“三权分置”背景下宅基地流转意愿的区域差异及影响因素分析

周慧馨

摘要：探究宅基地流转意愿的区域差异和影响因素，有助于解决当前宅基地利用中的“闲置浪费”和“非正规交易”并存的问题。本文基于计划行为理论构建宅基地使用权流转意愿的分析框架，从主观规范、知觉控制、行为态度三条路径展开，通过质性分析方法对浙江德清、江西余江、四川泸县三地农户宅基地流转意愿区域差异与影响机制进行研究，并从宅基地流转政策的制定、流转信息渠道的畅通、流转后农户权益保障等方面提出政策建议，以期为相关部分制定和实施因地制宜的宅基地政策提供参考。

关键词：宅基地流转意愿 区域差异 影响因素 质性研究

*基金项目：2021年国家级大学生创新创业训练计划项目“‘三权分置背景下农户宅基地使用权流转意愿的区域差异与影响因素分析——基于浙江德清、江西余江、四川泸县的实证研究”（编号：202110307081）。

一、引言

宅基地制度是中国农村土地制度中最特殊的制度安排，宅基地流转已成为农村土地改革的焦点问题。为解决当前宅基地利用中的“闲置浪费”和“非正规交易”并存的问题，学者们从农户入手，广泛使用Logit模型、Logistic模型、Probit模型等方法，研究农户个体、家庭、宅基地特征、区位条件等对宅基地流转意愿的影响，但研究大多针对单个地区进行抽样调查，缺乏对于县域层面的农户宅基地流转意愿的区域差异研究，且大多采用计量模型来研究宅基地流转意愿的影响因素，缺少相关的质性分析。

浙江德清、江西余江、四川泸县分别位于我国东中西部地区，皆为首轮宅基地制度改革试点地区，同时也被授权为新一轮全国宅基地制度改革试点地区，积累了丰富的宅基地改革经验。鉴于此，本文选取了德清、余江、泸县三个试点地区，基于计划行为理论框架，运用质性研究的方法探讨“三权分置”背景下宅基地流转意愿的区域差异和影响因素，以期为相关部门制定和实施因地制宜的宅基地流转政策提供参考。

二、基于计划行为理论的宅基地使用权流转意愿分析框架

根据Ajzen提出的计划行为理论，个体行为由其行为意愿所决定，而行为意愿主要受行为态度、主观规范和知觉控制三方面因素影响。该理论在农地流转、土地整理等领域广泛应用，能够较好地解释个体行为意愿。

行为态度是指农户对某种活动的认同与否以及参与后的利弊评价。一般而言，当农户对宅基地流转行为评价越积极，倾向越强烈。农户的行为态度会根据对参与宅基地流转所获得的收益预期和参与后所带来的影响两方面。农户作为有限理性型决策者，认为参与宅基地流转后可以增加财产收入、参与时保障自身权益、改善居住条件等，会产生积极的行为态度。另外，若宅基地流转、退出有促进村庄长远发展等正面预期，出于公共利益的维护，农户倾向于参与宅基地流转。

主观规范是指农户对参与某种活动所承受的外界压力，分别是禁令型社会规范、描述性社会规范和个人规范。禁令型的社会规范是指具有强指示性、组织性的政府指令对农户流转意愿的影响。描述性的社会规范是指农户受到熟人社会网络带来的示范效应影响，改变其宅基地流转的意愿，亲友、邻居的意见将成为农户决策时的主要参考。关键人物的号召也会影响农户的流转意愿，已参与流转的农户对宅基地流转的评价会感染未参与的农户。

知觉控制是指农户参与某种活动时感到的难易程度。受禀赋效应的影响，农户参与流转时所获得的信息、自身的专业技术知识、经济条件等资源愈多，越倾向于参与宅基地流转。拥有宅基地以外其他住房的农户，宅基地内在的保障属性被其他住房代替，宅基地流转意愿较高。宅基地使用和流转政策在国家和农户之间存在信息不对称，农户对宅基地可流转范围的认知越宽泛，其流转意愿越高。一般而言，与中心城市距离近、拥有优势资源的农村，其宅基地的投资吸引力强，农户倾向于流转宅基地获取财产价值（见图1）。

