村落政治中的指标治理与组织脱嵌——以广西D村为例

刘银妹 张 灿

一、村落政治中的指标治理研究

指标治理是各级政府和部门为贯彻自身意志、实现特定政策意图,而将某一抽象的行政目标分解为具体的考核事项,并化约为一套可量化的指标体系,再借助科层组织权威将其施加于下级政府,进而将指标完成情况与官员升降去留挂钩的一种治理形态。(1)郭晓雨:《指标治理的组织机制与运作逻辑》,《法律和政治科学》2020年第1期,第176-202页。它采取任务分解、层层下沉的方式,相比“任务治理”则更加精准、可量化,成为政府管理中的一个重要方式。(2)于水、汤瑜:《项目制基层实践困:表征、缘由及应对》,《湖北民族大学学学报(哲学社会科学版)》2021年第5期,第50-57页。有学者认为指标作为数量化的工具,是目标责任制、行政发包制的主要载体,也是压力传导的载体。(3)黄晗、黄继荣:《从政治指标到约束性指标:指标治理的变迁与问题》,《天津行政学院学报》2018年第6期,第45-53页。目前学界关于“指标治理”的研究,一方面探讨其在国家行政治理中发挥的作用,如徐勇对“土地改革”时期合作社指标化的探讨(4)徐勇:《“行政下乡”:动员、任务与命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第5期,第2-9页。,许宪春对改革开放以后国民生产总值增长对政府官员考核指标的影响(5)许宪春:《中国国民经济核算核心指标的变迁——从MPS的国民收入向SNA的国内生产总值的转变》,《中国社会科学》2020年第10期,第48-70页。,胡鞍钢、唐啸对指标工具作用嵌入政府治理控制的研究(6)胡鞍钢、唐啸:《如何有效提高地方官员环境治理积极性》,国情报告第十八卷2015会议论文,北京,2017年8月,第225-235页。;另一方面探讨其在具体实施过程中存在的问题,如黄晗、燕继荣从发展历程及运行效果两方面出发,梳理了“政治指标—经济指标—预期性指标和约束性指标”变迁,同时发现指标治理在运行中容易出现数据弄虚造假、指标选择性执行等问题,并提出发挥民众监督作用的解决方案(7)黄晗、黄继荣:《从政治指标到约束性指标:指标治理的变迁与问题》,《天津行政学院学报》2018年第6期,第45-53页。,张乾友分析了指标决策与治理功能,指出指标治理内在逻辑以及人们处于“被治理”的地位(8)张乾友:《“被指标治理”模式的生成及其治理逻辑》,《探索与争鸣》2021年第2期,第107-116页。。

近年来,随着国家对农村的资源投入力度不断加大,与之相伴的各种绩效要求也在自上而下的政策下达、分解过程中不断强化,导致乡镇主体行政逻辑进一步延伸至村落场域。村落成为政策行动与展示空间,村“两委”行为逻辑被高度行政化。(9)仇叶:《行政公共性:理解村级治理行政化的一个新视角》,《探索》2020年第5期,第153-167页。以往“皇权不下县”的传统乡村治理模式使得基层社会组织处于国家权力控制之外。(10)温铁军:《半个世纪的农村制度变迁》,《战略与管理》1999年第6期,第8页。这一现象关涉两大命题,一是传统社会的“非国家化”,二是近代化带来的国家权力向基层社会的直接介入,这与费孝通提出的“双轨制”概念相同。(11)胡恒:《皇权不下县?——清代县辖政区与基层社会治理》,北京:北京师范大学出版社,2015年,第13-15页。这种权力介入并没有将村委会纳入基层政权,反而造成了这一基层群众性自治组织与村落一定程度上脱节,尤其是在税费改革之后,基层政权从过去的汲取型转变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。(12)周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》,《社会学研究》2006年第3期,第1-38页。越来越多的村级组织既与村庄社会相脱节,也与乡镇政权相脱节,在对上和对下两个层面上呈现出“脱嵌”趋势。(13)李元洪、桂华:《村级治理中的组织脱嵌与谋利结构——以湖北泉村个案为例》,《东南学术》2016年第6期,第83-88页。有学者对此做出了更进一步的解释,认为由于乡镇政权向服务型政府迈进,脱嵌化治理的模式具有“有服务,有发展,有稳定(形式治理),无(农民)参与”的特征。(14)赵晓峰、张红:《从“嵌入式控制”到“脱嵌式治理”——迈向“服务型政府”的乡镇政权运作逻辑》,《学习与实践》2012年第11期,第73-81页。

