义务教育阶段临时教师问题治理:国际经验与启示①

单 莹

(湖南省教育科学研究院, 湖南 长沙 410005)

充足的师资是义务教育质量保障的基础。然而,师资短缺又是世界范围内许多国家和地区义务教育阶段不容忽视的普遍性问题。作为替代性师资力量,临时教师群体应运而生,该群体的治理也成为世界范围内的普遍性难题。目前,许多国家和地区经过多年探索,构建了较为完备的临时教师招聘、储备、管理及培训体系。在招聘自主权、劳动权益纠纷处置等临时教师管理模式上,亦形成了丰富的理论与实践经验。这为我们改进治理途径、解决义务教育阶段临时教师问题提供了重要启示。

一、义务教育阶段临时教师队伍的基本特征

(一)分布趋势:供需失衡矛盾下的被动式集中

从世界上其他国家和地区的现实状况看,临时教师的分布与经济发展水平高度相关。就地域分布而言,以美国为例,临时教师主要集中于中部、西部和西北部的阿拉巴马、阿拉斯加州等区域,分布于城市薄弱学校和偏远贫困地区学校。在日本,代课、代理教师主要集中在城镇薄弱学校和偏乡、离岛地区的小规模学校。在欧洲,超过80%的国家存在教育系统师资短缺危机。德国东部各州每年有27%的师资缺口;而英国尤甚,教师职业吸引力、罢工等问题导致大部分地区教师短缺[1]。所有这些师资短缺问题均有赖于通过临时教师来补充解决。与此同时,在经济水平不发达的国家和地区,临时教师的分布也因供需不平衡呈现局部地区过度集中的特征,且主要被分配于偏远山区学校或师生比过高的学校。印度临时教师地域分布不均现象十分明显,如在哥拉加特,临时教师数量占农村小学教师总量的43%,占城市小学教师总量的14%[2]193。此外,在师资供需失衡的背景下,临时教师群体在性别和年龄结构上也存在独特特征。除韩国青年临时教师及返聘型临时教师占比高于其他国家外,大部分国家临时教师群体以女性为主、年龄偏大。如英国女性临时教师占比65%,年龄超过50岁的临时教师占比74%[3]。总体而言,结合城市化进程和人口流动变化趋势,各国、各地区义务教育阶段师资分布大都表现出城区教师供过于求、贫困地区师资相对短缺的现象。

(二)聘用形式:多元管理制度下的非统一样态

由于各国、各地区教育制度和管理体制的差异,临时教师的聘用管理呈现多样化特征。一是招聘主体多元化。比如,美国的临时教师主要由学区教育管理机构招聘;英国的公立中小学学校委员会、私立学校董事会、临时教师中介公司,都可以招聘临时教师。二是聘用程序区别化。不同国家和地区、不同经济社会发展水平区域,临时教师的聘用程序存在较大差异,既有由政府和学校聘用,也有由社区聘用,甚至在部分落后地区,还有家长自主聘用。三是聘用类型灵活化。临时教师群体表现出显著的类型差异,主要体现在工作时限(分短期临时教师和长期临时教师)、薪酬支付方式(分为钟点临时教师、日工资临时教师和月工资临时教师)、任教学校数量(分为固定学校临时教师和多校兼课临时教师)以及职业身份性质和招聘机构性质等方面。

(三)资格准入:经济发展分化下的差异性构成

各国临时教师的准入门槛大有不同。发达国家或地区对临时教师的要求整体偏高,但对于紧缺学科所需的临时教师,可以适当降低入职标准。而经济欠发达地区和偏远贫困地区的学校临时教师的要求就较低。如美国的部分州规定只要报名者高中毕业,无不良社会记录,均可申请担任临时教师[4]。而在一些国家,无业者、失业者、有兼职意向者、不愿赋闲的退休人士、公益人士、子女成人后的家庭主妇等均有资格提出申请。尤其是非洲、拉丁美洲以及亚洲部分国家和地区,对临时教师的学历和资质的要求更低。

(四)薪酬待遇:法律制度约束下的基本性保障

在美国,临时教师需要跟学区教育管理机构签订代课工作合同,约定双方的权责关系、酬金待遇和其他注意事项。临时教师的薪酬按天计算,为了避免临时教师跟学校产生养老、医疗、失业方面的待遇纠纷,临时教师一般没有集体谈判权,他们的薪酬水平还与地区差异、资格证书差异[5]、短期合同和长期合同差异[4]等因素紧密相关。如在英国,临时教师的薪酬标准主要按照《学校教师薪酬和工作环境保障文件》的规定执行,临时教师的薪酬以195天为基数,结合临时教师的年薪级别层次,折算出每天的薪酬数;在12周试用期结束后,临时教师可以享受跟正式教师相同的工作时限和环境保障待遇[6]。总体而言,各国、各地区的临时教师只能享受法律制度约束下的基本性权益保障。

