城市社区基层网格化治理及其法治化路径——基于J市T街道网格化治理的案例研究

卢 毅

〔吉林大学 法学院,吉林 长春 130012〕

一、问题的提出

自20世纪80年代以来,社会转型的风险就已经在中国社会悄然蔓延。城市化建设快速推进增加了城市人口,工业化水平迅猛提升繁荣了城市业态,网络化技术发展提供了科技引擎,社会的异质性、复杂性和不确定性愈加凸显。在2003年非典期间,社会治理不足问题就初显端倪。为了更好地应对城市治理滞后问题,2004年北京东城区政府率先开创了“万米单元网格”的网格化治理模式。但是,网格化治理并没有得到全国层面的重视。党的十八大以来,习近平总书记在多份报告和文件中强调改进和创新社会治理方式,关注基层治理资源,推进网格化治理(1)在党的多次会议及其文件中,该命题多次被提到。如党的十八届三中全会提出,要“创新社会治理体制,以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台”;党的十九届四中全会提出,要“构建基层社会治理新格局。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,健全社区管理和服务机制,推行网格化管理和服务”;党的二十大提出,要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。。网格化治理迎来了崭新的发展阶段。

在地方政府响应党中央创新社会治理方式建设过程中,网格化社会治理着实发挥了迅速解决问题的积极作用,从而在各地获得发展。与此同时,针对网格化治理的研究也逐渐增多,涉及政治学、社会学和法学等多个学科。在法学领域,关于网格化治理的研究具有不同方面的侧重与解释路径,有学者呈现城市网格化治理的体系构建维度[1],有学者呈现网格化治理的理论内涵维度[2],有学者呈现网格化治理的技术建设维度[3],有学者呈现网格化治理的资源下沉维度[4],有学者呈现网格化治理的基层执法维度[5]。可以说,既有研究从法学视角出发,基于法治化语境去审视网格化治理,已经取得了较大的理论与实践进展。然而,值得注意的是,中国社会治理区域多元广阔,各地社会治理环境错综复杂,社会突发风险瞬息万变,基层治理需求和标准不断提升。面对如此现实,既有研究仍然存在一些不足。第一,主要关注网格化治理的常规运作,缺少从应急视角下观察网格化治理的运作实践;第二,侧重从宏观层面研究网格化治理的价值和作用,缺乏从中微观层面对社区内部网格化治理进行制度构建;第三,主要基于网格化治理的外部因素谈法治化,却较少研究网格化治理制度本身该如何实现法治。

网格化治理的关键在于基层。作为法治社会建设的主要场域,基层运行有其独有的限制性特征[6]。加强基层社区治理制度建设,有助于直面基层现实困境,推进法治社会的建设和发展。在法治国家、法治政府和法治社会一体建设过程中,探讨网格化治理,具有重要的理论意义和实践价值。在理论层面,将网格化治理置于法治社会的宏观背景中来考量。为推进网格化治理法治化,在学术上的论证仍然需要补充。在实践层面,网格化治理法治化构建是一个过程,要从网格化治理的法治路径予以展开。网格化治理模式以技术平台为支撑,以信息收集为基础,关注重点问题、重点隐患和重点人员[7]。在法治社会背景下,城市基层社区网格化治理法治化依然停留在理想描摹的阶段,如何具体展开仍待进一步研究。

为了更好地回应数字社会和风险社会的网格化治理现实,文章基于J市T街道网格化治理实践的典型案例,呈现网格化治理基本满足城市基层局部社区实际需要的法治探索,进而深入探究基层社区网格化治理背后的制度逻辑和法治路径。基于此,文章主要归纳和总结网格化治理在应急状态下的实践经验与教训,思考城市基层社区网格化治理的内部制度构建,提出基层社区网格化治理的法治化路径。

二、基层社区网格化治理的应急化实践

基层社区网格的价值在于利用,需要经受实践的检验方可转化为有效的治理方式与治理能力。虽然基层公共事务复杂程度与日俱增,基层社会治理工作越来越多地呈现出不确定性和艰巨性,但是我国基层社区网格化治理模式在应对日常工作时依然运转良好[8]。然而,疫情防控造成的紧急且复杂事态对我国基层社区网格化治理的传统结构提出了严峻挑战[9]。为了在应急化事态下实现对基层社区的全面、及时和有效治理,需要不断优化网格化治理模式。J市T街道网格化治理面临紧急状态仍能积极应变,在疫情时期筑牢了基层防线,有效遏制了疫情的进一步扩散。

