乡村振兴战略下农村土地制度改革的实践探索与路径优化

李珍珍

(湖南省社会科学界联合会, 湖南 长沙 410003)

习近平总书记在党的二十大报告中指出,要全面推进乡村振兴,“深化农村土地制度改革,赋予农民更加充分的财产权益”[1]。聚焦2023年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出的“推动乡村产业高质量发展、拓宽农民增收致富渠道、扎实推进宜居宜业和美乡村建设、健全党组织领导的乡村治理体系”等要求[2],农村土地制度改革可为乡村振兴提供坚实的制度保障,进一步优化农村资源配置,实现农村土地集约高效利用,提高农业生产效率;进一步推动农村产业结构调整和转型升级,促进农民土地财产权益保护,增加农民收入;进一步提高乡村治理体系和治理能力现代化水平,促进农村经济社会的可持续发展。

1978年,我国通过农村土地制度改革,农村、农业、农民发生了翻天覆地的变化;现在,站在新时代新起点上实施乡村振兴战略,进一步深化农村土地制度改革,最大限度地激活农村土地要素潜力,显得尤为重要。既有研究对农村土地制度改革从理论与实践、宏观与微观等多个视角进行了探索。如,改革的历程、背景和原因,改革的现状及存在的问题,新时代农村土地制度改革的目标、任务和举措等,形成了大量具有重要参考价值的研究成果,但针对乡村振兴战略背景下农村土地制度改革问题的研究相对较少且不成体系[3-8]。笔者认为,农村土地制度改革作为乡村振兴战略的重要支撑和关键环节,是通过法律、制度等手段对农村土地制度进行改革完善的过程,涉及土地权属、土地流转等方面。只有深入了解当前农村土地制度改革现状,找准制约改革推进的瓶颈,才能真正唤醒农村“沉睡的土地”,从根本上加快乡村振兴进程,共创农村美好未来。基于此,本研究拟在把握农村土地制度改革发展历程及实践成效的基础上,立足乡村振兴战略大局,剖析问题及根源,提出进一步深化农村土地制度改革的路径选择和政策建议。

一、新时代深化农村土地制度改革的背景审视

土地是农民最重要的资产、农业最基本的要素。第三次全国国土调查数据显示,我国耕地、林地、宅基地、建设用地等“四块地”总面积约69.61亿亩(1)1亩约等于0.067公顷。,占比分别为27.6%、61.2%、2.4%、8.8%。从农村土地资源利用的情况看,我国农村土地制度作为农村最基本的制度和农村生产关系中最核心的要素,越来越暴露出一些与当前生产力发展不相适应的地方,要实现农业农村现代化这一乡村振兴的总目标,进一步深化农村土地制度改革势在必行、刻不容缓。

(一)深化耕地制度改革是更好地守住耕地红线、促进农业适度规模经营的治本之策

一是耕地“非农化”现象禁而难止。由于农业项目投资大、周期长、收益低,一些企业或个人为获利,以发展现代农业为名,擅自改变耕地用途,违法建设或变相建设经营性场所和非农化设施。二是耕地流转规模不够。全国土地流转面积占家庭承包耕地面积的比例为35%,适度规模经营仍有较大拓展空间。三是农业产业集聚发展受制约。由于传统农业大多是“一家一户”分散化、碎片化经营,农业现代化、设施化、机械化、品牌化、标准化难以实现突破,农业产业化发展滞后。

(二)深化集体林权制度改革是加快促进林地流转、提高林地综合产出效益的有效途径

集体林地承包权虽已基本实现“明晰产权、承包到户”,但林业承包地零碎地分散在各家各户,造成林地流转连片面积偏小,流转的成本高、难度大,林地流转率不高。同时,由于林业项目前期需投入大量人力、财力、物力,林业经济作物生长期较长,投资回报慢,且易受法律法规以及森林禁伐减伐等方面的刚性约束,长远的林地生态效益与当期的林地经济效益相冲突,总体产出率不高。另外,林地经营需要办理不动产登记证、林地经营权流转证、采伐证、木材运输证等相关证件,涉及自然资源、林业等部门,办理手续较繁琐,影响了林地流转的积极性。

