濮阳龙文化的法制保障： 价值、 困境与进路

何 晴， 孙 延

（湘潭大学 法学院， 湖南 湘潭 411105）

一、 龙文化法律保护的必要性及切实性

龙被视为中华民族的精神图腾和文化符号， 炎黄子孙更是以龙的传人来称呼自己， 而濮阳在如此重要的历史文化中留下了浓墨重彩的一笔， 在濮阳发现的仰韶文化遗址出土了距今六千多年的 “中华第一龙”， 濮阳也因此被称为 “中华龙乡”。 承载着中华民族几千年岁月记忆的文化瑰宝如何在新时代焕发出生机活力， 正是我们需要去解决的难题， 而文化保护就是答案的一部分。 法律因其严谨性与强制性的特征， 无疑是所有保护措施中最有力的一种， 因此从法律领域探索保护龙文化、 赓续龙之精魂的路径势在必行。

（一） 龙文化法律保护的必要性

“中华第一龙” 的考古发现让国内外都倍感震惊， 几千年前的先人在濮阳这块土地上埋下这一杰作时， 冥冥中就注定了濮阳人会与龙结下不解之缘， 穿越数千年的时光， 当它再次面世， 或许连它自己也不清楚它会带给我们怎样的震撼。 在中国古代历史中， 曾有二十多个朝代建都或迁都于河南省， 在岁月悠久如明月之辉璀璨夺目的历史名省内， 濮阳市的光彩也依旧夺目。 作为国家级的历史文化名城， 濮阳的“颛顼遗都、 帝舜故里” 和“中华帝都” 的名号在“中华龙乡” 面前都有些稍逊神秘感， 而这一称号的由来正是因为一项重大的考古收获——也就是后来被誉为“中华第一龙” 的蚌壳龙图案， 这一在河南省濮阳县的仰韶文化遗址中发现的龙图案为我国探索龙的起源和中华文明的起源提供了重要参考。

蚌壳龙对于考古学的意义不言而喻， 其蕴涵的学术价值更是值得我们重视。 其一， 著名的考古学家李学勤先生、 冯时先生还有天文史学家伊世同先生等皆认为这一组龙图案具有天文学意义， 具体体现在二象与北斗以及盖天说理论上。 其二， “中华第一龙” 的龙虎蚌壳图案是原始道教观念的投射，遗址内的几组蚌壳图案构成了宗教意义上的升天景象。 其三， 六千多年前的龙图案昭示着中华民族源远流长的图腾信仰， 龙成为了先人在认识自然的过程中创造出的超自然答案。

除了蚌壳龙本身的价值， 由它的发现而带来的辐射效应——濮阳市以此打造的龙文化名片， 在推动濮阳市经济发展方面也大有裨益。 濮阳市政府立足龙乡这一得天独厚的资源优势， 于2000 年开始举办并推广龙文化节， 适配濮阳市博物馆、 濮阳杂技等资源带动经济发展， 龙文化主题公园、 中华龙源景区的开发进一步提高了龙文化名片的经济效益。 2022 年9 月濮阳市发改委就 《关于濮阳市龙文化传承数字中心可行性研究的请示》 （濮档馆字[2022] 39 号） 作出批复， 允许新建龙文化传承数字中心。 这一举措将历史文化与数字科技相结合，以前沿的科技探索让古老巨龙焕发全新生机， 对文化的投资是最高瞻远瞩的投资， 其建成后带来的经济效益不可估量。