究其原因,秦晖认为一些中国学者忽视了宗族等非正式组织在基层社会所发挥的作用,欠缺整体性研究视角。(15)秦晖:《传统十论:本土社会的制度、文化及其变革》,太原:山西人民出版社,2019年,第2页。事实上,中央政府一直试图解决上层政策设计和政治意愿贯彻落实到地方的问题,学界对此也予以热切关注。例如,徐勇提出“政党下乡”(16)徐勇:《“政党下乡”:现代国家对乡土的整合》,《学术月刊》2007年第8期,第13-20页。“宣传下乡”(17)徐勇:《“宣传下乡”:中国共产党对乡土社会的动员与整合》,《中国党史研究》2010年第10期,第15-22页。“行政下乡”(18)徐勇:《“行政下乡”:动员、任务与命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第5期,第2-9页。“服务下乡”(19)徐勇:《“服务下乡”:国家对乡村社会的服务型渗透——兼论乡镇体制改革的走向》,《东南学术》2009年第1期,第64-70页。四个概念,探讨在现代国家建构中,国家力量通过向乡土社会的不断渗透,进而将分散落后的传统乡村社会进行改造和整合。周飞舟则认为可以建立起一种普遍意义上的“责任到人”的机制来推动各项政策意图的落实。(20)周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》,《社会学研究》2006年第3期,第1-38页。这些研究点明了“上”“下”之间矛盾的根源,并试图通过各种行政手段,缓解二者之间的二元对立关系。

虽然已有学者从项目资源下乡中多元利益主体博弈的问题切入分析村级组织脱嵌的现象(21)卢青青:《经营村庄:项目资源下乡的实践与困境》,《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2021年第6期,第10-19页。,但近些年乡村振兴战略的实施及在国家治理体系和治理能力现代化的总体要求下,乡村社会内生机制发生重大变化(22)王丽:《善治视域下乡村治理的公共性困境及其重构》,《行政论坛》2022年第3期,第99-104页。。不管是从丰富理论还是从实践积累,都需要更多研究者从个案分析总结。本文拟从组织脱嵌的角度入手,分析自上而下和自下而上两种治理模式在村落的“相遇”过程,旨在为乡村治理的理论延伸提供一些实证。笔者于2022年7月至8月深入广西D村进行调研,运用半结构式访谈与参与式观察法,对D村驻村干部、挂村镇干及村民、村干部等进行了深度访谈,搜集了大量一手资料。文章以D村“民族团结进步示范村”申报中指标治理的落实为典型案例,探讨如何实现将村委会这一末端行政组织更好纳入国家行政“整体性”这一现代化国家治理体系中的思路和方式。

二、“规定动作”与“材料迎检”:指标治理的村落表现

D村位于广西壮族自治区H市D县Z镇。全村共1196户4737人,聚居着壮、汉、瑶等多个民族,人多地少,传统生计方式以猪、牛、羊养殖和玉米、水稻、甘蔗等作物种植为主。由于该村拥有远近闻名的竹藤草芒编织这一传统特色产业,居民经济条件相对较好,治安状况和居民受教育程度也相对较高,先后荣获多项国家级、自治区级奖项。正因为该村有着良好的基础,也成为县里组织申报民族团结进步示范点的重点对象之一。该村在申报工作过程中,将责任落实到个人和组织,灵活选择性地执行工作任务,并以宽泛解释、虚实结合等方式作为迎检策略,以此完成“规定动作”。

(一)“规定动作”:工作内容的明确化与数量化

2022年,H市民宗委发布通知,要求各县(区)结合实际情况推荐1～2个民族团结进步示范村,并明确此次《民族团结进步示范村测评指标》(以下简称“《测评指标》”)可根据国家民族事务委员会针对市、县级的民族团结示范单位的指标进行细化及量化。

国家民族事务委员会下发的《全国民族团结进步示范市(地、州、盟)、县(市、区、旗)测评指标(西部地区)》从“加强和完善党对民族工作的全面领导、全面推进中华民族共有精神家园建设、推动各民族共同走向社会主义现代化、促进各民族广泛交流交往交融、提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平、有效防范化解民族领域风险隐患”6个测评项目出发,共19条测评内容,含“高度重视民族工作、促进乡村经济社会事业发展、维护民族团结和社会稳定”3个一级指标,及“加强领导、健全机制、培养典型、和谐发展、改善民生、依法维权、化解矛盾”7个二级指标,包含“优秀、良好、一般、较差”4个评价等级,测评方法有材料审核、实地核查、问卷调查3种,最终根据各测评项目的权重及评价等级赋予的分值进行加权计算总分。