(三)深化宅基地制度改革是促进农民小规模集中居住、盘活闲置资源资产的重要举措

农村宅基地人均占地面积较大,特别是南方以丘陵地貌居多,受农村历史原因和居住习惯影响,多数乡村没有规划集中居住点,居住较分散,多占多建、超标占地等现象较突出。随着城镇化进程加快,进城务工人员日益增多,多数农户住房有富余或被常年闲置,加之农村土地利用规建管体系不健全,一户多宅、“空心房”、违法建房等现象较严重。一些农民受传统思维影响,存在故土难离、故居难舍情结,即便农房使用率不高,也不愿退出,加上当前农村居民与城市居民的社会保障水平仍存在较大差距,一些村民虽已进城定居,但考虑到养老等问题,自愿退出意愿不强。受农房流转交易难、农户信用等级低和农民贷款发展产业存在较大不确定性等因素影响,银行机构受理农房抵押业务的积极性不高。盘活农房资产深化宅基地制度改革可以促进农民小规模集中居住。

(四)深化集体建设用地制度改革是推动集体经营性建设用地入市、实现城乡土地同权同价的必要保障

与国有建设用地相比,集体经营性建设用地在权能上残缺不全,加之完善建设用地手续繁杂、用地补偿标准偏低、土地所处位置偏僻等原因,农村闲置的旧厂房、学校和其他历史遗留建设用地等入市更困难。同时,集体建设用地出让收益分配不合理。一般以村、组为主,农民、村民小组和村三者的收益分配比例没有相关法律规定或指导性政策文件界定,加之产业发展存在一定的风险,一旦经营主体亏损,承租者首先保障的是村组集体的收益权,农民的收益权难以得到有效保障,影响了农村稳定。并且,村集体建设用地因公用设施建设被征收时,与国有土地“同地不同价”的现象较为普遍,客观上加剧了城乡二元分化。

二、新时代农村土地制度改革:以长沙市为例

近年来,湖南省长沙市抢抓全国农村土地制度改革试点契机,以“三权分置”为核心,坚持试点前行,开展有益探索,审慎稳妥推进农村“四块地”制度改革,为推动乡村振兴注入强劲动力。

(一)推进农村土地征收制度改革

以浏阳市为试点,有效规范土地征收程序、征收过程等,切实维护和保障村集体及农民利益。一是突出增加征地收益。探索建立被征地农民分享土地增值收益办法,在土地出让收入、增值收益中提取一定资金用于支付群众的安置、医保、社保、养老保险、帮困等费用,实施货币安置区留房、留门面、留物业和安置房源指标回购,有效解决被征地农民的后顾之忧。二是突出优化征收程序。制定土地征收试点目录,严格界定公益项目用地类型,明确规定不在目录范围内的一律不准征收,有效缩小征地范围、缩减征地规模,防止随意征地、“圈地”。优化征拆信息公开程序,及时公开征拆规划、补偿标准、安置办法、奖励措施等;优化征前听证、征中公示程序,所有征地项目严格按照“四公告、二听证、一登记、三榜公示”程序进行;优化征地补偿发放程序,通过资金专户实现“点对点”拨付。三是突出加强风险管控。建立土地征收社会稳定风险评估制度,坚持先评估风险、后办理用地报批。推行征地拆迁联合会审、集中签约制度,有效防范社会风险。出台征地补偿安置争议协调裁决办法,为被征地群众提供维权绿色通道。

(二)推动集体经营性建设用地改革

以浏阳市为试点,以工作机制创新破解城市建设用地指标紧缺与农村集体经营性建设用地闲置或低效利用瓶颈。一是探索建立城乡一体化基准地价体系。在确权办证基础上,参考国有土地基准地价,综合考虑区位优势、产业基础、发展前景等,建立覆盖全域的城乡统一基准地价体系,以村为单位分用途明确集体建设用地基准地价,为农村集体经营性建设用地评估和上市交易提供价格参考。二是探索土地入市模式。创新“建设权证”集体土地入市模式,由企业直接与村集体合作,通过复垦、复绿宅基地或闲置工业用地获得等同面积的“建设权证”用地指标,用于工业、旅游等开发。创新“土地入市、农民入股,统一规划建设、统一安全环保,拆散建整、拆旧建新”的“两入两统两建”模式,实现集体经济壮大和农民增收双赢。三是探索入市交易机制。开发集体经营性建设用地入市网上挂牌出让系统,落实与国有建设用地统一交易平台、交易规则、登记管理、服务监管等机制,合理确定国家、集体、个人三方土地增值收益比例。

