公立高校自主权内部平衡研究

韩尚志

(郑州大学政治与公共管理学院,河南 郑州 450000)

自启动双一流高校建设以来,我国许多公立高校开始以成为“双一流”高校作为发展目标。提升自身综合实力和学科优势是实现一流大学建设的必经之路,这就要求高校具有相应的一流专业,具有一流的治理体系为高校和学科发展提供支撑。从高校自我管理的角度来看,如何合理有效地发挥高校自主权,则是高校实现善治,进一步发展的首要条件。实现善治,就要深刻地把握高校内部自主权的内涵,把握权力的实施范围,充分理解权力之间的平衡与博弈。

一、公立高校自主权内涵

高校自主权源于西方大学所倡导的学术自治和学术自由,起初作为高校的管理人员为高校内部管理不受政府及其他外部势力的干扰寻求的权力。经过长时间的发展,现代的高校自主权逐渐成为高校对内部事务管理、学术治理、自主办学等权力的统一概括。在我国公立高校自主权具有更复杂的意义,根据《高等教育法》的规定,高校不仅是履行教育职能的社会组织,也是具有独立法人资格的事业单位。公立高校不仅需要像其他民事主体一样享有一定民事权利、承担一定民事义务;而且在高校内部,公立高校与师生员工之间的法律关系既有平等主体之间的民事法律属性,又存在不平等主体之间的行政法律属性。这就说明,高校的自主权包括权力与权利两种属性[1]。正确认识高校自主权的属性与内涵,准确把握高校享有自主权的范围,是实现高校善治的关键因素。

(一)高校内部的权力与权利

公立高校的自主权包含权力与权利的双重属性,说明高校的权力不能单一地界定为某一种权力。另外,高校复杂的社会地位,也进一步说明高校的权力具有多样性。从对权力的职责范围的划分来看,公立高校所行使的权力可以大致分为行政权力和学术自主权两种。

高校的行政权力是其作为国家举办的服务型社会组织,依据相关法律从而制定内部章程对自身内部进行管理的权力,这种权力具有强制性的特征,本质上属于权力。高校的学术自主权与行政权力不同,它具有非强制性的特点,学术自主权不仅包含在学术活动范围内进行管理的权力,也包括学术活动的相关诉求,因此高校的学术自主权同时拥有权力与权利两种属性。

具体来看,高校行使的行政权力范围包括高校经费使用,自主举办文化活动,以及高校内部人事管理。学术自主权则是学术人员在从事的学术领域内,自主决定学术相关事务,且不受外来干涉的权力,其中学术治理权力一般是指对重大学术事务的处置权,即对学术事务的决策权[2]。而这一内涵还包括高校的办学权、招生自主权,高校的教学科研自主权,自主开展学术活动的权力。公立高校的学术人员在从事教学科研活动中享有教学及研究自由、发表学术文章以及学生自由地学习的权利。

(二)公立高校学术自主权与行政权力来源

1.高校行政权力来源。我国公立高校内部的行政权力来自高校相关法律以及现行的制度赋予。同时,高校作为社会组织,其行政权力是独立于政府机构,且基于自主享有权利与承担义务的现实需求所产生的。从法学视角来看,公立高校内部的行政权力来自现行法律。我国现行《教育法》《高等教育法》对于高校职责范围作出规定,赋予了高校自我管理,自主办学,学生管理以及学位授予的权力。这些权力带有强制性的特点。从权力赋予的角度来看,我国公立高校的行政权力来自教育部门的授予。公立高校作为代替政府执行教育职能的事业单位,政府授予其自我管理的权力以及履行教育职能的义务。同时,高校内部的部分行政领导来自政府的委派或任命,行政领导代替政府教育部门对高校行使管理的权力。

2.高校学术自主权来源。狭义的观点认为高校学术权力的本质在于专业水平和学术能力[3]。我国公立高校作为代替政府承担教育职能的事业单位,其学术自主权不仅来自政府所赋予的特殊职能与授权,也来自高校内部学术组织、学术成员及其他相关人员对学术权利的追求。我国现行《高等教育法》赋予高校自主办学的权力。根据法律政策,高校履行公共教育职能和对于学位进行授予本身就是学术自主的权力。同时,高校内部的学术人员出于自身所拥有的专业知识和专业声望,在学术上享有自由自主的权利。高校作为学术组织,内在逻辑和高校的本质也赋予高校学术自主的权利。

