乡村治理现代化背景下发展基层协商民主的实践探讨

毛春合，杜樱爽

（青海民族大学，西宁 810007）

协商民主是实践全过程人民民主的重要形式，是贯彻落实协商于民、协商为民政策，保障人民群众权益，凝聚全党全国各族人民智慧与力量助推中国式现代化的重要制度设计〔1〕。乡村的现代化进程同样离不开协商民主实践，习近平总书记指出：“要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”〔2〕作为全过程人民民主的重要形式，基层协商民主是让乡村各类主体有效进行政治参与的重要实践环节，是对乡村基层自治制度和人民真正当家作主的有效回应。其不仅能够促进我国基层治理水平和治理能力现代化发展，也对实现乡村振兴有重要推动作用。

民主是人类共同的价值追求，人民民主是社会主义的生命。习近平总书记指出，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛〔2〕。基层协商民主是协商民主向全民、全社会的延伸和推广。党的十八大首次提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”这一重要论断。之后，我国的基层协商民主向着更加制度化的方向发展〔3〕。党的十九大和二十大又创造性地强调要在基层开展协商民主。与此同时，我国各地积极开展基层协商民主的实践探索，而对基层协商民主的研究也更有针对性，并且将协商民主与建设现代化国家结合起来。这些研究和经验都对基层协商民主实践提供了有益参考。本文尝试在乡村治理现代化的背景下，通过梳理基层协商民主的内在逻辑，分析基层协商民主在实践过程中遇到的困难，并提出相应的解决路径，为增强乡村民主活力，完善基层治理体系，推动基层治理体系和治理能力现代化，夯实国家治理根基，提供可行的理论依据。希冀本研究对推进乡村振兴发展战略，构建最终实现共同富裕的中国式现代化，具有重要的现实意义〔4〕。

一、乡村治理现代化进程中协商民主实践的内在逻辑

乡村治理现代化是实现乡村振兴的重要前提和保障，是中国式现代化的重要组成部分。党的二十大报告明确指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在乡村。”〔5〕将乡村治理现代化与基层协商民主实践结合起来，有助于村民内部事务在乡村内部解决，化解基层治理矛盾与难题。推进基层协商民主实践，关键是要厘清协商民主实践的内在逻辑，从党建引领、民众参与、民生问题、协商制度四个方面梳理协商民主的关键所在。只有把握基层协商民主实践的内在逻辑，才能对建设更加充满活力的基层协商民主有更深层次的理解，不断推进乡村协商民主的发展。

（一）党建引领保障协商民主运行效能

我国的基层协商民主制度是中国共产党针对中国现实国情的伟大创造，是党领导下的中国政治体制不断创新的独特成果。党的二十大报告强调，要把党的领导全方位贯穿于基层协商民主的全过程，确保基层协商民主实践方向正确，提高基层协商民主的效能〔5〕。党建引领基层协商民主有效运转，首先体现在党的思想核心引领上。党组织将党的政治理念、指导思想等融入基层协商民主实践中，让党的理念深入基层，确保基层协商民主在社会主义道路上持续推进，推动乡村治理现代化与国家治理现代化同步发展〔6〕。其次体现在党领导乡村协商民主实践的全过程上。基层党组织是乡村协商民主运行的源动力，从确定协商主体和内容、选择协商形式等协商前准备环节，到根据议事规则进行有序协商的正式协商环节以及协商后的结果公开与说明环节，党的领导必须贯穿于基层协商民主的全过程，基层协商民主只有在党的领导和组织下才能够有序进行和有效运转。最后体现在基层党组织发挥着重要协调作用上〔7〕。在基层协商民主中，作为领导核心的党组织要充分发挥统筹协调作用，整合乡村资源，积极动员各利益相关主体有序参与协商、达成共识，解决乡村治理中的碎片化难题，促使乡村协商民主达到良好效果。