为了凸显地方特色,彰显村落的优势,D县和Z镇政府在细化及量化指标体系时有意识地增加了一些利于民族文化传承保护的内容,如“积极配合开展民族团结进步示范村培育评选工作,推荐民族团结进步模范集体和个人”“保护和发展中华优秀传统文化,有群众文化活动场所,有传承人,充分利用‘壮族三月三’等民族传统节日、纪念日等,组织各族群众开展形式多样、丰富多彩、健康向上,富有民族特色的文体娱乐活动”等。在收到上级下达的通知文件和指标体系后,为了让该项工作考核更加具体化和可操作性,让多项考核工作实现联动效果,D村村委会在制定具体实施方案时又增加了一些量化性评价标准,如“村党组织会议每年集中学习党和国家的民族政策法律法规、民族团结进步创建工作文件1次以上”“村级集体经济年收入达5万元以上(含)”等。这样通过将测评项目转化为具体的数量指标,使得村落对执行的要求更加明确。这种数量化策略,使得国家政策在自上而下的逐级“转译”过程中逐步具体化和明确化,既解决了基层“怎么做”的困惑,又能经过指标“层层加码”消解市、县层级“怎么做好”的担忧。

(二)“指标分解”:责任到人与村政组织

D村在确定指标体系后,进一步对各项考核指标落实具体责任人和责任单位,便于各项工作的执行和督查。“民族团结进步示范村”创建领导小组设组长一名(镇级人大主席)、副组长三名(驻村第一书记、挂村镇干、村党总支部书记兼主任)和成员若干(驻村工作队员、村委会副主任、委员及村小学校长、各队队长等)。其中,“领导小组”作为牵头单位对整个考核体系负责,责任单位则根据任务的不同进行分配,如村集体经济指标由村股份经济合作社负责,涉及文化教育、医疗卫生方面的考核则主要落实到村小学和村卫生室。该指标治理体系的责任落实还结合了属地管理制度,譬如,各队队长负责各自区域的宣传栏、标语牌上墙,同时挨家挨户宣传民族团结政策、发放材料;村小学负责引导各族师生切实铸牢中华民族共同体意识,通过举办知识竞赛、主题班会等形式开展民族团结教育活动;村委宣传委员通过开展集中宣讲、文艺演出、民族传统文体活动,使民族团结宣传教育融入村民的生活日常等。另外,在职责分工方面,组长全面负责民族团结示范村创建工作,安排乡镇部署的各项任务,督促相关责任人落实具体工作;副组长安排示范村创建的工作方案、申报材料及相关材料的起草、审核工作,定期或不定期对创建工作进行监督检查以便及时纠正问题;成员则具体负责民族团结政策宣传,活动组织及档案材料的收集、整理。这种乡镇督导、村级分工的做法,以村民小组(队)作为基本执行单元,将执行主体责任与治理单元相挂钩,既遵循了村落社会内在的治理单元行动逻辑,又充分维护了乡镇基层政权的权威性,是乡镇行政逻辑在村落的进一步延伸。

(三)“点面结合”:工作内容的选择性执行

在创建民族团结进步示范村的过程中,由于村级人力、资金和能力有限,工作内容往往不能面面俱到,村委会也会采取一些“变通”手段和方式有选择性地执行某些指标任务。根据上级要求,民族团结进步示范点的验收需达到总分90分以上。在资源有限的情况下,村委会对指标进行了有原则性的灵活处理。一方面根据指标的强制性、重要性排序,重点执行相关指标任务。例如,尽管没有“一票否决”指标的存在,但在执行过程中,村“两委”敏锐地抓住“经济社会高质量发展,村级集体经济年收入达5万元以上(含),乡村生态环境良好,人居环境质量逐年提升”等重要指标,不仅在村落实施方案中将其加码至“10万元”,而且在负责方为村集体经济合作社的情况下增加了其他任务成员。

另一方面,村委有目标性地选择分值高、更容易达标的考核指标作答。《测评指标》提到“积极配合开展民族团结进步示范村培育评选工作,推荐民族团结进步模范集体和个人”,即“推荐典型”,该指标的分值高也容易做到。D村藤编被列为自治区级非物质文化遗产代表性项目,当地政府出于生产性保护的目的会对其进行传承、保护、创新、开发,村委会工作人员能够容易地选出较为配合村委会工作、能说会道的藤编老板,并对其进行各种形式的“包装”,使其成为“典型”以应对各级部门检查或是媒体采访。由此可见,D村村委会在测评指标的硬性评分基础上,既根据上级派发指标的难易程度、分值高低采取最优策略完成“规定动作”,也在综合考量地方优势资源的基础上超标准地完成《测评指标》上的指标任务,还对其他指标仅以“过关就行”为标准。因为整个考核只需大体达到基本要求,再有两个指标数据突出即可超额、轻松完成。