1.网格化治理模式的历史演进

2012年,J市在城市社区管理方面,以加强和创新社会管理为契机,着力破解城市管理的体制性、机制性障碍,多策并举推进“城中村”的社区化融合,推进社区网格化管理试点工作。根据J市市委《关于加强和创新社会管理的意见》有关要求,J市民政局在广泛征求意见的基础上,起草并出台了《J市人民政府关于推进城市社区网格化管理的意见》和《J市人民政府办公室关于推进村民委员会改社区居民委员会工作的意见》,逐步开展城市社区网格化管理工作(2)参见2013年6月19日《J市民政局关于印发2012年民政工作总结的通知》,http://mzj.jiyuan.gov.cn/14191/14294/14305/t394028.html,最后访问于2022年10月16日。。在具体操作方面,首先,对社区进行分类分级。J市把市区原有的23个社区和56个城中村,规划整合为25个城市大社区。与此同时,结合全市社区的规律特点,划分为商居融合型、校居融合型、企居融合型、村居融合型、村村融合型5大类型(3)这5种类型分别指的是:以商贸业和城中村居委会为代表的商居融合型;以高等院校、学校、住宅小区和城中村居委会为代表的校居融合型;以大型企业和城中村居委会为代表的企居融合型;以城中村和住宅小区为代表的村居融合型;以纯城中村为代表、地处城乡接合部的村村融合型。。其次,优化利用本土治理资源。T街道位于市区中心,商贸业发达,被规划为商居融合型社区。T街道充分利用原有社区和城中村居委会、商贸城物业管理等资源,试点建设“一体三站”,即1个社区主体和3个便民服务站社区模式。最后,推动社区管理网格化。J市将21个社区划分为235个责任网格,T街道内社区被相应划为若干网格。T街道内S社区作为4个首批试点社区之一,要求网格员开展每日座谈,对提出的意见限期办结,同时建立居民代表制度,及时应对突发问题(4)参见2012年7月14日H省人民政府门户网站发布地方要闻,https://www.henan.gov.cn/2012/07-13/461698.html,最后访问于2022年10月18日。。在网格初步建立以后,J市网格化治理模式不断经历实践检验。起初,为了实现市委、市政府提出的争创全国文明城市的目标,根据《J市创建全国文明城市工作三年规划》的要求,自2012年开始逐步运行网格化机制,后于2015年顺利被评选为全国文明城市。由于文明城市3年评比一次,并且需要符合《全国文明城市测评体系》的指标要求,促使J市整个网格化管理的日常运作制度逐步得以建立。随后,J市积极投入国家产城融合示范区建设,并于2017年3月正式获得了建设国家产城融合区的许可。于是,J市T街道持续加大基层社区建设投入,构建了相对完善的网格化治理体系。近年来,基层网格化治理的重要任务是疫情防控,J市T街道在原有的网格化建设上,进一步向基层小区延伸了触角,迅速搭建了街道、社区、小区、楼幢四级网格化防控管理模式。在疫情的常态化防控中,J市T街道网格化治理模式难免存在不足,但仍然发挥着相对精细的治理作用。