(三)推行宅基地制度改革

探索宅基地“三权分置”、有偿使用、自愿退出、跨村镇流转等宅基地制度改革机制,有效化解农村建房多、散、乱“通病”,提高农村土地集约节约利用水平。一是重点推动跨村镇流转。搭建宅基地流转、抵押、退出、收储交易平台,允许宅基地跨村镇流转,同时探索农房抵押贷款、闲置农房入股乡村民宿产业等发展模式,盘活农房资源、增加农民收入。如,浏阳市成立了湖南省首家农村资源流转交易中心,允许四个街道(乡镇)和两个工业园区之外的宅基地以市场配置资源的办法面向全市流转。二是重点推行有偿使用。在科学确定“一户一宅”分配原则、完成宅基地及农房确权、调整宅基地使用面积标准的基础上,参照集体建设用地基准地价拟定阶梯式的宅基地有偿使用标准,严格限定城镇宅基地面积标准,有效遏制了农民随意圈地。三是重点引导有序退出。启动278个村级土地利用规划编制,科学规划村民集中居住点,明确宅基地退出方式、范围、程序和补偿标准等,引导村民退出原有宅基地集中建房。

(四)推广土地合作经营改革

着力创新农村土地合作经营机制,促进土地流转,破解“一家一户”碎片化农业生产困局,推动适度规模经营。一是创新土地流转合作模式。以村为单位归集农户土地经营权,在互换、转包、转让等基础上,重点探索多种形式的适度规模经营。如,宁乡市建立“土地合作社+专业合作社+新型职业农民+社会化服务体系”新模式,支持村民以土地经营权入股合作社,并在专业合作社下设农业机械、农资等服务体系,有效提升了农业生产规模化、机械化和标准化水平。二是创新流转收益分配机制。在支付流转租金的基础上,根据土地经营情况确定溢价分配办法,让农民共享土地流转经营的多重红利。如,宁乡市大成桥镇鹊山村的土地合作经营“鹊山模式”。三是创新融合发展路径。归集土地经营权后,根据区位优势、产业分工、市场需求来确定特色发展路径,有效推动农业产业和二、三产业融合发展,提高土地经营效益。如,望城区乔口镇大力发展“荷花+鱼”“荷花+休闲旅游”等产业,农民亩均净收益3 000余元。

三、新时代深化农村土地制度改革的瓶颈

全国各省市的农村土地制度改革试点,仍停留在点状式、碎片化改革阶段,长期制约农村、农业、农民发展的痛点难点问题没有从根本上得到解决。

(一)“人”的问题

乡村振兴,关键在人。当前,农村地区普遍缺乏产业支撑,外出务工仍然是农民增收的主渠道。农村青壮年劳动力大量转移就业,农村主要人群为留守的妇女、儿童、老人群体;外出务工人员受现实条件所限,很难留在城市,农村土地仍是农民的基本保障。一是农民还没有从承包田走出来。目前,我国有2亿多农业经营户,户均耕地面积只有7亩多,仅相当于欧盟的1/40、美国的1/400,缺乏国际竞争力。全国土地流转面积占家庭承包耕地总面积的比例为35%左右,还有六成多的家庭承包耕地没有流转。全国1.77亿外出务工农村劳动力,每年夏、秋两季,很多人都需要从外出务工地赶回老家务农,既耗时费力,又增加了成本[9]。二是农民还没有从宅基地走出来。目前,全国农村宅基地闲置率约为18.1%,比2009年提升7.9个百分点,特别是偏远地区农村的宅基地闲置率更高,造成巨大的资源浪费[10]。三是农民还没有从原住村走出来。一些农民守土观念强,存在较浓的乡土情结,不愿意从祖辈居住的地方搬走;一部分脱离农耕、转移到城市生活的农民,担心随着年龄增大,外出务工越来越难找到合适的工作,依旧把所承包的责任田和原住村的住房留作后路,将土地视为未来的养老保障。深化农村土地制度改革,就是要以此为动力,突破制度性障碍,加快实现“农民变市民”。