(四)“材料迎检”:指标考核与迎检策略

在对民族团结示范创建工作进行动员和层层分解,并经过基层干部选择性执行之后,县级政府的工作任务便是对工作结果进行考核验收。验收的方式大多为材料审核、实地核查、问卷调查等。关于民族团结示范村创建的指标考核方式中,所有项目都需要材料审核,将执行状况转化为表格和总结,这既是指标考核的一种技术手段,也是科层制进行痕迹管理特征的具体体现。(23)颜昌武、杨华杰:《以“迹”为“绩”:痕迹管理如何演化为痕迹主义》,《探索与争鸣》2019年第11期,第111-121页。为了顺利应对上级的考核评估,做好一份图文并茂、数据充实的材料就显得尤为重要。为此,村委根据实际情况进行分工合作,由成员专门负责材料的收集整理工作,还由副组长们重点审查。迎接检查的材料通常不仅有汇报的纸质材料,还包括如“宣传民族政策、发展民族产业、民族团结互助、人民安居乐业”的各类展板。D村村干部根据现实情况及目标要求,通过宽泛解释、虚实结合等方式,使文本材料中的“事实”符合指标具体要求。村委会通常会认真完成“规定动作”,具体体现在指标规定的基本项目和数据,这也是上级指标制定时要求的底线。但同时,这种指标任务下达到村落时依然会保留一定的可操作空间,村委会可以根据村民、村落的实际情况,灵活地组合搭配“迎检策略”。村落之间的相互竞争就体现在对“迎检”的应对方式上。

“国家意志”下沉的结果便是将自然分散的乡土社会变为一个行政化组织体系中的乡土社会。(24)徐勇:《“行政下乡”:动员、任务与命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第5期,第2-9页。指标治理是自上而下的一种治理模式(25)陈那波、陈嘉丽:《政府指标的生产:类型与过程——以A省民政规划指标编制为例》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2022年第5期,第49-64页。,其目的是改变“皇权不下县”,以及村民委员会自治制度转型期出现一定程度上的“权力真空”状态,从而将基层组织纳入民族国家的整体范畴之中。然而在具体的指标治理过程中,村委会和村民间常常处于“打太极式”的博弈状态,上级组织的考核和村级组织的迎检都有自己的对应策略。有学者认为任务型的行政介入是服从国家目的并以国家强制力作为依托和保障的,但随着农村社会多样化和自主性的增强,强制性行政介入的成效也逐渐减弱。(26)徐勇:《“行政下乡”:动员、任务与命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第5期,第2-9页。所以,对比“嵌入式治理模式”中基层组织对任务的执行力,现在国家与农民的关系发生了变化,并对基层社会治理模式产生了较大的影响。对此,笔者认为有必要进一步分析基层社会的治理现状,探究其行动逻辑背后的根本原因。

三、“去乡土化”与“利益场域”:基层社会的治理基础转换

乡镇政权经由各种治理任务实现了对村落的行政延伸和权力嵌入,综合运用正式与非正式的规范,控制和改造村庄与村民。有学者认为村庄正式权力往往需要借助宗族、姻亲、人情等关系,依靠个人魅力、非法暴力等手段,即借助非正式权力关系来践行自己的职能。然而,原有的治理模式被“脱嵌化治理”模式所取代,“去乡土化”的乡镇政权与村级组织的关系在加速重构(27)赵晓峰、张红:《从“嵌入式控制”到“脱嵌式治理”——迈向“服务型政府”的乡镇政权运作逻辑》,《学习与实践》2012年第11期,第73-81页。,村级组织在多个层面也与村民的关系发生改变,一度出现消极治理的局面,从而不仅非正式权力发挥的作用越来越少,甚至“正式权力”在乡村也一度出现失灵的状态。

(一)情景转换:农民离场与村落“空心化”

从“村民自治”到“四个民主”,中国基层民主不断完善,干部的选任权、重大村务的决定权、日常村务的参与权、村干部的评议权和村务的知情权都交给村民,唯一不变的是对村民权益的保障不断得以强化。然而,随着城镇化的不断发展,许多农民离开家乡外出务工,匮乏的劳动力、社会资源、配套服务等都在一定程度上导致了“村落空心化”,使得能够参与基层治理中的人越来越少。(28)贺芒、范飞:《脱域与回归:流动村民参与乡村振兴的困境与路径》,《湖北民族大学学报(哲学社会科学版)》2023年第2期,第89-93页。在传统的农村社会中,以血缘关系为基础的村落长者是处理公共事务的内生性权威,维持着农村社会的和谐。但随着经济的发展与乡村治理的转型,农民对土地的依赖性逐渐降低,原有的内生性治理权威也在被削弱。村干部的择选标准从贤能长者转变为能人政治。打工经济兴起后,乡村能人不断外流,传统长老治理退居二线,甚至普通村民离基层治理越来越远,使得村落治理出现后继无人的困境。例如,D村有志青年多外出开办公司;留在农村的多是年幼的孩子或者上年纪的老人,靠耕地和承接一些藤编的零活维持生计;村委会5人中也仅有一位年轻人(28岁)。从“人的空心化”“地的空心化”到“业的空心化”,劳动力的流失加剧了村落“空心化”的程度。

