内外学者对此已经有了深入的研究和探讨。20世纪70年代，英国经济学家彼得·汤森在研究英国贫困问题时首次提出相对贫困这一概念，他认为排除了经济收入因素之外，更多的人之所以贫困，是因为缺少社会资源从而被“剥夺”了应享有的其他社会权利，将权利作为出发点，相对贫困表现为人们在社会权利和基本能力的丧失和剥夺。以社会生活平均水平为参照系，个人或家庭所拥有的资源仅可满足其基本生活需要而低于这一参照系，也被视为是相对贫困，相对贫困不仅表现在收入不均等上，而且也体现在住房、医疗、教育等方面机会的匮乏，与绝对贫困相比，贫困更侧重的是社会层面上的“相对剥夺感”，具体体现在脆弱性、无发言权、社会排斥等社会层面。进一步地，国内相关学者结合现阶段国情对相对贫困进行了深入研究。相对贫困可分为收入型贫困、流动型贫困，在后脱贫时代，相对贫困又划分为精神贫困、知识贫困、代际贫困及隐形贫困；能力差异、文化差异、政策差异和发展差异等是造成相对贫困的多维成因，同样社会结构转型、公共服务资源匮乏、自然灾害及地理环境等亦是造成相对贫困的多方面原因。

鉴于此，对相对贫困的理解，不应单单从物质层面上去解读，更应侧重的是人们在社会所享有的住房、教育、医疗等权利与资源的平等性，同时也要关注精神层面上的贫困。特别是对缓解农村相对贫困问题正是提升全体农村人民幸福感与获得感的体现，也是为进一步实现共同富裕伟大目标奠定基础。

（二）相对贫困的特征

建设相对贫困治理的长效机制必须准确把握基本特征，在查阅和梳理相关文献中可知，相对贫困基本特征可以概括为相对性、多维性、动态性。

1.相对性。绝对贫困与相对贫困两者的关系是相互依存与相互构建的。绝对贫困依据我国的划分标准主要体现在“一收入、二不愁、三保障”，较为有硬性的标准和较强的客观性；而相对贫困更强调时空性，地区之间发展并不亦步亦趋，发展水平存在差异，无论是用衡量东部发达地区相对贫困的标准去测量西部欠发达地区，还是用城市的衡量标准去测量农村地区，抑或是以过去的某时间段的标准去衡量现阶段水平，这显然是不合理、不科学的。与绝对贫困相比，相对贫困更加强调的是主观相对性，即主观感受。判定个人或群体相关贫困与否，往往自觉或不自觉将贫困与享有的社会权利、社会地位等相联系，其判定结果常掺杂着自身主观感受。概括于此，相對贫困的本质属性表现在相对性，把握该特征需要以时间、地点、条件为转移。

2.多维性。绝对贫困大都与单一的收入直接相联系，常以满足最低生理需要的物质条件为主，而相对贫困除满足绝对贫困在最低生活水平需要外，还需满足更高层次的社会心理需要，如追求更高质量水平的教育、医疗、住房、娱乐等，同样也体现在追求更深层次的精神文化需求，这都显示出相对贫困在要求满足物质和精神层面上的多维性；相对贫困所具有主观相对性的特质，对其测量时往往受主观因素的干扰，进而对其测量的临界点或者标准较为模糊。对此相关学者建立起多种指标来对其判断，例如将教育、健康、生活标准等多种指标纳入为判别体系中；同时相对贫困在不同区域也表现出不同的划分标准：德国采用EU-SILC为标准，同时将居民可支配收入中位数60%作为贫困线；美国的相对贫困标准采用的是两条贫困线，一条为贫困门槛线，另一条为贫困指导线。绝对贫困的决定性因素较为单一，常以收入分配来衡量，而导致相对贫困的因素具有多维度：地理环境、个人能力、制度保障、社会发展政策以及评定标准等。

3.动态性。相对贫困随时间和空间的转变而处于一种动态变化的形态。从时间上看，贫困标准往往是根据现阶段经济发展水平和未来社会发展趋势制定，而社会发展水平和社会结构变化是一种演变的过程，这就决定了贫困的标准是不断变化的，进而决定了贫困具有时间动态性。从空间上看，规模性的人口流动也是相对贫困具有动态性的重要原因，新型城镇化和乡村振兴的深入推进，城乡之间人口的流动日趋频繁，在一定程度上推动了人口城镇化率，但其城市的公共服务设施建设和人口支持容量跟不上城镇化率，易造成城市流动贫困问题加剧局面；部分有条件的农村人群为寻求更美好的生活需要便迁移到城市中去，从而使得处于社会较为弱势人群滞留在农村，易滋生社会安全问题。