(五)功能发挥:区域发展不平衡下的教育公平

临时教师对推动区域教育公平的功能主要体现在两个方面:一是在发达国家或地区正式教师缺勤之际,临时教师能填补岗位空缺,保障学生学习机会与学习质量,保证学校有序运行;二是在因正规教师和生源不足而无法正常办学的欠发达国家和地区,临时教师可以推动当地学校的建立,进而保障当地学生的受教育权。印度75%的失学儿童集中于6个最贫穷的邦,这些地区不具备建立正式学校的适宜条件与资源,尤其缺乏教师,以至于部分学校的学生在进入五年级之前,只有一名教师负责其所有科目的学习。为确保教育的普及,政府以合同形式招聘临时教师来解决这一问题,也使得这些地区临时教师的数量逐年增长[2]193。而在非洲的部分国家,临时教师为无法接受国家教育系统内正规学校教育的儿童提供教育机会。

二、国际视野下义务教育阶段临时教师问题治理的现实挑战

(一)稳定性治理:教师队伍流动流失率高

尽管代课工作具有较强的时空灵活性和较大的自由裁量权,且临时教师的薪酬待遇均受到法律法规保障,但相对于正式教师,临时教师往往缺乏稳定职位和长期雇佣合同,薪酬通常以小时计算,且随着教学时数的变化而波动,因此许多国家和地区义务教育阶段临时教师都存在薪酬相对较低且不稳定的现象。英国2014年4月的调查数据显示,56%的临时教师认为目前的收入与自己的工作经历不成正比,达不到国家平均水平[7]。薪酬待遇低下导致临时教师的职业归属感和稳定性极差,女教师工会联盟2014年临时教师研讨会的调研数据显示,69%的临时教师在考虑放弃代课工作[8]。在印度,代课合同严格规定了临时教师的酬金水平、发放方式和发放月数。临时教师的酬金并非由政府部门列入财政预算发放,而是由招聘机构负责筹集发放,其工资数额远不及正式教师。例如,城市临时教师的酬金从每月900卢比到3 500卢比不等,偏远农村地区临时教师的酬金平均每月1 000卢比,而正式教师平均每月的酬金为5 000卢比[9]。

临时教师队伍稳定性差。一方面,临时教师在学校之间的流动频繁。临时教师往往会在不同的学校之间流动,尤其在城市学校和农村学校之间的流动更加明显。另一方面,临时教师流动到其他行业的概率高。由于临时教师的职业发展前景不明朗、待遇不稳定,他们更容易被其他机会或岗位吸引,选择转行到其他行业去寻找更好的职业机会。临时教师的频繁流动使得学校难以长期留住经验丰富的临时教师,导致教育教学出现连续性和稳定性较差的现象,同时也造成教育主管部门难以对临时教师实行统一组织和监管,难以为其开展有针对性的培训需求分析、实施连续性的专业成长计划、量身打造适合的职业规划,难以了解其在教育教学活动方面的需求。

(二)专业性治理:教师综合素养难以保证

在社会各界看来,临时教师往往因为入职门槛较低、专业发展资源和机会不足,导致其专业素养整体不高,而成为正式教师缺席时的课堂保姆[10]。在美国,尽管超过七成的州制定了统一的临时教师招聘标准,但只有不到两成的州能提供职前培训。如田纳西州教育部组织了临时教师培训活动,在4小时的培训会中,培训内容仅仅涵盖课堂管理中“应该”和“不应该”做的“事情”与注意事项[10]。在英国,64%的临时教师表示自己从未获得过持续的专业发展机会,36%的临时教师承认获得过缴纳一定费用的持续专业发展机会,超过60%的临时教师表示学校从未安排过正式教师作为其导师等[7]。专业发展活动的缺失,制约了临时教师专业能力与专业素质的可持续发展。而在欠发达地区和国家,由于资金有限,面向临时教师的专业发展活动更加难以保障,临时教师往往缺乏系统的专业培训和发展机会,使得临时教师教育素养整体相对较低,在教学理论、教学设计和教学评估等方面存在一定的能力欠缺,无法满足学生多样化的学习需求,进而不利于学校教学质量的提高与学生全面发展的培养。因此,提高义务教育阶段临时教师的专业素养与综合能力,是各国、各地区临时教师治理的关键难题。