综上， 龙文化不仅丰富了学术宝库， 更给濮阳市带来了实实在在的利益和发展， 想要长久地延续龙文化， 我们必须要多方位、 多角度、 多领域地寻求保护路径。

（二） 龙文化法律保护的切实性

1. 龙文化法律保护的现状。 笔者以 “龙文化”为主题词在中国知网上进行检索， 共检索到605 篇文献， 其中以文化艺术赏析、 龙文化的传承发展和龙文化的经济效益为主题的文献为多。 而笔者以“龙文化法律保护” 为关键词在中国知网上进行检索， 仅搜索到一篇在《濮阳职业技术学院学报》 发表的名为《濮阳市针对龙文化进行立法保护的可行性》 的文章， 虽然龙文化得到了一些学者的关注与讨论， 但大多停留在其精神内涵的研究和传播发展上， 搜索数据直观地显示出“龙文化法律保护” 的相关文献如此稀少， 可见在法律领域的龙文化保护现状不容乐观。

随着人们文化保护意识的不断提升， 我国也越来越注重在法律层面强化文化的保护措施。 1982年11 月19 日， 《中华人民共和国文物保护法》 开始施行； 2011 年6 月1 日， 《中华人民共和国非物质文化遗产法》 开始施行， 这两项法规都是针对历史文物和传统文化保护的有效尝试。 然而濮阳龙文化是一个泛指概念， 是各种有关龙的文物、 艺术形式和风俗习惯等的集合概念， 只有有形的“中华第一龙” 属于文物范畴， 受《中华人民共和国文物保护法》 的保护。 濮阳市南乐县的西街龙舞是龙文化的重要组成部分， 于2009 年6 月被河南省人民政府列为第二批省级非物质文化遗产代表性项目，受到2013 年9 月河南省人大发布的 《河南省非物质文化遗产保护条例》 保护。 除上述两项， 其余无形的习俗传统显然不符合文物的概念， 也不在非物质文化遗产的名录上， 这部分类属较为模糊的龙文化正面临着立法保护缺失的困境。 由于绝大部分的濮阳龙文化并不是上述已出台法律法规的调整对象， 所以另行制定针对性的法律规范尤为重要。 令人遗憾的是， 截至2023 年3 月， 仍然没有相应的地方性法规进行规范调整。

2. 地方立法条件已经成熟。 上文所述立法保护的空缺和发展的需要， 表明现在进行立法保护的探索正是顺应天时， 而为龙文化专门打造有针对性的、 有温度的、 兼具发展传承与人文情怀的地方立法也需要地利和人和。

首先， 宏观上的政策依据和法律依据已经完备， 开展地方的立法工作并非不根之论， 而是有法可依。 《中华人民共和国立法法》 第七十二条的第一款和第二款规定： “省、 自治区、 直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要， 在不同宪法、 法律、 行政法规相抵触的前提下， 可以制定地方性法规。” “设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要， 在不同宪法、 法律、 行政法规和本省、 自治区的地方性法规相抵触的前提下， 可以对城乡建设与管理、 环境保护、 历史文化保护等方面的事项制定地方性法规， 法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的， 从其规定。 设区的市的地方性法规须报省、 自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。 省、 自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规， 应当对其合法性进行审查， 同宪法、 法律、 行政法规和本省、 自治区的地方性法规不抵触的， 应当在四个月内予以批准。” 在获得立法权后， 濮阳市根据 《中华人民共和国立法法》 制定了《濮阳市人民政府地方性法规草案和规章制定程序规定》， 细化了立法的程序和要求， 截至2023 年3 月， 濮阳市已经先后出台了《濮阳市马颊河保护条例》 《濮阳市戚城遗址保护条例》 《濮阳市城乡供水条例》 等11 部地方性法规， 可见濮阳市在制定地方性法规上已经有了一定的经验， 并且其中的 《濮阳市戚城遗址保护条例》是濮阳市制定的第一部历史文化保护方面的地方性法规， 想必在龙文化的立法上也能够总结以前的经验， 驾轻就熟。