（二）民众有序参与凝聚协商民主广泛共识

基层协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现，是党密切联系群众、保障人民权益、实现人民当家作主的重要举措，这一点就决定了其有效运转需要人民群众的广泛参与，乡村协商民主必须要彰显村民的主体性〔8〕。一方面，乡村协商民主要让各协商主体充分行使知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利，针对民生问题和其他重大问题，在平等、公正、包容的协商环境中充分交流意见、广泛凝聚共识，形成最大公约数，以实现多数人的权益。另一方面，群众的广泛参与必须有序，让参与协商的各个主体在既定的协商制度和规范下，遵循协商的流程来表达自己的意愿和诉求、理性地看待不同声音，最后经过协商达成共识。村民只有通过规范的基层协商渠道有序参与公共治理，才能够充分发挥他们的主体积极性，提高村民的政治参与意识和参与能力，有助于达到良好的协商效果，从而取得更加民主和谐的乡村治理成效，进一步提升基层治理民主化水平〔9〕。因此，乡村协商民主的顺利开展必须要依靠村民，充分激活村民的参与积极性。

（三）基于民生问题导向实现协商民主服务于民

乡村协商民主的本质就是集众人之智解决众人之事、破解乡村治理难题，所以协商中议题的选择尤为重要。党的二十大报告强调，要紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题〔5〕，基层协商民主就是要解决人民“急难愁盼”的问题，根据不同主体的利益诉求进行协商最终达成协商共识，实现公共利益最大化。一是因为协商议事的主体在于人民群众，协商制度的运转依赖人民群众，协商事项的选择也必须以人民群众为中心，议题的内容必须紧紧围绕着村民的切身利益和重大民生问题，以人民群众的利益为根本出发点，着力为人民排忧解难。二是聚焦改善民生问题，深入群众倾听人民的声音，可以确保民主协商的内容是一个群众真正关切的“真问题”，避免基层协商民主实践无效开展。只有落实以民生问题为导向的基层协商民主内容，对开展的协商事项加以规定，明确民主协商的范围，真正解决困扰人民群众的问题，才能够真正地推动我国基层协商民主实践的发展，提升我国乡村治理水平，推动乡村善治格局的建设，体现我国的民主是最真实、最管用的民主。

（四）完善协商议事机制确保协商民主规范有序

乡村协商民主作为一种规范性的实践形式，需要通过相应的程序机制引导，以呈现一种具有合理性和合法性的和谐有序的格局。一种健全的协商议事机制需要做到制度化、规范化、常态化。协商议事机制的完善对于健全基层协商民主具有重要推动作用，一方面，严密的制度体系能够畅通各主体间的沟通渠道，让相关信息上通下达，一定程度上消除信息差，让协商主体更加充分地进行交流，更大程度上达成利益的共识形成多元主体间的合力。另一方面，健全的议事机制让协商流程更加规范化，它规定了协商是按照哪种规则进行的，并界定整个协商流程，明确规定协商采取哪种形式、协商包括哪些环节、每个环节需要谁来做什么、如何解决矛盾达成共识、如何监督协商过程与结果等等。除此之外，协商议事机制还要确保村民能够最大限度地参与进来，整个机制的设计逻辑都必须以服务人民为出发点，充分发挥村民的主体精神。完善协商议事机制，才能推动协商民主顺畅运行，让协商民主真正有效。

二、乡村治理现代化进程中协商民主实践面临的现实困境

党的十八大以来，基层协商民主制度建设取得了明显成效，但总体而言，在其运行机制方面还存在着一些不足，制约了基层协商民主的发展。

（一）基层党组织“内核”引领能力有待提高

党组织作为乡村治理的领导核心，在协商民主过程中更应该发挥其组织、引导和协调作用，但在实际的基层协商民主实践中党建引领协商治理存在着一些问题，主要体现为：一是个别基层党组织脱离群众，基层党组织的领导力和凝聚力不足；二是个别基层党组织缺乏对村民政治参与能力的信任，对组织村民参与协商呈消极态度，在议题选择等方面缺乏群众的参与，不具有代表性；三是个别党员干部自身素质不高，在乡村治理中思想过于守成，缺乏创新精神，无法发挥带头作用。这些原因造成了基层党组织无法充分发挥自身的引领能力，不能协调利益各方积极有序地参与表达并凝聚共识，阻碍了基层协商民主实践的有效推进。