（三）相对贫困治理要义

治理相对贫困是中国共产党本质彰显。自中国共产党成立以来，就把人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，始终坚持把消除贫困和实现共同富裕作为自身重要使命和出发点。纵观中国共产党成立历史，依次历经革命、建设、改革和发展的各个发展阶段，始终坚持带领人民摆脱贫困、消除贫困。绝对贫困的消除取得巨大成就，而在今后贫困治理中相对贫困的问题日益突出，针对相对贫困治理是稳固党执政之基的必然要求，是人民群众更加支持拥护中国共产党领导的迫切所在。

治理相对贫困是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。我国已经全面建成小康社会，此后将开启全面建设社会主义现代化国家新征程。全面建设社会主义现代化国家的路径在于推动经济高质量发展，以更好地展现“以人民为中心”发展理念，促使共同富裕伟大目标实现。全面建设社会主义现代化国家关键在于“全面”，当前农村贫困人口是乡村振兴的缺口，而农村又是全面建设社会主义现代化国家的最大短板，对此就要补齐短板，推进全面建设；同样，解决农村问题也是推进全面建设社会主义现代化国家最艰巨最繁重的任务。相对贫困治理作为乡村振兴战略的重要安排，化解部分落后农村地区特别是西部某些偏远地区的相对贫困问题具有重要的现实意义。若不能把这些人群从相对贫困人口“剥离”出来，将会直接制约社会主义现代化国家的建设，从而也有违背全面社会主义现代化国家目标实现的“全面”一词。

治理相对贫困是国家能力现代化的要求。消除绝对贫困是全面建成小康社会最艰巨的任务和挑战，也是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。同时，衡量相对贫困的标准也是相对贫困治理的难点所在。城乡融合发展推动下，构建衡量标准既要从全局出发、整体把握，又要从微观入手、厘清各区域的特点所在，既要重点关注农村地区，又要兼顾城镇地区。因此，相对贫困的治理对完善国家治理体系和提高治理能力现代化具有重要推动作用。

治理相对贫困是对马克思反贫困理论的继承与发展。一方面，无论是在对取得脱贫攻坚战胜利成果的经验总结，还是在后脱贫时代下对相对贫困治理的工作安排，始终遵循“以人民为中心”的发展思想，特别是解决相对贫困现实难题，更加侧重发展成果由人民共享、人民发展机会均等、社会公平正义、社会利益共享方面。另一方面，后脱贫时代对相对贫困的治理更加关注个人财富机会是否均等、个人社会地位是否平等及个人社会享有权利是否充分，最终实现人的自由全面发展。

自新中国成立以来，我国城乡关系大致依次历经了“二元”“失衡”“统筹”“融合”四个阶段，政府基于国内国际宏观环境的变化所采取相应的国家政策是影响城乡关系结构演变的重要因素。进入中国特色社会主义新时代以来，为促进城乡融合高质量发展这一目标的实现，实施乡村振兴和新型城镇化建设两大战略，而现实；难免会存在政策颁布与政策落实两张皮现象，使得城乡二元结构并未实现根本性破除（如图1所示），因此，对农村相对贫困治理造成阻碍。

城乡收入差距仍然不够乐观，其背后城乡二元结构所引起的要素错配是其重要原因，而城乡收入差距大也是治理相对贫困不可忽视的阻碍因素。自2000年开始，我国城市化与工业化迅速发展，同时农村地区受收入分配扭曲、劳动力、资金等优质资源不断流入城市，城乡居民收入比值不断上升，两者之比比值长期突破3；而2014年之后，随着城乡一体化、“三农”政策、乡村振兴战略的实施，城乡居民收入比值开始回落，而国际最高比值也在2左右。郭王玥蕊等（2022）通过建立模型分析了要素错配对城乡收入差距的影响，其结论是城乡收入差距与总要素错配和劳动错配之间具有显著的正相关关系，尤其是西部地区更为明显。“涓滴效应”理论与库兹涅茨“倒U型假说”都对收入不平等做出了相应解释，前者早期理论支持者认为经济增长可以自动消除贫困，而后者通过刻画收入不平等的动态化过程，揭示了经济增长会使得收入不平等差距先扩大后缩小，最终趋向于较为合理的水平。而现实经济生活中，加之城乡二元结构导致的要素错配，城市经济增长对农村地区的“涓滴效应”并不能抵消农村因流失财富、资本、人力等资源所带来的消极作用，从而进一步拉大城乡收入差距，加大相对贫困治理难度。（见表1）

发展是硬道理，只有将“蛋糕”做大，才可有“蛋糕”可分。緩解农村相对贫困问题最直接的方法就是促进农村发展，增加收入。而就相对城市来说，农村基础设施薄弱，自身发展内生动力不足，对城市中产业的转移和承接不顺畅，因此，落后农村地区缺乏产业支撑来促使相对贫困群体获得持续稳定收入。加之城乡二元结构的体制障碍，要素流动壁垒的存在，相对贫困的农村地区难以平等进入市场与平等地使用生产要素，进一步抑制进而农村地区经济发展，对农村相对贫困地区治理造成困难。