2.网格化治理模式的操作流程

2020年以前,J市网格化治理模式在全域范围内整体推行至社区一级,整体特征如下。第一,在制度运作上仍然呈现科层制属性,市政府负责人分包“大网格”,街道办事处负责人分包“中网格”,社区居委会负责人分包“小网格”。三级网格逐级分解,市级指令街道,街道指令社区,社区推进落实。第二,在责任范围上践行属地管理模式,J市各级政府落实属地管理原则,将原有行政辖区转化为标准网格,各负其责、各管其块的同时,加强信息沟通与资源协调,打破区域壁垒。第三,在激励机制上严格修订奖惩标准,J市各级政府将网格化治理工作成效纳入服务型政府建设的常规指标,初步制定相应考核标准,规范网格化治理。由此可见,网格化治理方案和措施随着J市的各项核心工作推行而不断演进,并逐渐形成了经得起日常评比活动检验的体系化机制。然而,在紧急状态下需要展开的精细化防控,仍是对基层社区网格化治理能力的考验。面对此次疫情,J市T街道率先在全市范围内将网格化治理落实到楼幢一级,并在小区一级设置了组织协调机构,为其他街道提供了有益的网格化精细治理经验。具体而言,J市T街道以“社区‘小网格’+小区临时党支部+区块网格员+单幢楼楼长+社会志愿者”模式进行疫情防控。首先,J市T街道根据以往网格化治理的基层经验,采取自上而下动员和自下而上申请相结合的方式,采取小区申请—社区支持—街道审批的方式,在小区内组建临时党支部,执行基层党委的防控安排,负责小区内外的宣传动员、通行管理、物资配送、重点人员监测等重要工作。其次,在组织体系上进一步细化。小区临时党支部第一书记一般为社区指定的小区网格长,其下根据小区大小和人数多寡设置区块网格员,区块网格员直接对接临时党支部内相关负责人。在大型小区某一区域范围内,区块网格员主要负责联络单幢楼楼长(单幢网格员),发挥信息员联络员的作用。在先前已有的“形式楼长制”框架内,发挥楼长联系群众的作用,积极做好每一楼幢的疫情排查和管理工作。再次,在临时党支部的统筹下,辖区党员、区块网格员、单幢楼楼长共同发挥先锋作用和动员作用,吸纳小区积极分子、学生团员和社会志愿者等形成一支稳定的疫情管理队伍,帮助临时党支部进行较长时间的小区疫情防控工作。最后,临时党支部在执行防控预案的过程中,积极落实网格员制度,将原有的楼长转化为网格员,并在每幢楼前公示各级网格员名单和联系方式,同时,邀请单个楼幢的居民进入常态化通讯群组,保持常态化沟通和联络。

3.网格化治理模式的运行效果

J市T街道网格化治理的模式基本实现了基层政府与群众的良性互动,对于基层社会治理而言意义较大。首先,J市T街道以社区为基础搭建的四级网格员机制,完善了网格化制度的基层实践,从而有助于真正实现精细化治理。其次,J市T街道基层小区贯彻落实党的领导,在小区层面构建以临时党支部为核心的组织平台,盘活了小区一级的组织力量,推动既有的网格化治理机制实现创新发展。最后,J市T街道构筑了群众防线,发挥了人民群众的星火力量,在紧急状态下落实了小区“最后一公里”的治理,使得小区的多元治理格局实质性地向前迈进了一步。基于J市T街道在紧急状态下相对精细的网格化治理模式,反观整个市一级的网格化治理,发现运行过程中最为核心的问题还是出现在基层。从“社区—居民”实际距离视角来看,已在全市范围内推行接近十年的网格化治理仍然力有不逮,其运行效果不甚乐观。在疫情导致的紧急状态中,J市整体的网格化治理模式仍然存在一些不足。从网格覆盖的层级来看,在疫情发生以前,根据网格化治理制度设置的网格员只落实到了社区这一层级,并未明确落实到每一个居民小区及其单个楼幢;从网格工作的效率来看,临时组织的大量网格员缺乏资源保障,网格员难以获得相匹配的资源供给和经济激励,工作质量和积极性得不到保证;从不同区域类型来看,无物业且无业主委员会居民小区、部分小产权房居民小区等无主管楼院长期处于失管状态,无法短时间内有效运行网格化治理,其治理问题至今依然严峻(5)2022年9月26日《J市T街道人大工委召开无主管楼院治理情况座谈会,商谈下一步如何解决无主管楼院的治理难题》,https://mp.weixin.qq.com/s/bEhglB070FUOqHo7cDzEKw,最后访问于2022年10月1日。。显然,网格化治理在J市多年的实践中已经取得了良好的运行效果,并在应对疫情的紧急状态时,仍然可以通过优化调整自身来解决基层居民小区的最后一公里问题。然而,网格化治理面临的规范性、组织性和可持续性困境依然客观存在,如何解决这些问题需要从制度层面加以厘定。

三、基层社区网格化治理的制度化机制

网格化治理高效运行是疫情防控常态化时期追求的重要目标。在现有制度规范下,网格化治理覆盖到基层社区网格一级,但实际上网格化治理需要覆盖到单个楼幢一级。基层社区网格化治理的客观实际要求和网格治理的制度供给方面仍然存在着一定的差距。然而,网格化治理也在因时而动,不断回应外部环境的迫切需求[10]。在组织和资源方面,对社区内部的网格化治理系统进行常态化保障和管理,是确保网格化治理走向可持续的前提;在权责内容方面,对社区内部的网格化治理主体设置明确的职责和程序,是网格化治理走向规范的保障;在信息处理方面,推进网格化治理对象的个人信息以及治理过程的经验信息数字化,是确保网格化治理走向长效化的条件。