（二）村民协商议事的“自觉”参与意识不够

村民是基层协商民主的重要主体，村民的广泛参与对乡村协商民主的开展发挥着至关重要的作用，但在实际的协商民主运行过程中，还存在着村民协商参与度较低的问题，这主要是由于村民的“自觉”参与意识不够。一方面，随着城乡融合发展的不断推进，我国基层的人口素质有了明显改善，但是受到我国乡村人口基数大、发展不均衡、传统观念根深蒂固等因素的影响，许多村民的文化素质和政治参与能力仍然很有限，参与协商民主对村民来说是一个不小的难题〔10〕。另一方面，缺乏公共精神和公民意识也阻碍了村民参与协商民主实践〔11〕。对于一些村民来说，自身利益是参与协商民主的最佳动力，如果村民认为协商的内容与自身利益相关，村民就会积极参与；如果村民认为议题与自己关系不大，就不感兴趣。尽管有时候这些看似与他们无关的议题关系着整体的公共利益，这种公共精神的缺乏让村民参与公共事务的积极性大打折扣。除此之外，村民的参与意识不足还与他们的参与获得感低有关。村民协商的高参与度应该是以参与协商的高获得感为前提的，但实际上，由于在一定程度上，群众利益表达渠道不健全、群众权利无法实现、协商过程不透明、协商缺乏公平性等问题，因而不少乡村基层协商民主实践都不能对村民的参与起到正向的激励作用。

（三）改善民生问题的协商“善治”能力较低

民生问题是关乎乡村发展的重大问题，应该是乡村基层协商民主的主要议题，但是这种科学的协商理念尚未在乡村中形成，使得基层协商民主对协商事项的选择缺乏规范。一方面，乡村基层协商民主具有滞后性。一些乡村的协商民主会议开展的间隔时间比较长而且缺乏突发问题协商机制，导致很多应该通过协商解决的问题，没能及时通过各利益主体参与的协商民主来解决。另一方面，乡村基层协商民主的协商事项不够明确。一些乡村的协商民主对于“哪些问题需要协商”还很模糊，议题的选择比较混乱随意。除此之外，乡村协商民主存在的一个普遍问题是议题的选择缺乏针对性。一些乡村协商民主议题的选择权不在村民手中，而是在协商会议的组织者手中，村干部等组织者在选择议题时往往不清楚村民真正关心的问题是什么、村内有待解决的关键性问题有哪些，而最清楚自身需求的农民群体，却因为缺乏一个表达自身利益诉求的渠道，无法发出最真实的声音。这不仅浪费了大量的人力物力，还会损伤群众参与热情和利益，让基层协商民主效果大打折扣，导致乡村治理的善治能力较低。

（四）多元协商联动的“共治”机制不够完善

首先，协商程序不够健全。基层协商民主是基层决策的重要手段，在重大问题决策前和决策中都需要及时进行协商。但在实际的乡村治理过程中，基层协商民主缺乏硬性的制度规范，无论是协商前的准备还是协商开始后的流程都具有很大的随意性，这种无序的随意性可能会导致参会代表对议题不了解、协商的内容与群众利益关系不大、协商过程混乱、无法达成利益共识等一系列问题，让协商民主无法达到应有的效果。其次，各协商主体之间缺乏信息交流机制。基层协商民主实践的顺利开展需要各部门、各主体之间的相互沟通和合作，只有各部门之间形成合力才能够保证重大问题从制定到实施的整个流程通畅，让问题得以解决。但就现在的基层协商民主来说，各个部门的沟通交流较少，在进行协商时掌握的信息不互通，就会导致协商时有障碍，协商的结果也不能较好地传达给每个部门。最后，基层协商民主的协商过程和协商结果也缺乏严密的监督和反馈体系。一些地方的基层协商民主只是一个形式上的流程，并没有人在意会议的结果如何、有没有得以真正执行，而且有时候协商会议上产生的结果并不能有效地解决问题。所以，这就需要一个有效的多元联动的“共治”机制来推动基层协商民主制度更加完善，确保各主体间能够及时地就重大问题信息进行交流，使协商民主能在更加规范化的程序中开展。

