受教育权的公平实现

[摘 要]国家三孩政策出台后，孩子的教育成本成为影响政策实施的重要因素。公平分配优质教育资源，让学生家长在寻找优质教育资源过程中省心省力，为三孩政策助力。在不同阶段政府权力的行使具有积极或者消极性质，应当强化对政府权力的限制、加强宪法监督、赋予受教育权司法救济，实现受教育权的公平。

[关键词]三孩政策；政府权力；权力限制；司法救济

一、问题的提出

国家三孩政策放开，生孩子和养孩子成为人们热议的话题。养孩成本成为人们是否决定生孩子的重要决定因素。不同于以往只要孩子不挨饿受冻即可的养育观念，当下家长们不但追求“长高”还要求“长好”。学校教育作为培养孩子必不可少的“一环”，在养育孩子过程中发挥着重要作用。人们对教育资源的追求从古就有，古有“孟母三迁”今有天价“学区房”“择校问题”等问题，一直都是家长关注的热点，争抢优质教育资源、选择重点学校，成为家长的头等大事。二孩、三孩政策的出台并没有使人口出生率得到质的变化。根据《中国统计年鉴2021》显示，2020年全国人口出生率为8.52‰，首次跌破10‰，创下了数十年来的新低。养孩成本成为制约生育率的重要因素。如何保证公民的受教育权，合理降低教育成本，对国家三孩政策实施效果至关重要。

二、公民受教育权的法律规定

教育之于国民素质，乃基石也。我国宪法第四十六条确立了公民受教育的权利与义务。关于该条的文意有适用阶段的争议：有学者认为其仅适用于义务教育阶段；有学者认为不能同时规定权利义务。首都师范大学教授郑贤君认为：“受教育权在初等教育与高等教育两阶段的性质不同，国家保障也不同，初等教育强调平等，高等教育主张自由。[1]”公民有受教育的权利和义务，是国家提升公民文化素质的政策考虑，也是提高国民文化水平的必然选择。一方面如果将权利义务的主体严格限定为同一个体，这样的想法过于机械。如在民法领域，监护人的无过错责任，对于责任的承担就没有赋予权利，其拥有的权利，只是笼统的对被监护人的监护权，而对于具体赔偿案件中则没有相应的权利，但却不影响监护人承担赔偿责任。同样在宪法领域，受教育的权利和义务也不必需要同一人拥有，亦可发生权利义务主体的分离。故，虽然履行义务和行使权利的主体不是同一主体，却不存在学者所说的不适当。另一方面，对于宪法四十六条的规定，提出可以区分阶段来认定义务和权利是明智的。基于我国教育的现状，义务教育只到初中阶段，高中和高等教育阶段并不属于国家义务教育范畴内。如果将受教育的义务像义务教育阶段那样贯穿到底，则没有接受高中、高等教育的公民本人或其监护人则应当承担法律责任，类似于交通罚款，违反了规则应受罚款，违反教育规则也应接受教育罚款，这样的假设是明显不符合法律设定的初衷的。因此，认为受教育权利贯穿公民一生，而义务则仅适用于义务教育阶段才是对宪法第四十六条的正确解读。

三、分配理论

现阶段，我国义务教育阶段、高中阶段、高等教育阶段的教育资源都不同程度存在优质资源稀缺的问题。对个人而言，如何获得这些优质资源涉及个人权利是否受到侵害，公平受教育的权利是否能够行使。对于社会而言，人们对正义的渴望、对公平的期盼，都希望优质教育资源的分配是阳光的，分配不均、过程不公开都会引发社会舆论，损害民众对政府的信任。关于如何分配有限资源，边沁的功利主义认为劫富济贫的平均分配不能激励人们努力工作，不能将资源的最大效用发挥到极致，强调公平，主张“效率优先兼顾公平”的分配原则。以罗尔斯为代表的学者将利益分配原则应当遵循的正义原则分为两个层次，即：第一原则——平等自由原则；第二原则——机会公平、公正、平等原则与差别原则。第二原则主要适用于经济利益的分配，“适合于最少受惠者的最大利益”原则，即不公平分配只有在确保处于最弱势地位的社会成员也能从中受益时，才是正义的。牛津大学政府学院公共政策教授诺奇克认为不平等不可解决，但并不意味着一定不公正，“只要机会公平、程序公正，不平等就不需要纠正”[2]。边沁的观点缓解了绝对正义的刚性要求，追加对公平的追求，是对罗尔斯和诺奇克观点的综合，注重效率的同时关注公平，似乎两者都兼顾了。教育之于不同民众，是改变家庭命运、缩小贫富差距不可缺少的一步，当前应当更注重公平。罗尔斯的正义主义原则对于弱势群体很友好，但很难落地实施。诺奇克的观点则对精英阶层更有利，这样的精英化分配方案并不利于弱势群体通过知识改变命运，登上精英阶层的舞台，应予抛弃。