二、平衡之动因——权力平衡协同推进高校发展

我国学术界对现代大学制度内涵的界定存在广义和狭义之分,广义的现代大学制度包括了所有与高等教育系统有关的规则的集合,既包括宏观层面大学与政府、社会的关系,也涵盖微观层面大学内部的各种结构和制度[4]。在公立高校中,根据我国现行组织制度以及权力的来源,高校实行了党委领导下的校长责任制。权力是高校治理的基本依托,各种权力的交互作用是实现高校发展的前提[5]。这种制度背景凸显了行政权力在高校中的地位,由行政人员管理着高校内部人员的晋升以及各种资源的配置,并且引导着高校制度变革和高校发展的方向。

(一)资源配置理论——权力引导高校资源配置

资源配置理论由亚当斯密提出,起初是作为在市场调节作用下,如何行使政策等影响,来使有限的资源获取最大的利益。现在的资源配置的理论是在讨论解决一个问题,即如何配置资源以使得效率最优。随着社会经济的发展,资源配置理论已然成为一个典型的跨学科理论,并在各种环境下均有所体现。在高校内部的两种权力共同作用的背景下,资源配置理论可以引导高校有限的学术资源发挥出更大的作用。

资源配置是一个存在时间很长而又时刻在创新的问题,随着高校不断的改革发展,第二轮双一流建设更加侧重于单一学科培养而非高校整体建设。高校也面临内部资源如何配置的问题。对于高校来说,单一学科的高水平可以带动高校整体的发展,但总体资源有限,对内部的学术资源如何配置以使效率最优,实现学术资源价值的最大化,是高校进一步发展亟待解决的问题。

学术资源离不开经费支持,公立高校运行所需要的经费主要来源于地方政府的投入,以及教育部对高校经费的管理和投入。在这种影响下,我国公立高校部分高层领导的选拔任命也是由教育部或是地方政府的教育部门所决定,并且这一管理模式在公立高校中占据多数。我国公立高校的经费来源,不仅与高校自身的学术水平、发展现状相关,高校领导的行政权力大小也在影响着高校整体获得的学术资源。同时在高校内部,各个学科,学术组织及人员获取的学术资源也深受行政权力导向影响。在不同的地区中,高校在该地区的定位直接影响着高校对于学术资源的获得,在一般情况下,某地区的头部高校,因为人才政策的影响,以及对“双一流”等政策的追求,教育部门往往会对头部高校分配较多的学术资源,从而形成头部效应,以带动全地区教育发展和人才培养能力。

由于学术资源的稀缺性,在我国高校获取经费支持的制度下,行政权力在学术资源配置中发挥的作用愈加明显[6]。在高校内部,学术资源的配置往往由行政领导进行配置。但行政领导往往由学术人员升格而来,同时拥有教授与行政领导的双重身份,这就造成身兼行政领导职务的学术人员对于学术资源也有着自己的追求。在资源配置方面,掌握更多话语权的领导,往往能够为自己所在的院系学科,争取到更多的学术资源,因此高校内部也存在资源配置行政化的现象[7]。

从资源配置的角度来看,我国现行制度下,为获取更多的学术资源,我国公立高校内部的权力应该互相配合。对待内部权力不应以对立的角度看待行政权力与学术自主权的矛盾。在内部权力失衡时,不能单一地对某一种权力进行限制或加强,应设法保障两种权力之间的相互独立,在高校治理中实现相互配合,平衡协调。对于我国大学而言,构建以学术权力为核心的大学治理体系将全面调整原有的大学治理模式,塑造新的以学术权力为核心的治理模式[8]。高校内部的各种权力各司其职,运用有限的资源,提高学术资源的利用效率,带动高校进一步发展,有助于高校在新的双一流建设中形成较高的竞争能力,进一步推动高校发展。

(二)协同治理理论——权力协同推进大学建设

协同治理理论是一种新兴综合性理论,探究的是多元主体在治理中的参与活动。简单来讲,就是探索多种权力主体,在一个系统中互相配合,达到“善治”效果的新型治理结构。在我国公立高校中,行政和学术两种权力的互相作用,独立或协同地管理各自的领域,符合协同理论的不同权力主体。