(二)主体转换:村干部职业化

村“两委”作为上级部门与村民沟通的桥梁,负责将上级文件学习研读分析后下达给村民,同时也向政府反映村民的意见和建议,是村落公共事务、公益事业执行的骨干群体,要对村民负责,对乡村的发展有着十分重要的指向作用。村“两委”干部在接受乡镇补贴的同时,也要按照乡镇发展要求,承担村落公共事务,受乡镇考核。随着乡镇对村落的治理任务不断增加和考核不断强化,村干部只能将更多时间投入上级指派的公共事务,并不得不采取坐班形式以随时应对乡镇检查,使得村干部工作更加“职业化”。

村干部的“职业化”倾向,使其与村民之间原有的联系被阻断、信任被削弱。他们往往基于收入、“业绩”影响等现实因素考量,而选择按照乡镇下达的任务指标进行事务性执行,更关注任务完成后乡镇政府的满意度,而不是村民的认可度。由于集体收入有限,“钱袋子”和自己的收入均由乡镇政府掌握,乡镇满意与否直接关系到自己的收入和村落政治地位,“唯上”成为其基本行动取向。村干部“职业化”沿袭了科层制的弊端,易将自身的角色定义为国家权力的代理人而非村民利益的代言人,对于上级传达的指令,更多依靠行政力量完成,完成任务的指标和标准也是以上级要求为准。但村落一直都是人情往来与利益纠葛、传统与现代并存的复杂场域,诸如村“两委”等“中间人”凭借其身份优势在基层社会治理中一直发挥着重要的作用。在当前的基层治理模式中,村“两委”的身份也处于朝着“职业化”方向发展的过渡期,还存在不能很好的“承上启下”等诸多问题。村干部被迫割断其身上的“传统”特质,将自身与村民快速分离,并向着“正式村官”的身份靠近,而身份上的转变同样也使他们具体开展乡村工作时也遇到“不了解村民真实想法”“村民不配合”等诸多困难。

(三)内容转换:从村落自主到任务下达

长期以来,村落治理任务都是围绕公共事务进行,是基于村落内在需求而产生的。在村落治理实践中,村民自治章程或村规民约是村干部及村民们用来规范各自行为的准则,同时也是管理本村日常事务的方向指引,受到大家的共同认可。村委会是村民自治的执行和工作机构,村民会议所讨论的内容涉及村民利益、大家普遍关心的问题。所以办事的核心在于村落自主,小到村民间鸡毛蒜皮的邻里矛盾,大到整屯整村的村民用水、道路硬化等工作。具体如何处理,应该办什么、不该办什么、何时办理、怎么办理都由村民自己决定,最后由村委会执行。早些年很多地区村委会的职能像过去宗族或家族中的“大家长”,甚至一些村落的村委会是由宗族中某些德高望重之人担任,兼具用“道义”“情义”与“法理”教化、约束、治理之责。(29)余地:《民间规范与日常政治》,《湖北民族大学学报(哲学社会科学版)》2022年第3期,第84-93页。但随着村干部的职业化,其工作思路也从“提供服务”向“完成任务”转化,但遗憾的是,村级组织在行政层面的约束力和执行力似乎没有得到进一步的增强。

早些年D村的治安不好,违法犯罪事件时有发生。于是村委会根据村民诉求,进行社会治安整改,经常入户进行思想道德教育,宣传法律知识,对误入歧途的青年进行耐心劝解,主要用传统社会的那一套准则去“动之以情,晓之以理”。近些年村委会的工作任务虽然仍包含调解邻里纠纷等“小事”,但对他们来说更重要的是要积极应对和完成在精准扶贫、乡村振兴等各项国家战略下上级政府一层层派发的工作任务和考核要求。面对这样一种自上而下的行政要求,村委会不敢有任何懈怠和疏忽。例如,D村在大力发展农村集体经济、提升新农合参保率、控辍保学等方面都有具体的工作布置,尤其是在“数字化管理”的新模式下对“计划生育”“社会综合治安”等都有一票否决的指标,所以村委会无论是出于主动还是被动都要将这些指标的材料做扎实,积极迎检。虽然税费改革后乡镇政权迈向“服务型政府”,且对下在任务要求上的控制力有所减弱,但是在乡村振兴的国家战略背景下,指标考核又事关各级领导部门的工作“质量”、村委会只能将“迎检”作为村落全部工作的重心。然而这样的做法实际上又导致普通村民脱离自主治理的轨道,村委会与村民之间也出现“脱嵌”的趋势。