1.稳定化:组织及资源

(1)组织体系稳定化。城市社区基层网格化治理机制的运行离不开稳定的组织体系。我国基层实行群众自治,城市基层社区主要由居民委员会组织。然而,面向居民的网格化治理需要稳定的组织体系,社区居民委员会的组织难度显著增加。首先,人口基数较大,城市化快速发展使得农村人口大幅减少,城市人口迅速增加,直接提高了精细化治理的难度。其次,社会资本较低,城市化过程必然伴随人口异质化程度提高,传统乡村社区的社会资本离散,新的城市居民小区尚未形成社会共同体意识,居民之间互动少,主动性较弱,配合社区工作态度不够积极。再次,治理需求多元,城市社区管辖范围较广,社区内部产业生态类型多样,治理的方式需要满足居民多元化的生产、生活、学习和工作需要。最后,治理末梢失管,正是由于人口数量多、配合程度低、类型多元化,社区居民委员会仅仅依靠自身有限的工作人员,无法实现对小区的精细化治理,在未有效动员社会各方力量的前提下,应急化治理效果不容乐观。由此可见,网格化治理真正应该关注的焦点是社区内部每一居民小区的自我组织及实际治理。虽然J市T街道在紧急状态下由社区居委会动员形成的临时党支部短期内落实了网格化治理的“最后一公里”,但由于其人员构成的临时性,实质上并没有形成稳定的组织体系。此外,在基层城市社区,无主管组织的居民小区不仅缺乏充分的治理资源,甚至缺乏形式上的组织体系。因此,在居民小区层面搭建稳定的组织体系已成为城市社区基层网格化治理的基础。

(2)治理资源稳定化。城市社区基层网格化治理机制的运行离不开稳定的治理资源。基层城市社区网格化治理资源匮乏,经费、人力资源和配套设施等客观资源难以保障。首先,经费短缺。在日常状态下,社区经费普遍不足以支撑覆盖到居民楼幢的精细网格,形式上的网格化治理并未满足差异化的实质性需求[11]。在紧急状态下,基层城市社区网格化治理责任短时间内剧增,需要满足从上至下的形式化和实质化双重要求,却常常忽略精细化治理需要的稳定性资金问题。其次,人力资源不足。从网格运作来看,基层网格化治理工作在科层制的作用下需要克服一切困难,迅速落实上级网格负责人的指令,而忽略下级网格所需要的人力资源困境。社区“小网格”需要面对所有居民,而居民的自由往往在紧急时期受到限制,人力资源难以满足客观的治理需求。最后,配套资源不足。在理想状态下,覆盖到楼幢的小区网格员得以设立,那么同时还需要持续配给辅助性设备及多元化资源。如果基层网格员不能够相应拥有配套资源,并及时解决居民提出的迫在眉睫的问题,那么其存在的实际价值将会被极大削弱。因此,为克服社区实践中存在的上述困境,城市社区基层网格化治理常态化运行至少需要解决工资保障、人员额定、绩效考核三个棘手问题。一是基层城市社区内部网格员工资的常态化保障,如果没有稳定的工资保障,这项工作就会逐渐中断或形式化,很难长期有效地践行。二是网格员人员的动态化管理。由于工作、家庭、个人等诸多原因,基层网格员具有很大的流动性(6)根据在J市T街道的多方调研,基层社区为了满足基层政府的网格化治理要求,在缺乏资金和配套措施的前提下,只能将居民中的积极分子和志愿者“半强制性”任命为网格员,向街道办事处提交这些网格员名单,同时向居民公布这些名单。但这些居民和志愿者大多有本职工作,少数退休人员有时间但缺乏精力,并且没有足够的物质激励,流失性较大。。因此,在基层城市社区内部构建网格员库,为推动常态化疫情防控提供充足的人力资源,是网格化治理得以运作的基础。同时,要做好网格员信息的实时更新并公示于居民,实现上下互通。三是提供网格员工作所需的配套资源与考核标准。要赋予基层网格员一定资源调动能力,同时加强对配套资源利用的考核(7)根据J市T街道基层社区工作人员的经验,针对基层工作设定量化考核标准并且实施考核并进行奖惩的工作是艰难而复杂的项目和工程。如果奖励过多,就会丧失公平;如果惩罚过重,就会降低网格员的积极性;而两者的平衡和协调需要一个折中的标准,较难确定。,确保网格化治理的效果。