三、研究方法与研究内容

（一）样本来源与编码方法

笔者于2021年7月至2022年3月期间经实地访谈、网络访谈，共获得浙江德清、江西余江、四川泸县三地24名受访者的有效资料。通过采用MAXQDA2020软件，借鉴扎根理论的编码方法对资料逐句编码归纳统计。编码结果以举例方式呈现在表1中。

（二）统计结果

通过表2可以看到，主观规范、行为态度、知觉控制对宅基地流转意愿的影响总体上呈现两强一弱特征。

四、宅基地流转意愿影响因素的异质性效果分析

（一）主观规范作用效果，余江>泸县>德清

行政与自治的有效联动使基层政府和村级组织通过示范效应影响农户宅基地的流转意愿。余江出台了《农村村民退出宅基地进城购买安置房方案》，鼓励有意向进城购房的农民，自愿放弃15年内的农村建房资格权，退出宅基地进城购房可享受10%的优惠价格。同时，购房的农民可以在15年之后再次申请在农村的建房资格。泸县也鼓励有条件进城落户农民退出宅基地，给予拆旧补偿、城镇购房和社会保险购买补助，并保留其宅基地资格权。德清鼓励农户将农房通过自营、出租、入股等多种方式，兴办民宿、餐饮、养生、科研等符合当地实际的新兴产业。

熟人压力和关键人物通过非正式制度方式影响农户的流转意愿。余江宅基地改革通过基层党组织和理事会通过动员、示范、引导等正向激励机制唤醒宅基地的公共属性和农民的宅基地产权观念。党员干部带头拆除多余宅基地，在外乡贤利用自身资源返鄉支持家乡的“宅改”工作，称其“最大的动力就是希望家乡美起来”。泸县以党政主抓为保障，赋予村级组织自由裁量权，设计宅基地调整使用、退出收回以及利用的方式和补偿标准。德清宅基地投资吸引力强，原乡人、返乡人、新乡人投身于乡村民宿建设，通过人流带客流，人力变财力，放大“归雁效应”。

（二）知觉控制作用效果，泸县>德清>余江

资源禀赋的差异引致差异化的发展需求和空间布局。德清区位条件、自然禀赋良好，市场经济发达，宅基地流转着眼于如何盘活闲置宅基地资源，增加居民财产性收入。余江的“宅改”着眼于解决宅基地管理无序的问题。泸县则是将受限的宅基地激活促进乡村产业发展和城乡建设用地利用结构的优化，既盘活了集体建设用地，又拓展了生产、生活、生态的发展空间。受禀赋效应影响，农户在参与流转时自身的专业技术知识、经济条件等资源愈多，就愈能控制自身行为，越倾向于参与宅基地流转。在泸县和余江，距离中心城市远、资源匮乏的乡村，在很大程度上呈现空心化的趋势。贫困的农户倾向于通过宅基地有偿退出或复垦还耕换取资金来改善居住条件。在德清，有能力的农户则会自营民宿获得收益，部分生活工作居住在外地、年纪过大不善经营的农户“做民宿的资金压力较大”，倾向于通过出租宅基地获得高额租金。

信息渠道畅通影响农户对宅基地政策的判断。一般来说，如果国家鼓励去做这个事，农户流转的意愿会增加。在中西部地区，农户主要通过政策宣传了解到宅基地流转、退出的信息。余江、泸县通过村级组织、理事会、党员干部的精准宣传，达到了改革目的；东部地区通过典型案例的宣传，如德清塔莎杜朵项目首次实现了农村宅基地和房屋使用权的抵押权能，受到了当地农户、高校、政府的关注。

（三）行为态度作用效果，德清>泸县>余江

农户会在特定的外部约束条件下，根据其对宅基地流转前后收益、成本比较的预期，决定是否流转宅基地。在经济活跃的地区，农户宅基地财产权意识逐渐形成，渴望通过宅基地流转实现变现的需求较强。以德清莫干山为例，民宿数量从2015年的四百家增长到2020年的八百余家，农户通过自营、出租、合作开发民宿等实现了财产价值。如“茶地边上的宅基地，台湾人来租了，30年付了238万”的交易实例。中西部传统农区宅基地经济属性不强，但宅基地制度改革实践改善了人居环境，推动了新农村建设。农户在改革中有幸福感，对宅基地流转的态度趋向积极。余江大力通过开展“一改促六化”实现美丽乡村全覆盖；泸县通过建成山河社区、田坝新村等，引导农户适度聚居，消除了老旧危房安全隐患。