(二)“钱”的问题

聚焦“钱”的问题,就是要解决“资本下乡”难的问题。乡村振兴离不开真金白银的投入,目前乡村振兴存在投入不足、渠道不宽、效益不高等突出问题。一是财政资金精准发力不够。涉农资金整合不力,缺乏统筹整合长效机制,存在部分资金使用效率不高、支出目标完成情况不好等问题;财政统筹安排拨付的农村土地资金效益发挥不够,每年都出现资金结余的情况。二是金融资本支持改革滞后。涉农企业、合作社、家庭农场和农户“贷不到款”与金融机构资金“贷不出去”并存,农村金融服务能力滞后。承包土地经营权融资类业务在银行贷款评价体系中属风险权重较高类别,对应的监管评价、考核标准更高。基于收益覆盖风险的原则,弱势农业的高风险使市场利率定价较高。三是工商资本下乡积极性不高。工商资本下乡、市场主体进入和重大项目引进,首先考虑的是产业发展,其往往因产业规划的相对缺失或各类规划间的冲突而难以推进;农村土地(林地)流转、建设用地指标、金融创新服务、乡村人才储备还跟不上工商资本下乡的需求。

(三)“权”的问题

聚焦“权”的问题,就是要解决“权属变权益”难的问题。当前土地“权属变权益”难等关键问题亟待破解。一是经营权抵押受限。国家虽然赋予了农民对承包地占有、使用、收益、流转等基本权益,但经营权的抵押、担保等权能尚未在法律层面予以明确。除了耕地流转给种植大户相对方便之外,宅基地使用权、林地经营权流转用于发展其他产业需经镇村同意和有关部门审批,手续办理十分复杂。二是收益权亟待强化。在林地经营权、宅基地使用权、集体建设用地出让等方面,相关主体的收益分配比例没有政策文件作指导,产业发展遇到风险或者纠纷时,农民的收益权也难以得到法律的有效保障。农村土地征收补偿标准远低于国有土地,土地征收对村、组集体和被征收农民而言,他们得到的是较低的一次性补偿,失去的是永久的财产权和长期的财产性收益权。三是处置权机制不完善。按照现行制度安排,土地处置决策基本上由镇、村两级主导,农民能参与的环节较少,参与度不高。在处置权行使中,工作公开化、规范化、程序化水平不高,农民的确认权、知情权、听证权等程序性权利未得到充分保障。

(四)“市”的问题

聚焦“市”的问题,就是要解决“资产变资金”难的问题。推动农村土地入市从碎片化向组织化转变、破解“资产变资金”难题,亟须建立更加完善、高效的市场体系和市场机制。一是农村土地入市容量小。由于农村土地价值评估机制、农民权益保障机制还不完善,加之大多数农民市场意识不强,参与土地流转的意愿不高,上规模的流转比例较低,土地流转以市场化为鲜明导向的组织化程度有待提高。二是市场交易平台不完善。许多地区农村土地流转中心、信息平台还不成熟,土地流转的信息统计、价格参考、风险控制等功能不健全,导致土地出让者与土地承租者存在严重的土地流转信息不对称现象。各地市场建设主导部门不统一,交易范畴、市场覆盖、操作流程、平台系统等不协调。三是市场服务中介发展滞后。农户的零散土地必须纳入土地合作社等社会化中介组织,集中连片才能流转出去,而一些地方土地合作社等社会化中介组织培育发展滞后,土地经纪人缺乏,组织化程度不高,经营方式和手段落后;农民土地承包转让价格变动频繁且不稳定,缺少专业的土地承包经营权价值评估机构,没有相对独立的评估价值作参照,土地实际价值难以合理确定,加大了土地流转难度。