2.规范化:职责及程序

(1)网格员职责规范化。网格化治理主体需要得到明确,职责内容需要明确化。当社区内网格员承担的治理任务内容不清、范围不明时,其所需要处理的事情便具有很大的伸缩性,不利于网格化治理功能的有效发挥。一是明确临时党支部工作职责,为培育居民小区的共同体意识,保证小区网格化治理的有效组织运作,设置临时党支部,发挥基层党组织的战斗堡垒作用和小区党员的先锋模范作用,推进小区网格内的各项中心工作。二是明确支部委员会工作职责,在各方按部就班开展活动的过程中,需要一个常设组织机构主持工作,通过电子监控、小区巡察等方式收集、分析小区运行的信息,及时对小区一线的工作和服务进行监督。三是明确小区网格长的工作职责,由小区临时党支部的第一书记担任网格长,全面负责小区网格工作。网格长总体上履行统筹小区全局、协调上下各方的职责,发挥组织者作用,树立起治理小区事务的权威,推动临时党支部的高效运作。四是明确区块和单幢网格员职责,小区内部的具体工作需要网格员来落实,区块网格员负责区块内部的上传下达,发挥团结和联系单幢网格员的作用,主要承担信息的传递工作。单幢网格员的工作职责则较为具体,主要是全面掌握楼幢内居民的基本信息并汇总成数据库,排查各类不稳定因素,了解动态实情,配合有关部门工作等。五是明确小区门岗值班制度及职责,小区各个门口的防控是核心关口,需要有严格的制度约束,而非形式化的通行屏障。六是明确社会志愿者服务活动职责,在临时党支部的组织和动员下,小区党、团、群等社会志愿者参与治理,明确志愿者岗位职责,有效发挥志愿者辅助作用。

(2)操作性程序规范化。网格化治理程序需要得到优化,操作程序需要规范化。精细化治理是一种治理模式的创新,强调精准、精确、细致、严格等基本原则,突出规范化、标准化、信息化、专业化等精细化治理手段和方式[12]。第一,设定网格员履行职责的执行程序,防止越权行为发生。网格员的职责依赖于网格化社会治理的内容边界,因此需要对履行职能的行为进行程序上的限制。J市T街道确定网格员制度化职责后,建立社会网格化管理手册,为网格化治理设定了规范程序,在紧急状态下发挥了重要的规范作用。为确保临时党支部的全天候高效运作,配套建立支部委员会每日坐班制度,确保防控中枢能够在紧急状态下发挥作用,积极应对网格化治理的紧迫要求,以最快的速度和最高的效率处理突发情况。第二,设定分级分类程序,有效解决现实问题。一是明确区分不同小区治理难度和防控等级,由于小区客观情形的差异,部分小区仍然处于失管和难管状态[13]。例如,对于一部分没有临时党支部、没有物业、没有业主委员会的无主管组织小区,在精细化治理的当下,仍有可能成为后续应对各类紧急状态的潜在隐患。二是科学区分不同小区当前工作与实施步骤,基层网格员首先需要清楚自己眼下的工作内容和工作标准,根据具体的工作程序来安排自身的日常工作。三是要严格区分志愿者参与的活动内容,对志愿者的身份信息进行注册登记作为备用,对志愿者的工作质量进行合理监督。第三,设定规范程序以有效应对存在价值冲突的事项。在紧急状态下,小区各级网格员对上服从社区领导,对下服务小区居民,对外协调卫生、公安等部门对重点区域和重点人员的管理和监督,时刻面临价值层面的冲突。在开展工作时,应当秉承网格化治理的价值冲突程序规则,坚持生命至上、人民至上,优先处置老弱病残孕紧急就医事件、涉群众生命健康事件、基本生存权事件等,快速鉴别特殊或紧急情形,协调各方力量,保障治理柔性。