治理相对贫困的本质是促进社会公平的体现。公平价值的取向不仅是要缩小城乡收入差距，也要追求社会地位与社会权利的平等。为加快工业化进程和支持城市发展，国家制定城乡户籍制度来严格限制农村人口向城市流动，使得农村中优质资源不断向城市输出，为城市发展奠定了基础。随着二元户籍制度的固化，城乡居民在所享有的教育、就业、医疗等社会公共服务中形成明显差异，甚至农民因其农村户籍而遭到社会歧视和不公平待遇，相对于城市居民，农民身份更容易受到“相对剥夺感”。农村居民和城市居民身份的刚性隔离不利于相对贫困问题的解决，进一步阻碍城乡融合发展。由表2的2013至2021年户籍人口城镇化比率可知，随着与常住人口城市化的推进，我国户籍人口城镇化比率与常住人口城镇化比率不断提高，而两者的差距大多维持在15%左右，特别是2020年和2021年，户籍人口城镇化比率与常住人口城镇比率两者之间出现了超过18%的“鸿沟”，这也直接揭示了仍然有2.5亿多人还是处于“半城镇化”状态。受二元户籍制度限制，这些人群即使在城镇中生活、就业、受教育等，但不能同具有城镇户口人群享受平等的社会权利和社会公共服务措施。

农村相对贫困地区精神贫困不仅对社会发展进步起到制约作用，而且对社会稳定造成威胁。首先，物质贫困是造成精神贫困的根本性因素，农村医疗、公共服务、教育等有限的物质条件直接限制了精神层面的发展，生活物资的匮乏致使农村相对贫困人口无法真正充分享有精神文化的熏陶和体验；其次，传统农村文化的“安贫乐道”“清心寡欲”等思想文化与现代社会生产结构相互矛盾，这种思维固定模式容易造成农村相对贫困群众行动力不足，具体表现在社会参与能力弱、致富行动力弱、接受先进事物兴趣低下以及对现代技术学习能力低。最后，消除绝对贫困时，主要是依靠政府的行政力量及政府政策去直接帮助贫困群众，这就造成部分农村群众形成等、靠、要方式来摆脱贫困的思想意识，而这些群众一旦脱离政府帮助，又便会陷入“绝对贫困”群体，所以政府的反贫困政策也是对农村精神贫困形成的诱因。

（一）加强相对贫困评估机制，构建治理长效机制

相对贫困治理是全面建设社会主义现代化国家的重要战略任务，也是实现共同富裕的重要途径。梳理和借鉴之前绝对贫困治理的成功经验，突破绝对贫困治理的局限性，构建长效化、多元化、常态化的相对贫困减贫机制，将相对贫困治理机制置于国家现代治理体系下，同时理应树立城乡统筹相对贫困治理理念，加快推动城乡一体化治理体系建设，为促进实现共同富裕目标取得实质性进展。相对于绝对贫困，相对贫困的成因和表现更为复杂，若是继续实施治理绝对贫困中依靠政治分派和强力“灌输”等“超常规”的高回报方式，极易发生因自身能力发展弱而导致的返贫风险。因此，需要建立相对贫困治理的长效机制，提升贫困治理能力现代化。首先，确定相对贫困线是建立相对贫困评估机制及构建治理长效机制的前提，对于相对贫困线的设置，一方面要立足于我国实际发展情况，并且可以借鉴欧美等发达国家对相对贫困线设置的有利经验，另一方面，可以根据家庭成员在家庭中的实际经济地位，并合理引入对等值规模概念研究，从而为构建评估和治理长效机制提供参考依据；其次，對于相对贫困评估机制建立，要基于城乡发展差异情况，确立与城镇和农村实际发展情况相适宜的相对贫困判别标准，探索构建相对贫困识别机制，加强相对贫困考核评估机制研究，以评估相对贫困的多维指标为体系完善相对贫困治理效果评价机制；然后，借助“互联网+”、大数据等现代技术建立返贫动态预测监测系统，打破欠发达地区信息闭塞或信息非对称所引起扶贫政策的偏差，并通过数字技术将健康、就业、教育等自身条件整合，建立相对贫困数据信息库，实现信息资源流畅和信息共享，提高政策针对性和准确性；最后，推动政府和社会双方参与相对贫困治理中，加强中央与地方政府政策衔接及城乡之间贫困治理政策衔接，加快城乡长期有效联动发展机制建立，构建相对贫困人口兜底保障的长效机制，充分发挥财政政策作用，统筹安排社会救助与社会福利等制度，促进第三次分配调节作用，为相对贫困人口建立坚实保障。