四、新时代深化农村土地制度改革的路径

新时代深化农村土地制度改革,必须贯彻落实习近平总书记关于农村土地制度改革的系列重要论述精神,以处理好农民与土地的关系为主线,以坚持和完善农村基本经营制度产权制度为基础,以维护和扩大农民土地权益为重点,全面激活和优化农村要素配置,充分释放农村土地的市场价值,打通农村土地资源转化为资产、资产转化为资金、资金转化为现金的通道,更好地实现土地对农民生产生活的保障功能,为全面推进乡村振兴提供持续动力。

(一)法律层面:修改完善涉地法律法规制度体系

进一步加强立法顶层设计,修改完善涉地法律法规,优化农村土地制度改革的法律体系,强化农村土地制度改革制度保障。一是让法律规定相一致。注重法律与法律、国务院行政法规与地方性法规、部门规章与部门规章的衔接一致,避免出现“法律打架”。在《土地管理法》修订时突出解决与《土地承包法》《物权法》《行政复议法》等法律法规存在的冲突之处;突出解决涉农土地部门规章不协同、土地权益保护不均衡等问题,统一法律规制标尺,发挥整体效应。二是让法律规定全覆盖。尽快将各地耕地流转、宅基地“三权分置”、集体经营性建设用地入市、林权综合改革等成熟试点经验上升为法律安排;加快完善《物权法》《担保法》等相关法律法规,由国务院相关部门制定土地经营权融资担保办法,进一步强化经营权物权性质;根据林地流转发展现状及时修订与完善《森林法》,进一步规范林地流转方式及其主客体;完善土地征用制度,抓紧出台相配套的集体经济组织成员和“户”的认定办法。三是让法律规定可操作。将涉地法律法规的一些原则性规定更加具体化,提高可操作性。进一步明确村、经济合作组织、村民小组、农民和使用者涉农土地权利边界,明确农村房地占有、使用、收益、处分各项权益,赋予农民更多的土地权能;修订完善《村民委员会组织法》,强化农民集体成员在集体土地流转中的主体地位;加快订立关于土地经营和林地流转合同的详细法律规则,明确合同双方当事人的权利、义务及违约连带责任,确保法律条文能落到实处。

(二)政策层面:切实增强农村改革发展政策保障

科学制定支持农村土地制度改革的综合保障政策,促进资金、产业、人才与农村土地的有效对接,形成城乡要素自由流动和平等交换的体制机制。一是优化财政投入政策。充分发挥财政资金引领作用,引导和带动工商资本、金融资本、社会资本投向“三农”。优化投入结构,资金流向着眼农村土地整治、产业发展等投入短板,扩大对新型农业经营主体的资金扶持。加强资金整合,搭建财政涉农资金管理平台,加强农业产业支持、农民收入支撑和农村环境保护三大类资金的分类整合,着力解决财政支农资金多头管理、投入分散、效益不高等问题。创新投入机制,不断完善财政支农投入稳定增长机制和土地增值收益分配机制,因地制宜推广政府与社会资本合作、政府购买服务等举措,通过以奖代补、贴息担保等方式,提高财政资金使用的科学性、精准性、时效性。二是落实金融扶持政策。鼓励和引导金融机构加大农村土地制度改革发展的金融支持,推动农村信用社和农商银行回归本源,明确各大国家商业银行对农村土地制度改革和乡村振兴金融支持的职能职责、重点范围,充分发挥国有金融服务的支撑作用;建立有利于农村土地制度改革的质押、担保制度,引导金融机构、人员、服务重心下沉,实现基础金融服务不出村、综合金融服务不出镇。三是放活城乡户籍政策。深化户籍制度改革,建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制,推动户籍制度附加权利平等化,促进有条件、有意愿的农业转移人口在城镇有序落户并依法平等享受城镇公共服务。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持依法自愿有偿转让上述权益,实现农民在更大区域范围内的自由迁移流动和乡村地域人、地、业等要素优化重组,促进更多资金、管理、技术、人才流向农村。