3.数字化:信息及经验

(1)信息数据数字化。基层城市社区纸面信息数据亟待数字化利用。对于异质性较大的城市社区,各个小区内部信息数据的获取、更新、分析和运用已经成为治理的基础。首先,收集的信息数据需要数字化。通过信息数据的数字化来提升基层网格化治理能力,是推进基层应急管理体系能力现代化的必然要求[14]。在日常状态下,受制于传统的管理模式和治理资源的供给实际,基层社区其实并未完全掌握辖区范围内所有人口的基础信息,也难以对流动人口进行实时管控。在紧急状态下,精细化治理要求实现对社区全部人口的实时管理,显然需要借助数字系统。在数字化系统建立初期,需要辖区居民配合进行登记,也需要社区网格员及时更新信息。其次,信息数据系统需要维护和运用。在基层社区中,很少有独立的信息数据系统进行实时运转。即使建立了信息数据系统,仍然需要考虑居民信息的实时更新问题,维护信息数据系统,在网格化治理中运用信息数据。但是,较多基层社区未能真正实现信息数据系统的建立和维护,从而无法真正实现以信息数据驱动网格化社会治理。因此,要为基层社区提供数字化技术及平台的应用,促使网格化治理摆脱制度困境和技术困境[15]。最后,信息数据的价值需要在确保安全的前提下得到开发。以信息数据作为网格化治理的背景信息,从而提高网格化治理的效能性和精确性。但与此同时,基层网格员收集的信息数据需要被限定在合理的范围内。在收集个人敏感信息时,基层网格员更需要严格遵守法律的规定。

(2)治理经验数字化。基层城市社区治理经验需要数字化保存。归纳总结紧急状态下网格化治理经验教训对于长效治理而言意义重大。但是,技术治理的数字化运作和基层治理的简约化动机之间常常存在冲突[16]。没有很好地实现治理经验的数字化保存,致使在网格员出现更迭的情形下,无法在新的紧急状态来临时实现网格化治理的优化和突破。具体而言,需要对J市T街道的网格化治理经验进行归纳和总结,并实现文本化和数字化共享,从而为基层社区网格化治理提供有益的治理经验和操作思路。一是临时党支部基本情况数字化,使得党支部成员行为可监督,党支部成员能力可考验,强化临时党支部的公信力。二是临时党支部值班制度数字化。对疫情防控值班人员进行优化组合和实时签到,保证岗位任务可完成、岗位积极性可调动、岗位效用可发挥。三是网格员库源信息数字化。对于网格员的身份信息、服务年限、经验水平、积极程度等基本信息进行数据化储存,审慎确定网格员,保证网格员人品和工作质量。四是网格员信息采集规范数字化。建立信息采集员的采集规范,避免采集过程中存在安全隐患,科学、合理、得当地进行信息采集。五是小区防控检查站运作数字化。值班资料数字化后,使得值班人员的功劳可以保存、责任可以明确,出现瑕疵错误后可以根据原始资料进行补正。综上,网格化治理档案数字化,既能够反映工作的成效,又可以反思工作的不足,推动建立体系化治理框架。

四、基层社区网格化治理的法治化路径

法治化是网格化治理的重要内容及发展方向。网格化治理作为社会治理的制度化工具,需要在法治的轨道上规范运行和操作。网格化治理是社会治理的重要内容。“社会治理是制度之治、法治之治,其基础是具体的规则之治”[17]。在网格化治理实践中遵循法治,原因就在于规则具有很强的稳定性和可预期性,能够将网格化治理纳入法治社会的建设之中。从基层社区网格化治理的法治化路径来看,需要治理主体树立依法治理理念、治理形式迈向三治融合路径、治理文化形塑法治社会话语,从而有效提升网格化治理的法治化水平。