清晰的产权界定消除了农户有关流转风险的疑虑，促进了宅基地的流转意愿。在德清莫干山的塔莎杜朵项目中，农户获得宅基地资格权登记证，民宿业主通过“三权分置”不动产权证，取得房屋使用权和宅基地抵押权能，探讨出合作开发模式。泸县探索出共建共享模式，农民提供的宅基地登记为宅基地，合作社提供的房屋占地则登记为一定使用年限的集体建设用地，并允许“共建共享”第三方产权转让、租赁和抵押，为资本下乡提供了用地来源。

五、结论与建议

（一）结论

1.政策导向效应强，熟人压力作用地域局限，关键人物作用效果不彰。政策导向是对农户宅基地流转意愿的作用效果最显著的因素。像泸县、德清等中西部农业型地区宅基地财产价值较低，农户更多追求宅基地的社会性权利，宅基地流转更多依靠村民自治的方式实现。德清等东部发达地区的农户更多追求宅基地的财产性权利，简单依靠村民自治的方式难以维系财产秩序的公平，熟人压力作用效果不佳。關键人物在德清、泸县作用较低。

2.资源禀赋定位村庄发展方向，家庭状况、信息渠道效果显著性较低。农户流转意愿更多地被宅基地潜在的价值所影响，家庭状况和信息渠道对流转意愿的作用效果有限。资源禀赋对宅基地流转的影响更多体现于流转路径。余江、泸县宅基地退出后享有多种形式补偿，流转后的宅基地经入市转让、共建共享等盘活模式可得到分红收入。德清以出租、自营为主，获得宅基地财产价值。此外，各地农户与政府仍存在宅基地流转信息不对称的问题。

3.收益预期地区差异大，情感态度趋向明朗，权利保障促进流转行为。宅基地“三权分置”改革保障了农户的资格权，隐性流转风险下降，流转意愿逐渐加强。各地通过宅基地流转实践改善了人居环境，农户对宅基地流转态度由消极转为积极情感态度。但目前我国区域之间经济发展差异较大，余江、泸县宅基地财产化改革的经济效应不明显，收益预期对于中西部传统农区的影响低于东部地区德清。

（二）建议

1.制定差异化宅基地流转政策，注重治理方式与作用场域的融合。一方面，宅基地流转政策制定和实施应当因地制宜、因时制宜、有重点推进。中西部传统农区宅基地经济属性弱，流转重点在于通过重塑宅基地的社会属性，解决宅基地低效利用的问题，合理分配集体资源。东部地区宅基地交易市场活跃，流转重点在于通过盘活存量的宅基地资源，增加农民财产性收入。另一方面，治理方式与作用场域匹配才能发挥改革效益。在欠发达地区，农户“不患寡而患不均”，村庄通过自治、德治维护公共资源分配和管理的公平性；在发达地区，维护宅基地流转的财产秩序需要法律制度的介入来强化农民的法治观念。

2.畅通农村宅基地流转信息渠道，善于挖掘关键人物的引领作用。一是加快数字赋能，借助大数据、互联网等数字力量，畅通宅基地流转信息交流平台，推动改革迭代升级。二是欠发达地区应加强政策宣传，降低政府与农户之间的信息不对称，发挥党员干部、技术骨干、优秀农户的示范作用，促进农户流转意愿的提升。发达地区要发挥优秀案例的示范效应，使农户了解流转宅基地对农村发展和家庭生活带来的增益，以点带面，形成“一个案例、一种模式、带动一片、致富一方”的联动效应。

3.保障农户宅基地流转后的权益，探索闲置宅基地多元盘活路径。一是要加快宅基地确权颁证，维护产权安全。闲置宅基地流转协议签订后，引导流转双方持相关凭证到不动产登记中心办理使用权转移登记，颁发宅基地“三权分置”不动产证书，实现产权有保障。二是完善农村公共服务环境，保障住有所居。加快农村基础设施建设，提高农村养老、医疗、教育等公共服务水平，从而提高农户的生活质量。三是探索闲置宅基地多元盘活路径，实现地有所值。发达地区农村可利用闲置住宅发展新产业新业态。欠发达地区既可以利用闲置宅基地促进乡村三产融合；又可通过探索宅基地节余指标入市转让、指标交易等方式，为城乡融合建设提供土地要素保障。

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（作者单位：南京农业大学公共管理学院）

责任编辑：李丽君