(三)积极性治理:教师工作态度偏于应付

临时教师还存在情感依附程度不高、归属感不强以及积极性不高等情形,呈现偏于应付式的工作态度。首先,由于临时教师的工作通常是短期的,他们往往无法与学生建立深入的情感联系。相比长期稳定的正式教师,临时教师可能在不同班级、不同学校、不同地区甚至不同国家间频繁流动。这使得他们与学生之间的情感依附程度相对较低,无法建立起稳定的师生关系,难以在教学中与学生产生更深层次的互动与理解。其次,临时教师在学校的归属感往往不强。由于工作的临时性质,临时教师并不能完全融入学校的教育团队。此外,临时教师面临着不稳定的工作安排和较低的经济待遇,缺乏职业发展机会和长远的职业规划。这些都影响着他们对教育工作的投入与激情,成为阻碍学校教育教学质量提升的潜在的负面因素。因此,调动临时教师工作积极性,加强临时教师工作情感归属感成为义务教育阶段临时教师问题治理的隐性难题。

(四)规范性治理:教师管理难度较大

一是临时教师群体数量庞大,使得教师管理本身存在难度。据研究统计,在美国,每年有25万人在公立学校担任临时教师,每8名正式教师中就有1名临时教师,临时教师数量在美国学校急剧上升[11]13。在韩国,自20世纪90年代以来,临时教师群体比例持续上升[12]43。同时,临时教师工作环境的复杂多样也会加剧教师管理难度。受益于美国教师管理制度,美国各地区可根据实际情况制定临时教师招聘制度和工资标准,因此其工资有实际保障[13]16。而在一些发展中国家以及欠发达国家,临时教师主要用于填补偏远落后地区和少数民族地区的教师缺口[14]22,临时教师的生活条件、安全保障、身份认同等都成为学校管理的重大挑战。

二是临时教师与正式教师在招聘、工资、培训等方面的要求和标准不同,由此引发的教师群体之间的矛盾也长期制约着教师队伍规范化管理的进程。具体来说:一方面,存在同工不同酬的问题。这种同工不同酬,既存在于正式教师与临时教师之间,也存在于临时教师群体内部。比如日本的临时教师在职期间承担了与正式教师相同的工作任务,却没有获得同等水平的工资和养老金,分配结构失衡加剧了教师队伍的管理难度[15]。另一方面,在缺少规范的管理制度保障的情况下,临时教师的大规模出现会引发正式教师的担忧。与正式教师应聘时所面对的复杂程序相比,临时教师的应聘要求及培训考核方式相对宽松,这容易造成正式教师因此降低对自身的专业发展要求,并产生对整体教育质量下滑的担心[16]16。临时教师群体是教师队伍的组成部分,因此,各国、各地区在教师招聘、合同签订、培训及专业发展支持等方面需要针对该教师群体制定差异化的管理方案。

三是临时教师管理规范的缺失,影响教育政策与教育体系的健康发展,引发相应的教育危机。如在柬埔寨,由于缺乏明确的问责制和有效的教师部署程序,在聘用临时教师时出现了腐败行为和滥用职权的现象,政府决定实施改革,彻底暂停临时教师的招聘,导致学校教育再次陷入师资短缺的困境,甚至出现不规范使用教师的乱象。

三、义务教育阶段临时教师问题治理的国际经验

(一)缓解生存困境:完善法律法规,保障临时教师劳动权益

目前,许多国家和地区都在通过完善相关法律法规,提升临时教师的薪酬待遇,解决临时教师高流动率的问题,保障和维护临时教师的劳动权益,这些形成了临时教师治理可资借鉴的丰富经验。韩国、印度以及日本等国均制订了专门针对临时教师的法案或者法律条文,为临时教师的发展提供制度保障。除了普遍提升临时教师的薪酬待遇外,许多国家和地区还积极修订临时教师聘任程序,增加临时教师直接转正的名额,以期留住优秀临时教师[17]。随着临时教师队伍的逐步扩大,相应的监管方式与程序也在不断完善。许多国家和地区采取多种方式为临时教师持续发展提供了动力,保障了临时教师队伍的质量和水平,促进了教师队伍的整体稳定。