(四)方式转换:“规定动作”的指标化

精准扶贫这个“一竿子到底”的工程给村委会带来了巨大压力。治理目标逐级向下发布,落实到乡镇级政府后,乡镇又对村落下达各项工作任务,同时将任务分解为26项具体指标,以年度或总考核方式进行验收。当前处于巩固脱贫攻坚与乡村振兴衔接阶段,D村作为乡村振兴重点帮扶村,村“两委”的任务更加繁重。2022年国家挂牌督办D县主要问题有两个:一是产业帮扶弱化,二是带农联农机制不完善。在这两个方面,乡镇对村落下达了相应的执行指标。D村村委会为了完成整改,严格按照硬性指标执行:必须使村里的脱贫户、监测户达到100%的产业覆盖,联合新型农业经营主体龙头企业、农村合作社带动农户参与经营。

从脱贫攻坚到乡村振兴阶段,村委会的工作任务更重了。一是现在的工作对象增多,不仅局限贫困人口,而是所有村民;二是扶贫阶段工作相对简单,只需达到贫困村“十一有一低于”和贫困户“两不愁三保障”以及饮水安全(“八有一超”)就完成了任务,而乡村振兴是“产业振兴、人才振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴”五大振兴,各有任务和具体指标,指标化考核成为常态,基层治理方式也发生了转换。D村近年来基本上都是围绕这些指标化考核开展工作的,村“两委”、第一书记、驻村干部、队员一直在忙碌,每完成一项指标任务就要准备好相关材料,对照任务要求和分值一项项核对,以备上级检查。不可否认,指标化的工作方式能够呈现清晰明了的数据,在一定程度上也有利于通过指标实现顶层设计预设的任务,从而进一步将村落社会纳入国家治理整体范围内。可以说,指标化治理模式是现代化治理体系的重要一环。但由于村落社会的复杂性,尤其是在“去乡土化”之后,完全用指标、数据去评判某一具体的事件或行为往往看不到其背后的动机。这样就错失深入了解情况的机会,导致原有的“自下而上”的治理方式发挥不了更多的作用,出现“沟通不畅”的局面,“上”“下”之间仍旧会有脱嵌的问题。

农民离场、村落空心化是如今大多数农村的现状,村干部职业化也是基于国家各项战略背景下的社会变革之一,任务下达以及规定动作的指标化则是“行政下乡”“指标治理”的具体表现形式。将“规定动作”指标化看作以一种更加清晰、简单的量化标准治理村落的手段,总体来讲,是一种较为有效的治理模式。但不可否认的是,在具体的实践过程中,数据的背后既有“事件”发生的时代背景,不可避免与地方经济、文化、社会等各项要素紧密相连;也象征着一个个鲜活的个体以及个体的人生历程,具有“熟人社会”特有的人情冷暖特征。贺雪峰认为熟人社会与公共社会的行动逻辑有很大的差别,主要是由于不同社会境遇下不同行动者理性算计的约束条件不同,而熟人社会自有一套奖惩、约束、塑造机制。(30)贺雪峰:《熟人社会的行动逻辑》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2004年第1期,第5-7页。“去乡土化”之后村落原有的“自下而上”治理逻辑已经发生了变化,与此同时,国家通过重新在村落嵌入治理指标的这样一种“自上而下”的治理逻辑也发生了改变。因此,指标治理与乡土社会的实际关系又呈现出“脱嵌”的特征。

四、“组织脱嵌”与“差异化达标”:指标治理与乡土社会的内在关系

传统的村落社会具有有序而又“制度化”的特点,社会结构建立在以个人为中心的人际关系网络上,因人成事是社会实践的常态。(31)阎云翔:《礼物的流动——一个中国村庄的互惠原则与社会网络》,李放春、刘瑜译,上海:上海人民出版社,2003年,第96页。这也才使得在历史上,基层社会在“皇权不下县”的模式下具有一定的“自治”逻辑,在现代化的过程中必然面临转型之困。现代的村落社会由于国家目标管理效果的要求,需要将其纳入国家的整体考虑范畴。然而在指标治理的具体实践过程中,一方面村委会在提供公共服务的内容及形式时仅依靠“行政运作”的手段,脱离了村落长久以来以“人情”“关系”为核心的场域以及其自身的运转逻辑,导致村落的实际情况与村民实际利益、共同意愿相违背。另一方面,村委会是一个基层自治组织,而当下老百姓认为公家的事和自己的事没关系。一个是自上而下的治理模式,一个是自下而上的运作逻辑,村级组织时常陷入“不上不下”的尴尬境地。这实际上也是组织脱嵌造成的。