龙文化在濮阳人民心中已经成为不可磨灭的精神载体， 同时也是濮阳市经济和社会发展的重要支撑。 濮阳人的精魂由龙文化所构筑， 龙文化的传播让濮阳人深深地自豪， 在多年的发展过程中， 龙文化早已与濮阳融为一体， 保护龙文化无异于筑牢濮阳人的精神根基。 经济基础决定上层建筑， 法律作为上层建筑的重要组成部分， 其产生与发展必然受到经济基础的影响， 要想通过立法保护龙文化， 不陷入心有余而力不足的尴尬境地， 濮阳市就必须具有负担立法费用和执法费用的物质条件。 根据2023 年1 月29 日濮阳统计信息网发布的数据来看， 2022 年， 濮阳市生产总值同比增长4.9%， 居于全省第五位， 这表明濮阳市有能力为龙文化的地方立法工作提供经济支持。 除了经济数据的直接证明， 濮阳市发改委批复允许建设濮阳市龙文化传承数字中心的文件也间接证明濮阳市大力发展并打响龙文化这一名片的决心和底气。 可见， 为保护龙文化进行地方立法不仅是民心所向， 更重要的是濮阳市已然具备了一定的经济条件， 能够为此提供支持。

二、 龙文化法律保护中存在的问题

（一） 立法存在空白地带

我国的龙文化源远流长， 历史悠久， 是我国各族人民世代相传并视为文化遗产组成部分的传统文化， 是中华民族引以为豪的非物质文化遗产。 目前， 在国家层面上， 我国现行关于龙文化保护的法律规定主要散落在国家机关制定的各类法律文本之中， 具体包括： 《宪法》 第二十二条第二款的规定， 《文物保护法》 第二条的规定， 《非物质文化遗产法》 第二条的规定， 以及国务院制定的《文物保护实施条例》 第八条的规定。 这些条文均为原则性、 概括性、 例举性的条款， 没有对龙文化保护的具体措施作出规定， 具有国家重视传统文化保护的宣示作用， 但不具有在实践中保护好龙文化的具体可操作性。 迄今为止， 我国还没有制定有关龙文化保护的专门性立法， 没有形成统一的龙文化法律保护体系。 没有专门的法律法规作为依据， 龙文化保护工作无法切实有效地开展， 在实施具体工作过程中存在较大阻力。

以关键词“龙文化保护” 和 “龙文化” 进行检索， 未在国家法律法规数据库中查询到国内有关龙文化保护的地方性法规 （文件） 和政府规章。 以“龙文化” 为标题在法信网上进行精确检索， 只查询到国内有关龙文化保护的地方规范性文件5 部，其中一个是 《上海市教育委员会、 上海市体育局、共青团上海市委员会关于举办首届上海市学生龙文化全能赛的通知》， 与龙文化保护无关， 因此法信网检索到的有效相关地方规范性文件为4 部， 均是针对具体问题的通知、 决定或批复， 其中3 部由濮阳市人民政府制定， 1 部为河南省民政厅制定。 以“龙文化” 为标题在北大法宝上进行精确检索， 只查询到有关龙文化保护的地方规范性文件7 部， 也均为针对具体问题的通知、 决定或批复， 其中6 部为濮阳市人民政府制定， 1 部为河南省民政厅制定， 并且与在法信网检索到的结果有4 部重合。 通过在以上三个法律法规检索平台上检索发现， 我国目前不存在现行有效的有关龙文化保护的地方性法规。