1.治理主体:树立依法治理理念

在法治轨道上推进网格化治理,需要治理主体树立依法治理理念。直面基层社区网格化治理中的法治意识缺位现象,做到依法治理。一方面,明确治理主体的类型及其法律地位。在城市社区基层网格化治理中,紧急状态下的实际治理主体主要有街道办事处及其党工委、社区居民委员会及其党总支、居民小区临时党支部、业主委员会、物业公司等。其中,街道办事处作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关(8)参见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第85条。;社区居民委员会作为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织(9)参见《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条。;业主委员会作为业主大会的常设组织(10)参见《物业管理条例》第10条。。根据相应的法律法规,街道办事处、社区居民委员会在执行公共管理事务时,具有相应的行政职能,业主委员会主要是配合相关居民委员会依法履行自治管理职责,应当视为自治组织。但是,在既有的法律规范体系之中,临时党支部和物业并非在行政和自治的法定范围之内(11)根据《中国共产党支部工作条例(试行)》第8条规定,为执行某项任务临时组建的机构,党员组织关系不转接的,经上级党组织批准,可以成立临时党支部,确定其具有临时性特征。根据《物业管理条例》第26条,物业与业主之间通过签署服务合同,由物业向业主提供服务。。那么,临时党支部突破临时性进行长效治理、物业突破民事主体服务性迈向治理主体进行社区治理,显然与既有的法律规范相抵牾,需要合理规范。另一方面,治理主体需要依法依规进行治理。其一,重视党内法规文件,尤其值得重视的是直接与网格化治理相关的重要文件,需要依据相关的条文理清工作方向。其二,关注法律法规及规范性文件,关于网格化治理,现有法律依据最高层级主要是部级规范性文件,而且侧重于特定领域(12)现有部级规范性文件主要关注的是与本部门有关的事项,如2012年5月21日发布的《中央社会管理综合治理委员会办公室、公安部、民政部等关于街道乡镇推行消防安全网格化管理的指导意见》和2021年8月23日发布的《农业农村部关于加强乡镇农产品质量安全网格化管理的意见》等。。此外,在网格化治理过程中,应当着重关注刑法、行政法、民法及其他综合性法律中与工作实际密切相关的条款(13)如上文提到的法律以及《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国信息保护法》等法律法规。。其三,在各个地方政府先行先试的过程中,也会根据各地实际制定相应的规范性文件,如《J市人民政府关于推进城市社区网格化管理的意见》。其四,在社区网格化治理过程中,社区治理主体会根据现实工作情况制定相应的工作制度规范,这些制度规范在不违背上位规范的前提下,如果能够起到较好的治理效果,也应当尽量遵守。

2.治理形式:迈向三治融合路径

在网格化治理的法治化进程中,迈向三治融合的路径具有积极意义。“三治融合”主要指的是自治、法治和德治。“三治融合”理念经历了从乡村到城市的延伸和扩展(14)“三治融合”的实践经验逐步扩展。该理念2013年起源于浙江省桐乡市,2017年党的十九大提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,2019年党的十九届四中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。。现有的“三治融合”研究大都限于乡村场域,城市基层社区中的“三治融合”实践尚未有效开展。“三治融合”的深层逻辑还在于根据新时代的国家战略,全面规划和深度塑造基层社会[18]。首先,自治是基层城市社区发展的必然趋势。从时代发展看,现代社会转型伴随着社会风险和服务需求急剧增加,城市治理自上而下的科层制主导思路难以满足基层社会的精细化治理要求,并且民主社会催生了公民自主决定生活事务的民主理念,自治已经成为解决城市基层社区网格化治理的重要路径。其次,法治是基层城市社区治理的应然追求。法治包含“法律之治”“依法而治”“良法善治”三层含义[19],基层网格化治理要贯彻以上三个方面,推动法治基层的建设。法治的首要目的是限制政府权力,限制基层权力的无序扩张和恣意妄为。基层政府、社区及其内部的网格员,要遵守法律法规的明文规定,明确自身承担的职责,严格规范工作开展的程序,切实保障居民的权利,真正做到规则之治和程序之治。最后,德治是基层城市社区治理的动力引擎。如果自治是强调基层群众的力量、法治是强调正式规则的力量,那么德治就是强调非正式规则的力量。在城市基层社区实现网格化治理,德治是需要借助的重要治理手段,能够有效地凝聚基层社会向心力,激活异质群体社会参与度,从而逐步破除社区的疏离感,建立以社区或小区为单位的共同体意识。在基层城市社区发挥德治的功能和作用,既需要发挥好基层党组织的道德感召和引领作用,又需要将街道社区、业主委员会、社会组织和物业等多元主体协同共治的道德感转化为行动力和执行力。