笔者认为，应当采取公平优先兼顾效率的原则进行优质教育资源分配。第一，因为经过义务教育的实施，我国实现了人人有书读、有学上。有学者以我国基础教育的教育机会、教育资源配置、教育质量、教育成就四个指数项按照一定的体系构建模型，建立均衡指数体系进行研究，发现当前我国基础教育阶段呈现趋于均衡的发展态势[3]。这样的结果说明我国已形成了相对成熟的教育资源分配体系，解决了效率问题。第二，基于当前群众对于公平正义的追求。公平正义应当在每个领域中体现，教育领域的优质资源分配尤应彰显社会公平。第三，三孩政策来临。通过公平配置教育资源，减少家长为寻找优质教育资源费时费力费钱，降低教育成本亦不失为一个有力的促进方式。

四、受教育权的属性及公平实现路径

（一）受教育權属性

受教育权具有自由权和社会权双重属性。自由权要求国家不作为、不干涉，社会权要求国家积极作为。从我国《宪法》《义务教育法》《高等教育法》的规定来看，它们都对公民受教育权予以硬件和软件保障，可以将公民受教育权视为国家义务。如果国家不履行或履行义务不恰当，应被认定为失职，只不过实践中承担责任的不是国家本身，而是具体的部门及个人。而受教育权的自由属性体现则随处可见，没有接受高中、高等教育的公民并没有被强制接受，上补习班的学生家长也没有被要求承担违法的责任，这类似于民法上的意思自治原则，在法律禁止的范围外公民可以自主进行为或不为一定的行为，法律不得干预。国家义务根据受教育权的双重属性应细分为国家的尊重义务、国家的保护义务和国家促进公民基本权利实现的义务[4]。

（二）公平受教育权的实现路径

从前述已知，我国基础教育阶段呈现趋于均衡的发展态势。据2021年4月来自教育部的消息显示：截至2020年底，我国县域义务教育均衡发展已如期实现；全国累计已有26个省份、2809个县实现县（市、区）义务教育基本均衡发展，县数占比96.8%，其中中西部县数占比95.3%；有22个省份制定了省级优质均衡发展推进规划，有20个省份确定了试点县。《教育部办公厅关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》（以下简称《通知》）提出：“经过3—5年的努力，在各省（区、市）创建一批率先实现义务教育优质均衡发展的县（市、区），探索义务教育优质均衡发展的实现路径和有效举措，形成一批可复制、可推广的典型经验。充分发挥创建示范引领作用，带动各地加快推进县域义务教育优质均衡发展，为到2035年全面实现义务教育优质均衡发展奠定坚实基础。”一批规范性文件的出台，为教育均衡发展提供了强有力的保障，我国已具备进阶公平优质受教育权的基础。

1.加强政府权力限制

一直以来，国家权力与公民权利都处在矛盾中，一方面公民权利需要政府权力保障，另一方面政府权力又会侵害公民基础权利。有学者提出了“有限政府”主张，其具备三方面特点：一是实行透明行政和权力制约；二是政府职能的范围取决于市场需要和社会需要；三是政府权力主要限定在公共领域。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（简称《意见》）提出，在地方各级政府工作部门全面推行权力清单制度。之后，各地积极落实，制定了政府权责清单。有权必有责，政府权责清单对于政府行政行为的合法与违法提供了参考，在不断推进优质教育公平过程中，涉及未知政策出台、未知情况处理等情况，政府行政应当严格按照清单进行，做到合法行政。对于政府权力限制，在教育不同阶段应以不同方式进行。在义务教育阶段，公民有受教育的权利和义务，而受教育权的社会属性则更多要求政府积极作为。政府行政表现出更多的积极性，例如：确保偏远山区适龄孩子按时上学，并为其上学提供各种便利条件（如父母阻拦等）；合理运用财政经费，不断把教育资源的“蛋糕”做大，修建校舍、招聘、培养优秀教师；尝试建立多维度评判教师能力水平的制度，不一概以“学术能力”作为评判教师水平的唯一标准，毕竟师德的传承也是学校质量得以提升的重要推动力。同时，不断探索新的评估机制，优化教育资源分配方案。对于优质教育资源的分配而言，扩大数量固然重要，不患寡而患不均，分配公正公平才是最重要的。对于非义务教育阶段，政府权力行使更多体现的是消极性，允许公民权利行使的自由性。在保证不非法干预公民权利行使的同时，政府对于优质教育资源的分配则应当更多强调公平，秉承公平优先的原则，公开公正制定、实施、评估分配方案，严格审查资格审查，杜绝侵害他人受教育权案件的出现（如齊玉玲案）。这是对社会公平正义的体现，让群众在每个领域都能感受到公平正义的存在，减少时间、经济能耗，解决公众后顾之忧，亦不失为三孩政策的有力助跑。