三、乡村治理现代化进程中基层协商民主实践的创新路径

发展基层协商民主，要以基层治理为契机，以村（居）民自治为抓手，以解难题办实事为宗旨，注重党建引导、多方参与，立足实际、注重实效，有效保障人民群众民主决策、民主管理、民主监督权力。

（一）持续增强基层党组织引领协商民主的实践能力

基层党组织作为党嵌入基层的重要层级结构，是推动协商民主与基层社会深度融合的主导力量，在统筹治理资源、动员多元主体、破解基层矛盾等方面发挥着关键作用。因此，必须深化党建引领乡村协商民主实践，持续增强基层党组织核心引领能力。首先，基层党组织要做好新时代意识形态工作。基层党组织要牢牢抓住基层协商治理领导权和话语权，将党的理念嵌入基层协商民主实践当中，保障基层协商民主实践符合党的政治底色，扎实巩固社会主义意识形态的强大凝聚力和向心力。其次，基层党组织要做好乡村多元主体的统筹协调工作。基层党组织统筹协调的作用对乡村协商民主的顺利开展尤为重要，基层党组织要加大统筹协调的力度，整合乡村资源，打造党群互动平台，引导多元主体参与民主协商，着力打造“党建+基层协商民主”新模式，让党的路线、方针、政策融入基层治理实践中，将党的政治优势转化为党的基层治理优势，提高基层协商民主的民主性。最后，要加强党员人才队伍建设，为基层协商民主提供人才支撑和创新活力〔12〕。基层党组织必须重视党员的模范带头作用，夯实基层协商治理发展的人才基础。基层党组织要加大创新人才培养力度，健全党员培养机制，通过开展培训、进修等方式科学利用互联网资源，不断提升党员的创新素质和治理能力，努力发挥他们的模范带头作用，提高服务人民的意识和能力。

（二）充分发挥村民参与协商治理的主观能动性

基层协商民主是保证群众真正当家作主的重要途径，人民群众是否广泛参与是验证协商民主实践是否真实有效的重要标准，也是影响协商民主制度运行的重要因素。提升村民参与协商治理的积极性，首先，提升他们的协商参与能力。相关部门可以通过搭建学习交流平台、开展协商民主教育活动等方式，把党和国家的重要工作和政策等理论转化成通俗易懂的内容，让村民进一步了解和关注国家大事，提升村民的协商能力和素养，培育他们的爱国观念和公共精神。还可以让村民轮流担任协商会议的观察员或主持人，在观察与实践中，增强他们对协商民主的认同感，催生他们参与基层协商民主的内生动力。其次，拓宽村民诉求表达和意见反馈渠道。构建群众广泛参与的民主平台，设置专门的意见反馈联络处，推动群众诉求表达机制常态化建设，保障村民的参与权和表达权，让村民能够就自己关注的重要事项提出建议和意见。最后，选择群众关切的议题和建立群众建议激励机制。通过规范的激励程序，在科学民主的氛围内，鼓励民众多发言、发好言，为乡村发展献出自己的宝贵意见。通过这样的方式提升村民的协商参与感和获得感，让村民更加科学地认识协商民主制度，更加积极自觉地参与基层协商民主实践。