根据协同视角来看,我国公立高校内部的行政权力和学术自主权具有多变性的特征,高校的管理过程中,一些问题很难界定由哪种单一的权力管辖,面对不同的问题,更应该做到具体问题具体分析,根据问题发展的本质和特征,各种权力相互配合,更高效地解决问题,更好地发挥权力主体的能力,形成权力之间的相互协调。在高校发展过程中,各种权力不应一家独大,相互制约,不能以优胜劣汰的观点对待两种权力。在我国公立学校内部,学术自主权得到表达有利于营造良好的学术氛围,发挥更好的学术价值,形成追求学术目标的氛围。内部的行政权力可以合理分配学术资源,健全高校内部管理体系,两种不同的权力在各自的领域发挥特长,互相支持,相互协作,推进高校进一步发展,取得更多学科优势。

在我国公立高校权利失衡、行政权力泛化的情况下,如何从协同视角分析当前权力存在的问题和冲突,如何从共同治理的角度来实现两种权力的协作,实现两者之间的平衡,是推进我国高校进一步发展,实现高校学术自由的必经之路。

三、平衡之困境——高校内部权力平衡现状

在公立高校中,由于我国现行组织制度以及权力来源的特殊性,行政权力在高校中占据主导地位。这种主导地位使得公立高校在对资源进行配置时采纳了行政权力的意见,没有完全依照学术自主权的需求进行划分。同时,我国公立高校存在着行政化的趋势,在高校内部,学术自主权受到行政权力的领导,并根据行政权力的意图进行科研及教学活动,这一定程度上阻碍了学术自主权的发展。

(一)高校内部唯权力论

在高校内部,“学而仕则优”已经深入人心,这种思想观念使得人们将追求权力作为教育的目的。高校作为学生们与就业最为接近的界点,功利化的趋势则表现得更加明显。目前,我国高校内部行政权力泛化,学生以追求体制内的地位为目的,希望通过读书走向仕途,部分学术人员也以在高校内部的仕途作为自己的职业规划,这种官本位的思想在高校中仍然占据主流,学术自主权意识在高校中进一步淡化。

当前公立高校的组织体制赋予了高校内部管理者领导的身份,使得部分教授与学术人员获得了领导干部的身份。在现行体制下,从教者的身份也不仅仅是教师,同时也是政府的官员。在评价体制中,一个人所获得的成就往往可以以其在组织体制中的身份所代表,其职位越高,权力管辖的范围越广,所获得的身份地位就越高。这种评价体系深刻影响着高校内部学术人员,不仅仅是教授,也包括学生们的价值观念。高学历人才希望通过自身的教育经历在体制内谋取就业机会,部分学术人员也将对行政权力的向往置于学术自由前,这种现象也促使了我国高校充满行政色彩。

(二)高校权力制度失衡

经过教育制度体系的不断改革完善,我国高校的权力制度发展经过了巨大的变化,经历了从晚清及民国时期我国行政部门主导高校教学,到新中国前期借鉴苏联的教育发展经验,到完善高校学术学位制度,再到统筹推进高等学校“双一流”建设这一历程中,学术自主权逐步得到重视,公立高校也从行政导向逐渐向教授治学演变。但目前高校的权力制度,依然是行政权力主导下的治理体系,学术自主权在高校中的管理身份仍然存在缺失。我国高校行政权力泛化的现象比较严重,学术权力日益衰微,这种现象也使得高校逐渐抛弃以学术为中心[9]。

公立高校实行党委领导下的校长负责制,这种体系在一定程度上使得行政权力在高校中处于领导地位,高校的学术自主权范围被逐渐缩减。当前,我国公立高校中的权力失衡表现为:第一,高校以“校-院-系”科层制的治理结构对行政以及学术事务进行管理,权力大小层层递减,而作为一线的教学单位的“系”代表着高校中的学术自主权,由于权力的层级结构,学术自主权不能被放在首位,学术自由的精神逐步淡化,学术自主权难以体现。第二,高校中属于行政权力管辖的领域和学术自主权的领域有所重叠。在这些领域中,行政权力的意图占据主导地位,学术自主权往往只能扮演提供建议的角色,无法对本应发挥作用的事务进行决策。相反,涉及学术事务时,行政系统却占据了决策的主动权。第三,现行制度造成了行政权力掌握学术事务管理的现象。在我国当前实行的学术委员会制度中,部分大学校长兼任了高校学术委员会主席,虽然这在一定程度上保证了学术自主权的地位,但也为行政权力参与管理学术事务提供了方便。在高校展开学术活动时,往往来自行政领导的意见主导了学术事务的发展方向。