我国有关龙文化法律保护的立法， 从国家和地方立法层面上看， 既没有专门性的法律， 也没有地方性法规， 存在龙文化法律保护的立法空白地带和立法缺位现象。

（二） 管理部门职责规定不明确

龙文化的法律保护工作， 需要依靠许多政府部门的分工合作和协同配合， 如文物管理部门、 文化和旅游部门、 住房和城乡建设部门等。 但是目前我国龙文化的立法保护不完善， 立法缺位问题突出，缺少专门性立法和地方性法规对龙文化法律保护做出具体规定、 提出可行措施。 在龙文化法律保护工作中， 由于立法不健全， 没有相关法律法规对主管龙文化法律保护的部门作出规定， 导致各部门职责不明确。 这一情况又极易引起两种现象： 一是对于有利于部门发展的龙文化法律保护工作， 各部门都想争着管理， 做龙文化法律保护工作的主导者； 二是对于有难度的、 对部门没有什么发展利益的龙文化法律保护工作， 各部门互相推诿， 推脱各自原本应当肩负的职责。 缺少相关立法对部门职责做出明确的规定， 会导致龙文化法律保护工作中的主管部门界定不清和管理不到位。 若发生侵害龙文化保护的行为， 对管理部门的追责工作会受到重重阻碍，同时也无法尽快找到承担责任的行为主体， 导致龙文化法律保护工作落不到实处。

（三） 公众参与不足

龙文化作为中华传统文化的一种， 是我国人民长期以来持有强烈民族认同感的文化。 “不同的地区， 尽管由于民族和习俗差异对龙的理解不一样，但是对龙的信仰是相通的， 因此龙文化是中华民族共有的文化符号， 是中华民族文化的象征。”[1]32然而， 目前， 在我国龙文化法律保护方面， 存在公众参与不足的问题。 公众认为保护龙文化是政府应当承担的责任， 公众大多不会主动参与到龙文化保护的相关工作之中。 虽然公众对龙文化有着很强的文化认同感， 但是欠缺对龙文化进行保护的主观意识。 这也表明有关龙文化法律保护的宣传工作不到位， 龙文化保护宣传工作没有落到实处， 没有走进公众的内心。 公众之所以很少参与龙文化保护， 一方面是由于有关龙文化保护的宣传力度不够， 另一方面是因为龙文化保护的法律体系不健全， 缺乏对龙文化进行法律保护的主体的相关规定。

三、 完善龙文化法律保护的对策

（一） 国家法层面： 加快出台龙文化保护的地方性法规

为了有效实现对龙文化的保护， 保障龙文化保护工作能够正常开展， 必须要建立龙文化保护的法律制度， 给龙文化保护工作提供法律依据， 使龙文化保护工作者在具体工作中能够有法可依。 当前，龙文化保护工作面临的最大难题之一就是立法缺位问题， 没有专门性的龙文化保护立法， 也没有地方性的龙文化保护法规。 笔者认为， 对龙文化保护进行立法， 在国家法层面上， 应以制定地方性法规这一法律渊源来加强龙文化保护， 不应制定专门性的龙文化保护法。 理由如下。 其一， 固然， 龙文化是中华民族共同的文化符号， 但是由于各个地方的龙文化发展情况不一， 龙文化在不同的地方呈现不同的地方特色。 例如， “在淮阳， 龙是指人祖伏羲本身， 他是龙的化身， 人们祭祀伏羲时即认为伏羲就是龙， 这体现在官方祭祀与民间祭祀两方面。”[2]1“在大理， 白族人崇拜龙， 认为龙是本主， 每年举行祭祀火龙的活动。 ”[3]5其二， 中华文化博大精深，种类繁多， 全国人大及其常委会事务繁重， 无法就所有的中华文化进行专门性的立法。 并且我国的《非物质文化遗产法》 和 《文物保护法》 已经对文化保护作出了例举性规定， 为龙文化保护进行地方立法提供了立法支撑。