(二)助解教育挑战:理解支持工作,规范临时教师的合理管理

一是增加政策对临时教师的关注与支持。如尼加拉瓜在自治学校试点过程中,通过完善临时教师合同来规范对临时教师的管理:一方面,改革教师管理制度。尼加拉瓜自治学校临时教师受法律认可,其基本工资与正式教师相同。与此同时,合同规定,临时教师在签订永久性合同前,需要经历1年实习期,若临时教师在此期间的表现未达到转成正式教师的资格,则实习期需延长至2年;另一方面,完善激励机制,将绩效与经济奖励挂钩。尼加拉瓜自治学校建立了临时教师的绩效指标和基于绩效的奖励机制,以此调动临时教师的工作积极性。塞内加尔则将临时教师作为正式教师的候选人,合同对临时教师的试用期时长、职业发展方向、聘用程序和要求进行了明确规定。

二是为临时教师融入学校提供帮助。英国技能与教育部于2002年发布《使用代课教师以弥补正式教师的短期缺勤》,为学校临时教师管理工作提供依据与指导。如强调通过缺勤教师所提供的教学计划、学科带头人的支持等关键策略,在临时教师正式入职前为其提供学校及学生相关信息,以保障课堂管理和课程的连续性。同时,要求临时教师在入职后提供反馈,并对其进行评估。相关举措的实施有效保障了学校的教学质量[18]2。

三是制定前瞻性的谨慎计划。为避免出现贸然取消临时教师而导致教育质量恶化的现象,对于不合格的临时教师,应采取逐步清退的渐进策略。柬埔寨实施临时教师策略以缓解教师短缺的问题,但由于缺乏相关问责、监管机制,在聘用临时教师时出现腐败和滥用职权的现象。2002年,柬埔寨政府决定实施改革,彻底暂停临时教师的招聘。然而,“一刀切”的做法产生一系列负面效果,如临时教师比例下降至2.5%以下,教师短缺问题逐渐严重,班级学生规模扩大,正式教师教学任务加重等,进而导致出现教学质量问题[16]9。

(三)破解发展难题:提升入职门槛,强化临时教师专业素养

许多国家和地区日益关注义务教育临时教师的专业发展权益。如在美国,许多州专门拨出专项培训经费,让临时教师获得与正式教师一样的专业发展资源和机会。同时,美国临时教师联盟和全美教师质量委员会也在开展各种形式的临时教师培训,为其专业素养提升提供智力支撑[19]。英国不少地方已经建立起一套整合临时教师专业发展、资质层次和薪酬保障三要素的“教师地位保证架构”,包括政府为临时教师购买职业持续发展服务、提供职业持续发展培训机会选择、建立职业持续发展培训质量保障标准以及建构培训质量保障机制、培训评价鉴定机制和绩效管理机制等方面。

(四)纾解情感危机:设立合作交流平台,增强临时教师职业归属

一是建立社群支持网络。许多国家和地区通过临时教师社群支持网络为临时教师提供信息交流、经验分享和互助合作。临时教师通过与其他教师建立联系,可以感受到自己是一个庞大教育团队中的一员,从而增强其职业归属感和认同感。如Drury提出将临时教师纳入类似于“全职教师发展会议”(A staff development session for full-time teachers)的方式,促进对临时教师的理解和支持,进而以全职教师、临时教师和学校管理者的高质量合作来改善学校教学环境[20]。此类举措有助于提高临时教师的教学质量和工作信心。二是建立评估和反馈机制。定期对临时教师进行绩效评估和教学反馈,帮助他们了解自己的优势和改进空间。同时,给予其积极的认可和奖励,鼓励他们在教学中发挥创造力和专业能力。通过评估和反馈机制激励临时教师不断提升自己的教学水平,增强其对教育事业的归属感。

四、义务教育阶段临时教师问题治理的本土启示

(一)完善政策制度,规范临时教师管理程序

从国际经验看,完善政策与制度是优化临时教师治理路径的关键。临时教师正在成为我国义务教育教师队伍中一支长期存在的力量,需要不断通过政策与制度的完善来提升治理水平。一方面,要以《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》以及《中华人民共和国教师法》等相关法律为基础,进一步明确临时教师的专业身份与相应的合法权益,并根据临时教师的具体情况做出不同的聘用选择。另一方面,地方教育行政管理部门要结合实际情况,在国家法律法规以及上级教育行政部门的指导意见基础上,出台临时教师管理办法,明确聘用标准、聘用程序以及管理规程,从而为临时教师的规范管理和有效治理奠定基础。为了增强临时教师的职业归属感,还应加强临时教师合同保障机制,通过明确的合同条款,确保临时教师在工作期间享有合理的权益和福利,包括薪酬、社会保险、假期和教育培训等方面的权益保障。合同保障机制的有效实施可以提高临时教师的工作稳定性,拓宽其职业发展前景,增加其职业归属感。