(一)组织脱嵌:指标治理的村落后果

卡尔·波兰尼在其著作《大转型:我们时代的政治与经济起源》中提出了著名的“嵌入”与“脱嵌”理论,他认为社会是一个复杂的综合体,经济并非独立存在,而是从属于政治和社会关系。(32)卡尔·波兰尼:《大转型:我们时代的政治与经济起源》,冯钢、刘阳译,浙江:浙江人民出版社,2007年,第15页。他用“脱嵌”一词来以描述市场与社会的一种隐喻式关系,适用于研究村落经济社会问题。目前组织脱嵌是指标治理模式和乡村社会之间的关系特征。在早期阶段,税费改革、农业税的取消使农民的负担降低,但由于缺乏一定社会基础变化的协同,在农村社会后续发展中出现了“农村公共服务缺位”等问题,村落陷入“无人管”的境地。(33)苏海新、吴家庆:《论中国乡村治理模式的历史演进》,《湖南师范大学社会科学学报》2014年第6期,第35-40页。随着新农村建设的逐步推进,农村社会生产、生活、乡风、村容、民主等方面都提出了更高的要求,同时缺少了税费征收时乡镇政府的行政性命令,单靠村委会自治。村落出现了没人做事,也不好处罚的现象。

精准扶贫工作提出以来,在加强农村基层党组织建设的要求下,县乡政府与村干部之间的关系进一步密切,对其管理也进一步增强。村干部趋向职业化,获得了专门的补贴,并被要求坐班,如此而来导致个别村干部就只唯上不唯下。再到乡村振兴阶段,这个趋势进一步强化。如此一来,当村民不再信任村委会,不再主动地向村委会干部诉说自己的困难,甚至以斯科特称为“弱者的武器”(34)詹姆斯·C·斯科特:《弱者的武器》,郑广怀、张敏、何江穗译,南京:译林出版社,2011年,第132页。的方式表达自己的诉求时,村落也将落入无人治理甚至治理无效的境地。

(二)形式达标与利益争夺:村落组织的治理逻辑

上级政府的检查考核本身有助于下级执行与纠偏,但基层却在重度压力、指标结果导向及有限资源的限制下,发展出迎检策略。基于“责任—利益共同体”的运行规则,考核会越来越趋于形式化,达标仅限于“数字化达标”,较少能达成原本的目的。通过指标考核,乡镇与村落组织形成“责任—利益”的共同体。乡镇自上级接收任务要求,再传达给下面村落,完成后验收时也基于双方的“相互理解”基本过关。对于下面的一些变通行为,验收方也是知情的,如此部门或者上下级之间也会形成一种合作意识,使得村落通过“做指标”,在形式上满足乡镇的考核要求即可。

D村在产业扶贫时大力发展该村藤编产业,并向上级争取到资金,用于藤编展示馆的建造。资金下拨后,D村要在规定的时间内完成场馆的建设。村干部在经济上的来源主要是靠政府的财政拨款和村组织通过各种途径所获得的创收。他们也认为展馆的建设对当地藤编品牌化的打造有一定的益处,在示范村落创建和好项目的引进更容易便成为乡镇首先考虑的对象。但村里的产业能人认为单纯用一大笔资金投入展馆的建设中不能发挥促进藤编发展的作用,也不能带给更多村民切实的利益,仅仅是为上级检查“作嫁衣”。他们认为村委会只希望在脸面上做出成效,给上级好交代。吴毅认为:“官与民、干与群的对立是一种‘角色’对立而非‘人际’对立,两者有时候重叠,有时候却可以分开,尤其在中国人行为处事的互动格式之中,人们往往都是尽可能将其分割开来,尽可能不要将制度—结构和公域层面的矛盾和对立带到生活和私域中来。”(35)吴毅:《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》,北京:生活·读书·新知三联书店,2018年,第260页。村干部、村民(能人、普通人)作为处于同一个场域分分合合的“利益共同体”,他们的关系是随着社会情景的改变而改变的。D村的这一事件则将“公”与“私”不可避免地置于同一场景中,因此村委会对上做到“形式达标”是“公”的体现,对下发生“利益争夺”则是“私”的特征之一,从而导致村委会在村级组织层面的关系失衡。