另外， 就龙文化保护事项， 设立地方性法规是有立法依据的。 在不违反上位法的情况下， 设区的市的人民代表大会及其常务委员会有权对历史文化保护方面的事项制定地方性法规， 具体授权可参见《立法法》 第七十二条第二款规定。 “借助 《中华人民共和国立法法》 的授权， 濮阳市可以就‘历史文化保护’ 方面进行立法， 而龙文化又属于‘历史文化保护’ 的范围。 因此濮阳市可以制定一部地方性法规来保护龙文化。”[4]5关于龙文化保护地方性法规的具体设定， 可以从以下几个方面进行考量。1.明确龙文化保护的主管部门， 将保护责任划分到具体的部门和负责人。 市县级的政府和文化主管部门承担主要的保护责任， 村委会和居委会也承担一定的保护责任。 龙文化保护需要一定的经费支出，在条文中明确规定政府从财政中拿出一笔保护费用专门用于龙文化保护工作。 2.由于龙文化保护工作的复杂性， 可以规定地方根据具体实践需要设立专家咨询组， 就龙文化保护工作中的难题寻求专家的意见， 增强龙文化法律保护工作的专业性。 3.对破坏龙文化保护的行为， 可以设定相应的行为人责任如罚款， 但不得违背上位法的规定。 4.将公众参与制度引入到地方性法规中， 在条文中明确规定公众参与龙文化保护的具体途径。 可赋予公众参加对违反龙文化保护地方性法规案例的听证权， 赋予公众对龙文化保护提出建议的权利。 在龙文化保护地方性法规立法进程中， 可将草案公布， 向公众征求意见，以期实现法治建设回应人民群众的新要求新期待。

（二） 软法方面： 制定村规民约、 内部规定和行业章程等软法规范

“软法是指不依赖国家强制力实施但能在实际生活中发挥效力的法律形态。 ”[5]67学者们一般认为“软法” 是指那些不依靠国家强制力获得实施的由国家或社会制定的规范体系。[6]82“‘软法’ 之‘软’，并不意味着‘软法’ 缺乏执行力， 而是其所依赖的强制力是一种社会强制和内心强制， 而并非是完全意义上的国家强制。 ”[7]70而国家法被称为 “硬法”，依靠国家强制力保障其实施。 “由于立法具有一定的滞后性， 无法及时回应社会新兴事实”[8]63， 传统的“硬法之治” 无法满足龙文化法律保护对法律规范的要求， 无法及时为龙文化法律保护提供足够的规范。 引进 “软法之治”， 可以为龙文化法律保护提供足够的规范支撑。 制定龙文化保护的法律，“应走一条软法和硬法共建的混合型的法律保护建设之路”[9]59。

在软法理论中， 软法包括地方性政策和在自治组织中实行的村规民约、 行业规章， 这些社会规范在现实生活中均具有实质效力。 在对龙文化保护地方性法规进行规则透视时， 需要从软法角度， 利用上述规范对龙文化保护地方性法规进行全面解释。但是， 在借助软法规范对龙文化保护地方性法规进行立体解释时， 切勿出现违反上位法规定的情形，应秉持法律保留原则对龙文化保护地方性法规进行软法维度的解释， 以免软法性规范失去其效力发挥的空间。 利用地方性政策解释龙文化保护地方性法规，必须在道德和法律的约束下进行， 因为政策能够引导社会的发展。 另外， “在制度功能上， 村规民约具备良好的社会适应性， 有助于降低正式制度的实施成本， 弥补法律、 政策的不足。 村规民约的实施， 有利于在村民自治框架下强化法治建设， 统筹德治建设， 赋予自治以实质性内容”[10]27。 可以鼓励村 （居） 委会这类基层自治组织制定各自的有关龙文化保护的村规民约，引领公众参与到龙文化保护的具体工作中， 增强公众的文化保护意识， 弘扬民众保护龙文化的主人翁精神。 这样有利于在龙文化保护工作中实现自治、德治和法治相结合， 进而发挥软法的社会效能。 以龙文化保护协会、 龙文化产业协会等社会组织为龙头， 通过制定内部规定、 行业规章来促进龙文化的发展与保护， 从而形成多元化的龙文化法律保护体系。 借助内部规定与行业规章， 对龙文化保护的管理主体、 管理内容、 管理客体进行明确界定， 助力龙文化的发展， 形成龙文化法律保护的合力， 共同推进龙文化产业的发展。 通过 “软法” 的供给与“硬法” 的保障， 实现对龙文化保护的立体全面覆盖， 生成一体化的建构方案[11]22。