3.治理文化:构建法治社会话语

涵养法治社会的治理文化,能够助推网格化治理新的飞跃。习近平总书记提出的“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”(15)2012年12月4日,习近平总书记在纪念现行宪法公布实施30周年大会上提出了“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的主张。自此,这种提法就逐渐流行。,其中的法治社会就包含基层城市社区层面的法治建设。第一,全方位了解和学习法治社会建设的纲领及规划(16)从大政方针上看,2017年党的十九大确定了到2035年基本建成法治社会的战略目标,2020年党的第十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,将近期规划和远景目标做出统筹谋划,2020年中共中央印发《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》以及即将印发的未来几年的社会信用体系建设规划。与此同时,2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》,规范社会组织的管理,谋划社会组织的发展;2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,组建中央全面依法治国委员会,协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设;第十三届全国人民代表大会设立社会建设委员会,回应社会领域的法治需求。。虽然法治社会建设已经从一种口头提法逐渐延展到具体的实定规则之中,并通过耳濡目染的作用在人们意识中占据了重要地位。但是,在基层谈法、用法仍是一件奢侈的事情。对基层治理者而言,“知事不知法”依旧是一个不争的现实。因此,要积极推动社会各方主体通过多手段、多途径了解和学习法治社会建设蓝图,促使法治社会话语在全社会蔚然成风,推动法治基层的建设。第二,整体性丰富法治社会建设的文化内涵。一是确定法治社会的文化基础,建设一个法治的社会,应当秉持公平正义、诚实诚信、公序良俗等文化理念。二是明确法治社会的价值选择,协调好自由、平等和安全三者间的关系,平衡好秩序与失序、规则与特权、权利与义务之间的关系。三是认识法治中国的发展道路,必须立基于中国国情建设法治社会,传承中国优秀法律文化,深入发掘法治的本土资源。四是普及法治社会的各类规范,让束之高阁的规范走进日常生活,通过实践来检验和完善法治规范。第三,打造结构化法治社会的治理格局。当代中国法治社会实践是一个复杂的系统工程,不仅要处理好法治社会内部要素问题,还要处理好法治社会的外部要素问题,甚至在某种条件下,法治社会的外部问题直接决定了法治社会实践的成败。具体而言,在推进基层法治社会的建设过程中,既需要明确基层政府的权力边界与责任界限以防止侵害法治,又需要培育社区居委会和业主委员会的自治能力,还需要发挥社会组织、社区企业以及法律服务者的功能作用。通过对以上主体的整合,法治社会的基层建设将会更有活力,基层治理的法治文化将会更加浓厚,基层社区网格化治理将会获得新的发展。

五、结语

城市社区基层网格化治理是精细化社会治理的主动选择,也是城市化、工业化、数字化发展的客观需要。在社会流动不断加剧、社会治理“重心下沉”的大背景下,城市社区作为城市承载各类群体的细胞和最小单元,必然面临着各类社会矛盾、各类新的挑战、各种治理困境,必然需要优化和调整原有的治理框架,注重发挥和协调社区这个最小单元各方组织力量的作用,才能实现善治目标。基于既有治理路径与现实治理需求之间的张力,把握“社区—居民”之间所存在的小区治理难题,需要重构制度化机制,明晰法治化路径,从而消解城市社区基层网格化治理的内部矛盾。首先,呈现基层社区网格化治理的应急化实践。回溯疫情防控历程,作为组织层面的制度体系,城市社区基层网格化治理在应对紧急状态时展现出较强的活力。通过基层社区网格化治理的应急化实践经验案例,观测网格化治理模式的历史演进、操作流程和运行效果,归纳总结基层社区网格化治理的有益经验。由于疫情防控常态化使得紧急状态变成了常态,故而对城市社区基层网格化治理的精细化需求愈加迫切。其次,整合基层社区网格化治理的制度化机制。一是网格化治理的社区内部维度至关重要,组织及资源的配备需要稳定化。城市社区基层网格化治理机制的运行离不开稳定的组织体系和治理资源。二是网格化治理的主体权责需要得到明确,职责及程序的厘定需要规范化。从小区临时党支部、支部委员会、小区网格长、区块及单幢网格员、小区门岗和社会志愿者6个主体出发,对各个主体的职责和工作实施程序进行了规范。三是网格化治理的紧急运转和长效运作亟须重视,信息数据及治理经验的效用发挥需要数字化。信息数据的获得及其数字化是基层城市社区工作得以开展的首要前提,归纳总结紧急状态下网格化治理经验教训对于长效治理意义重大。最后,提出基层社区网格化治理的法治化路径。在原有制度化机制的基础上,探索城市社区基层网格化治理法治化路径,推进法治化进程。一是在法治轨道上推进网格化治理,需要治理主体树立依法治理理念。既要明确治理主体的类型及其法律地位,又要确保治理主体依法依规进行治理。二是在网格化治理的法治化过程中,积极迈向三治融合的发展路径。自治是基层城市社区发展的必然趋势,法治是基层城市社区建设的应然追求,德治是基层城市社区治理的动力引擎。通过自治、法治和德治一体化发展,优化城市基层社区的治理现状。三是涵养法治社会的治理文化,能够助推网格化治理新的飞跃。通过全方位了解和学习法治社会建设的纲领及规划、整体性丰富法治社会建设的文化内涵、结构性打造法治社会的治理格局,推动法治社会的基层建设、基层话语和法治文化反哺社区基层网格化治理。