（二）破解城乡要素流动障碍，促进农村地区发展

城乡之间要素自由流动是推动农村地区发展的必要前提。而目前农村剩余劳动力、土地、农产品等要素难以城市，同时，相对城市来说，农村基础设施薄弱，自身发展内生动力不足，对城市中产业的转移和承接不顺畅。基于此问题，第一，依托乡村振兴战略，以国有资本为主导，以市场调节为导向，确保基础设施建设资金的支持，加快完善交通等传统基础设施建设，利于保证农村地区产品的输出，也可以促进城市地区设备的输入。第二，加快深化城乡二元户籍制度改革，破除城乡间要素流动壁垒，构建城乡之间土地、人才、资金要素双向流动机制。土地既是农业生产的重要载体，又是非农业生产的重要依托。在确保不损害农业生产的前提下，加快推动农村土地要素市场化配置，完善农村土地要素流转市场配套服务，确保农村地区承接城市产业顺利进行。同时，也可以根据不同农村地区根据实际情况，保证宅基地所有权的基础下，推进农村宅基地制度试点改革，提高农村地区闲置地的利用率。提高城市人才“下乡”待遇标准，通过完善大学生扶助农村地区的政策，激励人才向农村地区流动；发挥农村干部带领人才的牵头作用，使得人才更深刻认识农村地区因什么致贫，怎样做可以发展，进而缓解相对贫困问题。完善农村金融体系，设立城市专项扶贫农村基金，做好资金流向监管干工作，防范农村金融风险，为农村地区产业发展解决融资难、融资贵等问题，提高资金服务农村产业水平。第三，解决要素流动障碍，目的就是要促进农村相对贫困地区产业发展，从而为解决相对贫困问题奠定物质基础。推动农业传统生产方式的变革，推动农业产业结构的优化，利用现代农业技术延伸农业生产链，发展精准化农工业，提高农副产品的价值，增强自身发展内生动力。农村地区可以根据自身环境和地理位置，发展特色旅游业，生态园区等，拓宽收入渠道。

（三）加快城乡二元户籍制度改革，提升农村基本公共服务水平

促进城乡基本公共服务资源的均衡配置，破解二元户籍制度弊端，促进城乡居民生活幸福感的等值化，特别是努力对相对贫困“剥夺感”的消除。一是要坚持教育资源均衡化配置，加快推动城乡教育一体化发展是促进城乡教育资源均衡的重要手段之一，加快改善农村学校的硬件设施建设，设立城市优秀教师队伍进入农村学校交流轮岗制度，提高农村教师工作者的待遇，提高农村引进教师吸引力。通过城市学校对标农村学校，实行“一帮一”管理办法，构建校际联系交流机制，打破城乡校际壁垒，促进教育资源有效整合。并通过现代信息技术，推进教育信息化，缩小教育差距。二是有序推动城乡医疗公共服务均等化进程，确保城乡居民都可以平等享受到基本医疗保障权利。对基本医疗服务设施的建设，要坚持政府为主导，制定科学合理政策，对农村贫困地区加大转移支付力度，确保农村地区医疗服务设施建设。设置合理医疗保障兜底制度，谨防因病返贫。同时适当引进市场机制，提高对基本医疗公共服务资源配置，完善对基本医疗服务建设监管体系，保障基本医疗卫生体系有效运转。三是推进建立公平就业制度，搭建就业服务平台，突破制度性障碍，统筹推进就业机会均等、依法保障农民工作者的权益，纠正对农民工作者的歧视，集中为素质较低劳动者提供免费培训，提升技能综合素质。四是加快建立相对贫困群体的创业服务体系，政府依据财政政策与税收政策，为创业者实施补贴或者税费减免，同时根据当地实际情况，发展特色产业以此作为相对贫困群体获得长期稳定收入支撑。

（四）关注精神贫困，加强文化建设

充分发挥先进文化的激励效能，增强治理农村精神贫困问题的动力。一方面，对农村贫困群众进行精神“补钙”，继续发挥消除绝对贫困脱贫精神，借助现代传媒媒介来对身边脱贫致富的典型故事进行传播，鼓励群众“开拓创新、攻坚克难”，解决相对贫困所带来的物质匮乏。另一方面，政府可以运用财政政策手段，对农村相对贫困地区文化设施建设进行投资，借助文化项目建设规划直接扶助偏远落后地区，不断完善农村公共文化服务体系。此外，加强农村落后传统文化的管理和改进，坚决破除婚丧大操大办、人情攀比、巨额彩礼等落后习俗，定期开展对从事赌博、迷信等违法活动的摸排行动，开展道德星、模范星等群众性精神文明创建活动。

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（作者单位：兰州财经大学经济学院）

责任编辑：李政