(三)行政权力与学术自主权边界模糊

在我国公立高校中,由于各项权力范围定位模糊,学术和行政事务的范围划分出现不明确的现象,这造成了行政权力与学术自主权的范围交叉重叠。而由于行政权力在高校中仍处于强势地位,高校内部开始出现行政泛化的问题,行政权力开始管理学术领域的事务。

在高校现行的管理模式之下,高校学术事务一定程度上是按照行政的导向开展的,这在高校中的管理体系有所体现。第一,行政和学术事务的管理分工不明确。高校中一些事务比较复杂,需要两者共同参与管理,但这些事务中,行政权力往往替代了学术权力发挥作用,而学术组织,譬如学术委员会、教授委员会往往只发挥了建议作用。第二,行政权力在管理中越位。在高校现行管理体系下,行政力量可以参与进学术事务中并发挥作用,学术自主权没有完全发挥。“校长治校、教授治学”的管理理念没有完全落在实处。此外,公立高校中管理者的身份往往较为复杂,担任着行政领导的同时往往也担任着教师的职务,多重身份使得管理者在对行政领域和学术领域进行管理时难以明确导向,出现了学术事务行政化的现象。这对高校学术自主的发展不利,也背离了学术发展的初衷。

我国现行高校管理制度使得行政权力泛化现象在高校中大范围出现。为学术自主权在公立高校中得到进一步提高,必须对高校现有管理制度进行改革,使得高校内部代表学术的自主权和行政权力互相平衡,互相配合。

四、平衡之路径——高校权力的分界和合作

学术权力的运行在本质上是由学术活动的性质及其内在逻辑决定的,迈向协商共治之路的高校学术权力日益呈现出以共享为价值引领的理性导向[10]。我国公立高校面临行政化的趋势,内部也存在权力失衡的情况,这与我国高等教育发展方向相悖。高校的行政权力泛化导致的淡化学术问题,要通过形成权力平衡的善治体系来解决。衡量行政权力与学术自主权的边界,使行政权力对学术自主权开展救济,对高校现行制度进行改革是实现有助于在高校内部形成权力之间的平衡状态。

(一)行政权力与学术自主权边界衡量

高校的学术自主权与行政权力的互相越位,阻碍着高校学术水平进一步发展,这归结于现行治理体系两者的分工不明确。科学地界定两种权力的范围,有助于解决两种权力之间的冲突,全面推进教学体系、管理体系进一步建设。

在当前高校行政化的趋势下,规范各种权力参与治理,让学术回归到其本身,维护学术的独立性,才能实现权力平衡,构建善治格局。当前,高校应建立并吸收学术组织进入管理体系,诸如学术委员会,教授委员会等学术组织,在高校中应该直接对学术及学术相关事务进行直接管理;同时高校应建立监督体系,在方案制定及日常管理中,充分吸纳学术组织、学术人员的意见,确保学术权利不受行政权力影响;高校应建立学术权力体系,确保学术方面的权力能够切实有效,且严格限制行政干部比例。

在此基础上高校应划分具体权力职责范围,分工而治,这是实现权力平衡的一种途径。在高校学术事务中,学术自主权应当发挥其管理和决策作用,与教学科研等与学术相关活动中,学术人员应当发挥其作用。在行政管理领域中,行政权力应独立运作,发挥应有的功能,坚持党委领导下的校长责任制。此外,在两种权力共同发挥作用的领域中,行政权力应回归组织协调和提供服务的功能,在符合相关制度和规定的情况下,更多地为学术服务。两种权力明确分工,只有在合理的领域发挥作用,才能更好地保障权力平衡的实现。