(三)不合作行为:指标治理的失灵

在推动上级任务完成方面,指标治理确实能产生一定效果,但这主要是基于村干部对下的“体谅”与村民对上的“配合”,两者之间的“中间地带”是产生效果的重要场域。正如有学者所提到的,“官民双方在这场博弈中所采取的都是一种既向对方施压,同时又给彼此留下调整关系余地的行为逻辑……事情到了最后也还得依靠近在身边,须臾不可回避的具体可感的地方权力的关照”(36)吴毅:《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》,北京:生活·读书·新知三联书店,2018年,第413-414页。。但如若村委的行为打破“公”与“私”的平衡关系,导致村民的反感和不配合行为发生,就会产生指标失灵的现象。

对于某些指标的设定,可能本身没有经过合理的考量,致使最后验收的结果也未必能达到预期的效果,只能流于形式。再者,在指标执行过程中,因为村委会的选择性执行,过分关注指标的数字呈现,易忽视具体的人和问题。例如,D村按照全国文明村建设要求开展环境卫生整治工作,设置了6个由村民轮流管理的垃圾清运点,但村民不习惯或嫌路远而没有将垃圾归位,更不愿意参加志愿者工作。村委会不得不强制收缴3元/人/月的垃圾清运费,对逾期不缴者予以惩罚,导致部分村民严重不满甚至抵触。一方面村委会无法动员村民配合活动,只能通过花钱购买服务的方式完成指标任务,加重任务成本;另一方面村委会忽视了村民的真实诉求和面临的实际困难,只想采取缴钱等看似简单粗暴的措施解决问题,无疑加深了两者的隔阂。

五、结论

在中国的行政管理体系中,基层没有被完全看作一个整体。实际上,在很长的一段时间内基层社会都被排除在体系之外,对上应付,对下不能发挥基层组织的作用,也不能使这些关系服务国家战略、政策规划。党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一概念,经过多年尝试,有意或无意地把原来排除在外的基层纳入国家的整体考虑范畴。但现在的问题是,村级组织仍旧不完全处于这一个体系之中,却要承担起推动这个体系所制定的任务的重任,两者之间明显存在矛盾,这也才导致相关层面的不协调和脱节的问题。所以,组织脱嵌呈现的正是当下指标治理与乡村社会的内在关系。

以往的研究虽关注到“整体性”视角对于解决国家和社会二元对立问题的重要性,以及在现代化治理层面村级组织的“两难”的境地(37)刘婷婷、罗强强:《简给抑或复合:乡村治理范式再思考》,《江淮论坛》2023年第2期,第91-96页。,但较少有研究分析“指标治理”与“乡村社会”之间的实际关系,所以本文引用“嵌入”这一理论视角,用“组织脱嵌”论证两者之间的关系。实际上,将基层嵌入现代社会当中,可以明确顶层设计的目标和任务,实现治理的效用。因此,为了实现乡村振兴,国家从顶层设计指标,明确任务和目标,通过制度设计、指标构建、层层分解等一系列措施,实现预测的目标,但这只是机器化管理的具体体现。然而现代社会要力求作为整体,把基层嵌入国家的整体范畴,通过上下联动,贯彻落实顶层设计的制度、措施,实现国家和基层社会的有效衔接。只有在这样的基础上,基层作为有机整体的一员才能积极响应国家的战略部署,民族团结的目标也才能真正得以实现。

长久以来,由于“皇权不下县”治理模式的影响,村级组织悬浮于上级政府与村落社会之间(38)周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》,《社会学研究》2006年第3期,第1-38页。,既没有得到上级政府在人力、物力、财力方面的支持,也不能作为村民意志的代表发挥作用。随着乡村振兴战略的不断推进,乡村社会的内生机制也发生了较大变化,在一些地区出现“权力真空”的状态,自下而上的治理模式与国家意志下达的自上而下模式发生碰撞,导致村级组织既无法维持原有的治理方式,与村落社会、村民相偏离,也无法顺利完成上级政府交代的任务,形成村级组织与上下的双重“脱嵌”。虽然国家通过制度设计、指标构建和层层分解等一系列措施将指标治理体系纵向延伸至村落基层,推动精准脱贫和乡村振兴的发展,然而这只是机器化管理的具体体现。要想达到国家和基层社会的有效衔接,需要将现代社会看作一个整体,重新“摆正”村级组织的位置,把基层嵌入民族国家的整体范畴,通过上下联动,贯彻落实顶层设计的制度、措施,共同推动民族团结伟大目标的实现。