苏南C市非法金融活动防范困境及金融社会工作介入研究

樊毅斌，周 艳

（常熟理工学院 商学院，江苏 常熟 215500）

在贯彻落实《防范和处置非法集资条例》《江苏省地方金融条例》中的“地方非法金融活动防范”任务时，地方政府及其地方金融监督管理局、公安局、综治委、乡镇、街道和社区等部门机构积极开展了自上而下的宣传工作，且这些工作在实践中起到了一定的作用。但受专业人员短缺、经费不足等因素制约，使得宣传防范工作存在风险提示滞后、非法金融活动防范效果不佳等情形，同时还存在不能有效提高公众金融风险防范意识和识别非法金融活动能力等困境。基于此，需要新的主体介入政府“非法金融活动防范”工作，用以缓解或解决因专业、资金等短缺导致防范工作过程中的诸多困难。

丽塔·沃尔夫松（Reeta Wolfsohn）于2003年最早提出了金融社会工作（Financial Social Work）的概念[1]并初步构建了金融社会工作的知识框架。玛格丽特·谢若登（Margaret S.Sherraden）认为金融社会工作主要是通过改变受助者的社会心理、对金钱的认知以及提高其金融资讯和知识获得等手段来改变受助者的行为，进而达到助人自助的目，“希望和改变”是该概念内在的根基[2]。玛格丽特·谢若登、迈克尔·谢若登夫妇认为牛津《社会工作大百科全书》中阐述的金融社会工作概念很到位，即金融社会工作是社会工作的一个实践领域，它通过扩展个体和家庭接受普惠金融（financial inclusion）的机会，改善他们的金融知识和技能（financial knowledge and skills），完善他们的金融能力（financial capability）来增进金融福祉（financial well-being），并最终提高个体和家庭的生活质量，实现他们美好生活的需求。其中普惠金融、金融知识与技能是金融能力促成金融福祉（收入维持、资产建设、消费管理、信用建设、金融保护等五种金融功能）必不可少的两个重要组成部分，二者的叠加能产生额外的正面效应[3]。就防范非法金融活动而言，直接以“金融社会工作”为论题的研究文献并不常见，但是“金融社会工作”介入非法金融活动的议题却越来越引起关注。如《金融社会工作服务指南（Q/TXSW 001-2019）》明确将“金融防诈”作为金融社会工作的“服务内容”，明确将“协助服务对象提升金融素养，使其具备防范非法金融活动能力”作为其服务目标之一。此外需要强调的是，金融社会工作者具有地域分布的广泛性，以及开展工作的便利性、随时性、低成本等特性，因此以金融社会工作作为一个新主体或视角来助力地方政府进行非法金融活动防范工作，在学术理论和实践上不失为一种有益的探索。

本文就以苏南C市为例，通过对该市非法金融活动防范现状和困境调查分析，就金融社会工作介入非法金融活动防范的理论和现实支持的可行性予以研究，以期金融社会工作助力C市相关部门达到有效防范非法金融活动的目的，更能为苏南其他区县政府进行防范非法金融活动提供一个新的选择。

一、苏南C市非法金融活动防范现状

苏南C市行政区域内少有组织和个人进行非法金融活动或擅自从事金融业务活动，因此地方金融监督管理局、公安局、综治委等部门在落实“地方非法金融活动防范”任务时，更多工作是风险排查、监测预警以及教育和提示当地企业和居民，防止其成为非法金融活动的受害者。

（一）地方金融监督管理局防范非法金融活动现状

苏南C市地方金融监督管理局“职能配置、内设机构和人员编制”三定方案规定，地方金融监督管理局金融稳定科职责为“会同和协同有关部门查处非法金融机构及非法金融业务，以及组织协调有关部门防范和处置非法集资工作等”“组织协调有关部门开展互联网金融风险专项整治工作”等。也就是说，地方金融监督管理局是落实江苏省地方金融条例第三十九条规定“县级以上地方人民政府应当组织、协调、督促有关部门依法落实本行政区域内非法金融活动的监测、调查、处置等职责，做好教育引导和维护稳定等工作”、第四十条规定“县级以上地方人民政府行业主管部门、监督管理部门应当强化日常监督管理，负责本行业、领域非法金融活动的风险排查和监测预警，配合做好处置工作等。在经营活动中发现金融消费者可能涉及非法金融活动的，应当依法履行风险提示义务”的主要主体。其具体“防范非法金融活动工作”主要包括：