（三）清晰界定基层协商民主的重要议事议题

只有基层协商民主的议题对村民具有一定的吸引力，村民们才会更积极地去参与协商，助力问题的解决，这就需要基层协商民主清晰界定协商民主的范围，明确规定协商民主的重要议事议题。首先，基层协商民主的议题要始终坚持以问题为导向。基层协商民主必须紧紧围绕着乡村治理中出现的重大问题、乡村发展的关键问题，以及关乎乡村和农民利益息息相关的问题展开。基层党组织和村委会的相关成员必须深入乡村实践中广泛征求群众意见，确保协商的事项能够有针对性地解决群众的困扰。其次，基层协商民主的重要议事议题必须要具体化并有可行性。乡村协商民主选择的议题必须是一个能够在较短时期内通过一定可行的制度和措施予以解决的真问题，组织者在选择议题时，必须确定这些问题是能够协商出结果的且协商结果可行，如果议题的选择过大或者过于空泛，没有办法通过基层协商进行解决，这样的协商就是没有价值的，要防止无意义的事项纳入协商民主范围之中。最后，基层协商民主的议题选择要具有灵活性。基层协商民主议题的来源多种多样，可以来自某一协商主体的提案，也可以是政策推动的阶段性问题，还可能是突然发生的重大问题，所以基层协商民主的协商事项也有轻重缓急之分，要协调好突发问题、常规提案和历史遗留问题等事项的先后顺序，确保重要的、急切的、人民盼望的问题先解决，同时也要注意处理好常规的各种工作。

（四）创新构建多元协商联动的共治机制

构建和谐有序的乡村基层协商民主氛围，就必须创新运行机制、联动机制和监督机制在内的多元协商联动的共治机制。首先，必须要创新乡村协商民主的运行机制。一是推动基层协商民主常态化发展，遇到重大决策问题必须通过协商来解决。二是建立一整套严密的从议题的产生、协商主体的选择到会议的规则流程、达成共识的方法到最后协商结果的运行和反馈等一系列流程。三是健全处理突发情况的应对机制。由于乡村的事务比较繁杂，可能会出现的突发情况较多，面对利益冲突和意见分歧时每个协商主体作出的反应也不同，所以必须要建立突发情况应对机制来保证会议的有序性。其次，要构建乡村协商民主联动新机制。要明确各协商主体的职责和在协商中所起的作用，实现多元主体间信息的充分交换和职责的有效衔接，促进多元主体联动，就需要健全以技术为支撑的信息沟通机制。最后，要创新乡村基层协商民主的监督机制。基层协商民主实践全过程必须受到人民的监督，这样才能确保协商过程公开透明、协商结果公正有效。要健全基层协商民主信息公开和反馈机制，拓展公开渠道，提升基层协商民主专业化和技术化水平，运用网络大数据搭建云平台，通过数字化应用确保村民可以及时了解协商过程并进行反馈。

四、小结

乡村基层协商民主作为全过程人民民主的重要表现形式，承载着人民群众民主精神培育、民主素养提升、民主实践践行的价值功能，是切实保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权的重要制度载体。乡村治理现代化进程中的协商民主实践，理应坚持协商于民、协商为民的本质要求，充分发挥基层党组织核心引领作用，提高民主协商有序参与度，提升乡村协商民主制度化、规范化水平，增强协商民主治理实际效能。

乡村治理现代化进程中发展基层协商民主，通过党建核心引领能保障协商民主运行效能，确保民众有序参与能凝聚协商民主广泛共识，基于民生问题导向能实现协商民主服务于民，完善协商议事机制能确保协商民主规范有序。要针对乡村治理现代化进程中协商民主实践面临的基层党组织“内核”引领能力有待提高、村民协商议事的“自觉”参与意识不够、改善民生问题的协商“善治”能力较低、多元协商联动的“共治”机制不够完善等现实困境，进一步创新乡村治理现代化进程中协商民主实践的发展路径，持续增强基层党组织核心引领协商民主的实践能力，充分发挥村民参与协商治理的主观能动性，清晰界定基层协商民主的重要议事议题，创新构建多元协商联动的共治机制。

乡村治理现代化进程中，如何有效发挥乡村基层自治组织基础性作用，进一步优化民主选举程序和方式，选优配强村民委员会领导班子，充分发挥党员干部积极作用，压实核心引领乡村全面振兴责任，切实增强村民民主协商议事、提高民主协商能力、积极参与民主协商实践能力，提质增优协商民主治理实践成效，将成为乡村治理现代化背景下发展基层协商民主的重点研究课题。