(三)规划层面:强化农村土地规划引领管控

充分发挥国土空间规划的引领作用,统筹安排农村生产、生活、生态用地,保障农村农业发展空间。一是促进多规合一。加快推进农村土地利用总体规划、村庄建设规划和产业发展规划、住房建设规划、道路交通规划等规划多规合一,实现村级规划全覆盖。持续统筹优化耕地保护、村庄建设、配套设施、产业发展、生态保护和文化传承等各类用地空间布局,用规划引领农村土地集约节约利用,实现对农村土地的严格有效管理。二是确保规划落地。强化新建农房规划源头管控,在村级规划中预留集中居住区建设用地,以村为单位对建房空间布局进行重点设计,坚持统一规划、统一布局、统一风格,有效引导农民“小规模、组团式、生态化”集中集约建房,让农村房屋选址安全合理、建筑风格协调一致、公共设施配套齐备。三是严格规划执行。强化规划落实的权威性,切实增强规划的刚性控制,从制度上严控规划修改。加强乡镇、村规划专业技术人才和执法队伍建设,定期强力整治不符合规划的项目、建筑和设施,确保农村规划、建设、管理不走样。允许农村建设用地和宅基地一定范围内转换土地用途,切实盘活农村存量经营性集体建设用地。

(四)人才层面:突出强化农村改革发展人才支撑

充分打好“乡情牌”、念好“引才经”、铺好“成才路”,让更多优秀人才扎根农村、服务农村,为农村土地制度改革与发展提供强有力的人才支撑。一是培育“生产人员”。积极培育新型现代职业农民,围绕现代青年农场主、农村实用人才带头人、新型农业经营主体骨干和农业产业发展对象等开展职业技能培训,引导外出农民工及经商人员回乡创业兴业;重点培育种养大户、家庭农场、专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体从业人员,助力放大规模经营的溢出效应。二是留住用好“技术人员”。强化科技引领,把农村专业技术人才作为发展“三农”的主力军,探索通过岗编适度分离等多种方式,引导更多农业科技专业技术人员服务农村、扎根乡村;培养、引进一批涵盖种植业、园林业、畜牧业、乡村旅游、农村电商等领域的农村技术能人[11];鼓励引导基层农技人员直接流转土地从事农业工作,将其培养成农业致富的示范者和带头人。三是选优配强“管理人员”。把“懂农业、爱农村、爱农民”作为基本要求,选配好乡(镇)村两级管理人员,指导服务农村土地制度改革各项工作;充分发挥市场作用,聚焦新兴农业经营主体发展,培养一批农业职业经理人、农村电子商务师、经纪人等服务乡村;着力培养林业规模生产经营主体带头人、职业森林经理人和林业实用管理人才,提高集体林业经营水平和效益。

(五)产业层面:加快构建现代农业产业经营体系

聚焦设施、机械、品牌、标准等重点,吸引各类要素聚集农村土地,推进农村土地节约集约利用。一是深入推进农业设施化。着力推进优质农业设施化和设施农业机械化、智能化发展,加快延伸产业链、健全价值链,推动土地大规模流转,促进农业提质增效。深入推进“互联网+农业”发展,以信息化手段助推设施农业发展,形成一批智慧农业示范企业、示范园区[12]。二是深入推进农业机械化。加大深耕深松、机播机收等补助力度,引导有条件的地方率先基本实现水稻、小麦、玉米等主要农作物生产全程机械化;培育农机专业户、合作社等,鼓励农机服务主体与家庭农场、种植大户、农业企业等建立机具共享的生产联合体;支持精量播种、高效施肥、精准施药、节水灌溉和大马力、高性能农机装备示范推广,普及先进适用农机和技术,以农机化的全面优势推动和加快农村土地流转、规模经营。三是深入推进农业品牌化。支持各地充分挖掘特色资源、特色产业的潜力,重点发展“三品一标”,培育一批具有较高知名度、美誉度和市场竞争力的农业品牌,打造一批百亿级农业特色产业集群,形成更多农产品知名品牌。注重增强企业、农民专业合作经济组织等生产经营主体的商标意识,不断扩大品牌影响力、知名度,以品牌无形价值提升流转土地的有形资产含金量。