第一，线下工作和宣传。苏南C市打击和处置非法集资工作领导小组办公室设立在C市地方金融监督管理局，职责是每月会同人行、银保、综治委、法院、经信委、公安等部门就防范诈骗、打击和处置非法集资等开展协调会。

防骗宣传主要体现在：聘请专家就“套路贷”“非法校园贷”“培训贷”“刷单贷”“裸条贷”“多头贷”等的危害向C市大学生进行防骗宣传；金融稳定科工作人员在社区、广场等区域通过防骗高考题、动漫展板等形式向C市居民开展金融风险防范意识宣传教育。

第二，融媒体形式的防骗宣传。金融稳定科与融媒体合作，通过广播、电视、互联网、电信等提供金融知识普及和防骗宣传教育服务。如通过“融汇虞城”公众号的“虞城无诈”“金融超市”“金融监管——非法金融线索”等予以金融知识宣传和实时防骗宣传，并通过手机短信、微信等媒介有针对性地向目标人群推送防骗信息。

（二）公安局、综治委等部门防范非法金融活动现状

C市已经形成了公安、综治委等部门防范非法金融活动的协作格局，即C市公安局副局长、镇党委副书记、市刑警大队副大队长、镇机关相关条线负责人，以及镇各村（居、场）分管行政的副书记、镇企业工会、综治干部、综治办全体人员、网格员以及志愿者等各主体共同协作，以“无诈机关”“无诈校园”“无诈企业”和“无诈社区”的创建为目标，形成层层压实责任的防范非法金融活动新格局。具体而言：

第一，线下防骗工作和宣传。针对县域及乡镇居民文化层次较低的现状，公安局、综治委、乡镇等机构和部门制作快递贴、宣传单、横幅、硬质展板、各类海报等，将各种形式载体上的防骗知识和案例或发放给城乡居民，或放置在辖区主干道、企业门口以及人流密集处，或张贴至辖区各小区电梯内等；通过村民广播、防诈宣传车等音频、视频形式增加防骗知识的宣传面；顺着派出所、综治委、乡镇、村的日常工作和活动，以“一对一”“面对面”等宣传、宣讲方式来增加防骗知识的接受度；网格员则充分发挥熟悉社区的优势，有针对性地为相关社区居民提供防范非法金融活动宣传册，帮社区居民识别诈骗信息并及时反馈给综治委或派出所等部门处理。

第二，线上宣传。通过“C市公安微警务”公众号、派出所民警建的小区微信群发布一些诈骗案例等，并就骗子如何通过手机、互联网等媒介进行非法金融活动做一些知识普及和风险提示性服务。

二、苏南C市非法金融活动防范困境

（一）地方金融监督管理局的困境

第一，经费短缺下的服务供给不足。三定方案后，苏南C市地方金融监督管理局一年经费只有20万元，但每年光26家地方金融组织审计费就得13万元，再加上固定的月报印刷、工作人员集中学习等费用，留给金融稳定科开展非法金融活动防范的经费就所剩无几了。因此，受经费限制，金融稳定科只能以每月1万多条防骗短信、应急性的融媒体宣传、偶尔聘请专家讲解等流于形式的方式来落实江苏省地方金融条例第四十条规定“向金融消费者可能涉及非法金融活动依法履行风险提示义务”的任务。而代替C市政府承担第三十九条规定的“组织、协调、督促有关部门依法落实本行政区域内非法金融活动的监测、调查、处置等职责”、第四十条规定的“非法金融活动的风险排查和监测预警”、第九条规定的“常态化的金融法律、法规及相关知识宣传教育工作，提高公众金融风险防范意识和识别非法金融活动的能力”等任务，则由于经费不足处于服务供给不足或者根本没有开展的境地。