2.加强宪法监督

我国宪法监督分为事前审查和事后监督。事前审查主要体现为法规等规范性文件经批准后生效。事后审查主要指某规范性文件颁布之后，人们对其合宪性产生怀疑，或者因特定机关、组织、个人提出合宪性审查的请求情况。目前我国已经形成了成熟的规范性文件备案审查制度体系，主动审查与被动审查相结合，对规范性法律文件生效前的合宪与否进行把关，对审查不合格的，可以撤销或修改。在优质教育资源分配方案的制定中，不可缺少备案审查，制度文件直接进行合法性审查即可；如果涉及宪法性问题，则可以直接上升到合宪性审查的高度[5]。宪法原则中的法治原则要求用好制度、法律，依法行政，而人民主权原则明确指出权力来自人民，因此必须用权为民。注重审查过程的合法性是制度层面的要求，而合理性则要求行政机关合理行政，同样政策制定也应当合理。任何规范性文件的制定、出台、实施都会对公民权利造成影响，只有合法合理政策才能惠及人民。

3.受教育权的司法保障

我国司法裁判虽不能直接援引宪法条文，但并不意味着侵害公民宪法上的权利不会受到责任追究。在齐玉玲案中，最高人民法院以陈晓琪等侵害齐玉玲姓名权的手段侵害了齐玉玲的受教育权，判决陈晓琪等承担法律责任。虽然最高人民法院并未直接援引宪法条文，但因宪法作为根本大法，其原则、内涵会在其他法律中有所体现，故未阻碍对受害人受教育权的司法救济。权利与救济向来相生相伴，有权利必有救济，没有救济的权利不是真权利。无论是社会属性还是自由属性，都应当赋予公民受教育权的司法救济。如在重点小学名额分配上，如果教育局等行政机关在分配过程中存在不合法行为，除应当赋予当事人举报、信访等司法救济途径外，还应对该违法行为进行法律规制。我国自古便有厌讼情结，“打官司”是老百姓不得已之举，如果连最后的救济也没有，那权利则形同虚设，特别是在权利人穷尽救济途径后权利仍没有得到救济时。例如，在“高中分流案”中，当事人余亭亭诉诸法院却被驳回，致使当事人权利处于无“法”管辖境地，实则不利于社会稳定和法治弘扬。其次，对于宪法权利的救济不能用民事赔偿进行补偿，在法理上不应将二者混合，但如果不进行民事赔偿，对于已成既定事实的侵权现状，在宪法上是无法进行空缺填补的。例如，在齐玉玲案中，齐玉玲主张权利时虽然还可以通过考试进入高等院校学习，但无论是家庭责任还是学习能力已不同于往昔，再赋予其重返校园学习的权利已无济于事，裁判最后使用民事赔偿解决宪法权利救济也是无奈之举。应当允许宪法案件司法救济，给予当事人对抗公权力的救济途径，与行政诉讼共同保障公民权利，无论是从法治发展还是人权保障来说都是有益无害的。

结束语

在人口红利正在退却的时代，提高生育率对国家未来至关重要。国家三孩政策放开后，我国人口虽有增长，但并不明显。反思其中原因，担忧教育成本是主要原因。不断通过限制公权力、加强监督和提供司法救济，维护公民获得优质教育资源的公平正义，降低教育成本，减少后顾之忧，才能真正促进我国生育率的提高。

参考文献

[1]郑贤君.公民受教育义务之宪法属性[J].华东政法学院学报，2006（2）：123-127.

[2]诺奇克[M].王天成，译.哈尔滨：黑龙江人民出版社，1999.

[3]翟博，孙百才.中国基础教育均衡发展报告[N].中国教育报，2012-7-2（3）.

[4]李步云.人权法学[M].北京：高等教育出版社，2005：263-164.

[5]苗连营.合宪性审查的制度雏形及其展开[J].社会科学文摘，2018（12）：67-69.

作者简介：朱孟云（1993— ），女，汉族，贵州贵阳人，西南石油大学，在读硕士。

研究方向：劳动与社会保障法。