(二)优化聘用机制,给予教师管理弹性空间

作为一种师资应急补充机制,临时教师解决了正式师资的常态不足和骤然短缺问题,应在我国义务教育阶段充分发挥这支队伍的积极作用。一方面,制定行之有效的临时教师聘用和管理方案,提高入职门槛,规范临时教师队伍,维持学校教学秩序、保障学校教学质量。如以学历、专业、教师资格证、教师基本素养和教学能力等为标准,严格审核临时教师的资质。这样既保障了临时教师队伍的整体质量,也为其后续管理提供了方便。同时,落实人文关怀,实施人性化管理,合理安排临时教师的工作,关注临时教师的专业发展,建立临时教师专业发展机制,改善他们的生活条件,提高其职业幸福感。如建立和完善临时教师培训机制,通过在教师培训中按照适当比例分配名额给临时教师、开展面向临时教师的专门培训、任教学校优秀教师与临时教师“一对一”结对帮学等多种途径,不断更新临时教师的知识结构、教学理念和教学方法,使其努力做到与时俱进、常教常新。在建立并完善临时教师在职专业发展机制的同时,畅通临时教师职称评聘制度,提高临时教师的职业发展期待感与工作积极性。

另一方面,设立专门机构对临时教师实行管理和分配。如建立区域临时教师管理中心,实现区域内对临时教师的统一管理和调配,在满足学区内学校临时性师资替代需求的同时,还能一定程度上弥补“双减”政策实施以来学校课后服务师资不足的短板。此外,管理中心还可以根据区域内各学校教师缺口情况,动态灵活地进行临时教师调配,并通过建设临时教师信息服务平台,对区域内临时教师进行注册备案,保留其个人基本情况、教育专长、服务履历、奖惩情况等信息,为区域内临时教师的留用、辞退或续聘提供基本依据;对所辖区域内的临时教师需求信息进行发布,方便管理部门、学校、临时教师三方保持信息对称,实现信息匹配。

(三)建立保障机制,保护临时教师合法权益

建立临时教师权益保障机制,不仅能保障临时教师的合法权益,而且能约束和激励临时教师的教学工作,进一步提高临时教师队伍素质。一方面,基于相关法律法规,确保临时教师的法律地位,规范临时教师人事代理制度或临时教师劳务派遣制度,完善临时教师权益保障机制,保障在岗临时教师和新聘临时教师合理的薪资收入和养老、医疗、失业救济等相关权益。如设立“临时教师专项资金”,改善临时教师工资待遇,特别是提高欠发达农村地区、边远地区临时教师的待遇水平。另一方面,在签订劳动合同的基础上,进一步建立并完善临时教师的选拔招聘、薪资待遇、专业发展、使用管理等机制,保障临时教师获得与正式教师相同标准的薪酬待遇和持久的职业发展机会;在承认贡献的前提下,完善临时教师转行、退出、退养机制。如学校和教育行政管理部门要尊重临时教师需求,倾听其想法,提供职业培训机会,帮助其提高专业能力;营造和谐工作氛围,让临时教师轻松融入工作群体,激发其工作积极性和主动性,增强其对学校的认同感。

(四)探索转正机制,建设稳定优质师资队伍

世界各地对临时教师的治理经验启示我们,通过制定统一的临时教师准入标准,建立临时教师培训机制,确保临时教师具备必要的教学能力和专业知识,能使其更好地适应教育教学任务,并增强其职业归属感。此外,还应制定临时教师转正机制,为优秀临时教师转入正式教师队伍提供可操作的实施方案。在具体的做法上,一是临时教师管理部门可出台管理细则,通过以“临时教师积分”(临时教师积分=临时教师任职期间的考核积分+临时教师任职时长积分)的方式,建立临时教师甄选留任机制,以此留住临时教师中的优秀师资。二是教育、人社等行政管理部门应充分考虑学校等人才聘用的特点,在教师招考时对在职的临时教师实行优惠政策。除了适当放宽临时教师的报考年龄限制,还可以根据其代课年限设置加分项,并畅通教学能力突出的优秀临时教师向正式教师转变的“绿色通道”;针对教龄较长的临时教师,可以拿出一定比例的编制进行单列招考,使其有更多机会成为在编教师。