(二)行政权力救济学术自主权

在我国现行制度下,高校实现善治,权力的有序分工与相互合作是基础。当前高校学术自主权属于弱势地位,这就需要在合理划分权力分工的基础上,行政权力应协助学术的发展,阻止淡化学术的现象。权力之间相互救济,是解决现阶段行政泛化,实现权力平衡的另一途径。

公立高校行使行政权力除维持高校运转之外,目的在于获取和分配更多的学术资源。合理地配置能够使有限的资源发挥最大的作用,而实现这一目的首要条件在于确立学术导向的氛围,在行使行政权力时,以服务学术为目标,帮助促进学术事务在高校内开展,营造追求学术、学术自主的氛围。行政权力在资源配置领域,应根据学术需求,在以学术为主的原则下进行资源配置,行政权力应为学术自主的进一步发展提供帮助。再次,在当前制度体系,高校行政权力应改直接为间接对学术领域进行管理。在遵循正确的思想领导,保证学术自主权不会被滥用的情况下,在涉及学术的管理中,形成以学术人员为主导的管理组织,逐步弱化行政权力管理。使学术事务的发展遵循学术优先的价值取向,将学术事务的决策权交与学术组织,进一步体现学术权威。此外,在权力体系落实前,行政权力应该协助构建科学可靠的学术权力体系。

不可否认,高校的行政权力在高等教育的发展中发挥了重要作用,在未来的高校治理结构中,行政体系也是不可缺少的一环。在我国公立高校权利失衡、行政权力泛化的情况下,应该加快行政权力对学术自主权的救济,促使行政权力尽快做出改变,转为为学术自主权服务。实现两者之间的平衡,是推进我国高校进一步发展,实现高校学术自由的必经之路。

(三)权力平衡需要制度保障

实现公立高校内部权力平衡,归根结底要从高校的治理结构、制度体系中进行改革,使学术力量能够进入公立高校的治理体系之中。从制度上对权力进行规范,从而确保权力平衡。

具体来说,行政权力应该得到规章制度方面的限制,不能干预学术领域的事务,学术相关活动应由学术组织来行使学术自主权确保各种学术组织及人员在高校中应发挥决策功能。第一,从制度上确认高校民主委员会组织内部应该以教授为主体,在涉及学术的相关事务中,尊重学术人员意见,吸纳学术人员进入决策体系。第二,在治理过程中,赋予学术和行政权力相等的权力地位。在我国现在实行学术委员会制度下,继续发展教授治校的模式,真正平衡各方力量,从制度上解决高校内部的教育问题。在高校学术委员会难以发挥作用的情况下,可以给予学术委员会委员管理地位,或单独设立学术副校长,给予学术人员管理职位,使其真正发挥学术自主权的作用。第三,在教育管理体制方面,我国现行高校管理制度要切实保证高校的学术自由与自主办学的权利,实现学术自由与高校自治的外部制度保障,逐步实现高校内部“教授治校”,以实现学术自主权的自由、平等。

此外,高校的内部权力应该形成协同治理的制度体系,在保障学术自主权发展的前提下,实现在管理领域的权力主体多元化、系统化、科学化。第一,现有高校章程应对权力的职责范围,以及权力的行使方式做出规范,确保权力不被滥用,依法治校。第二,逐步形成推崇学术的文化氛围,在高校中克服官本位思想,将行政权力与学术自主权放在相同高度之上。第三,从制度上改革,将管理重心下移,充分调动行政权力与学术自主权主体的积极性。

我国现有高校管理体制与倡导的学术自主精神存在着冲突,尽管目前高校已经实施学术委员会制度,但由于科层制等管理制度的长期存在,仍需对制度进行进一步改革,从根本上实现高校的内部权力平衡。在遵循政治方向的前提下,真正推行党委领导,校长治校,教授治学,使高校学术自主权与行政权力在平衡中实现帕累托最优。

高校实现“善治”的条件之一就是共建共治共享,这就需要高校内部的各项权力进行相互协作。在深入推进双一流建设的意见中,再一次提到高校要进一步提高内部资源配置效益,优化高校制度和评价体系,这是对高校治理体系进一步改革的新要求。高校内部的权力达到平衡,形成互补,相互协作,更深一步地实现协同治理,才能使学术自主真正回归,高校最终才能实现善治格局。