第二，专业人员短缺下的困境。组织、协调、督促相关机构和部门贯彻落实江苏省金融条例中“地方非法金融活动防范”所涉及的“风险排查、监测预警，以及金融专业知识宣传教育”等相关工作，需要极高专业素养和判别力的人员来承担。而C市金融稳定科只有两名工作人员，无论在人数、专业能力、实践经验等方面都与地方非法金融活动防范的专业需求存在相当大差距。因此金融稳定科只能提供例行协调工作以及自上而下的简单的政策性宣传、风险提示、督促等服务，不能为公安、综治委等部门提供专业指导，也不能为C市企业、居民等提供专业咨询、前瞻性的风险提示、金融保护等服务，更不可能为提高公众金融风险防范意识和识别非法金融活动的能力提供长期性、持久性、随时性的金融能力建设服务。

（二）公安、综治委等部门的困境

第一，工作人员金融素养不足带来的防骗服务滞后。从前述可知，C市已经建立了公安局、综治委等部门协同的防范非法金融活动的新格局，这是对《江苏省地方金融条例》第四十八条“县级以上地方人民政府应当推动行政执法力量向基层延伸，将防范处置非法金融活动工作纳入社会治安综合治理机制”的制度性贯彻，而线上、线下工作和宣传服务则是“综合治理机制”的具体体现。在层层压实责任的要求下，各部门及工作人员的工作态度、宣传广度、工作的付出量等都毋庸置疑，但是相关工作人员大都没有金融专业背景，缺乏基本的金融素养，虽然做了各种形式的防骗宣传和教育工作等，但多是对已有非法金融活动案例“事后诸葛亮”性提示，做不到预防性、前瞻性的服务供给。如以解债服务为名形成的债行，其主要是利用受骗事主急于收回“前些年因担保理财、P2P理财、股权投资、众筹投资、私募投资等受骗的”本金的心理，通过收取咨询费、服务费、保证金等方式吸收资金的非法集资、金融诈骗行为，在C市基本没有前瞻性的风险提示。

第二，自上而下的宣传难入人心。从前述可知，公安、综治委等部门通过线上和线下方式做了大量的非法金融活动防范宣传，但“杀猪盘”案例还是时有发生，如2021年5月5日，两起利用“利安投资”APP骗了事主190多万元的网络诈骗警情。事实上，两名受害人均已加入社区片警微信群，但却对微信群内每日发布的防诈骗信息没有给予认真关注与阅读，有时甚至直接忽略。这两起警情折射出一个深层次的问题，即自上而下、行政性的线上和线下防骗宣传难入人心。由于C市居民的金融素养、风险防范意识、理财风险认知等缺失，要想达到入心的宣传效果，需要的是以社区为平台，更贴近基层、更了解居民实际情况的专业主体，予以“润物细无声”的宣传，以及提供“能够提高公众金融风险防范意识和识别非法金融活动的能力”的金融素养的训练服务。但是现有公安、综治委等主体受制于时间、精力、专业、资金等，很难提供这些服务。

第三，宣传对象“守旧”导致的无奈。前述可知，公安、综治委等部门主要通过快递贴、宣传单、短信、横幅、硬质展板、电子屏、村民广播、宣传车、小区及电梯的海报、微信群等进行防骗宣传，主要针对的是传统上容易受骗的群体，如老年人、中年妇女、无业年轻人、工厂工人、大学生等。但是在大数据、云计算、区块链、人工智能等金融科技加持下，C市受骗群体逐渐向老师、公务员、高知人士、有钱的老板等转移且受骗比例越来越高。这些主体的共性在于会使用金融科技工具、看得懂财务报表、具备一定的金融素养且对自己判断能力的“自信”等。针对这些主体，公安局、综治委等没有相应的防骗宣传手段和方法，即使用微信和短信做到了精准风险提示，也很难说服一个对自己能力“深信不疑”之人。

三、金融社会工作介入苏南C市非法金融活动防范研究

（一）金融社会工作介入C市非法金融活动防范的理论支持研究

在国内，黄进[4]、方舒[5]、林典[6]、辛自强[7]等学者结合我国的实际研究后，认为金融社会工作主要是通过“为案主在金融机会的获得、金融素养的提升等方面提供专业服务”的方式来提高其金融能力，进而使其达到经济金融安全的目的。尹银[8]、黄曹福[9]、蒋国河[10]等专家认为金融社工的服务对象主要包括儿童、留守妇女、老年人、青年人等，黄进、方舒、周晓春认为金融社会工作的服务对象还包括“个体、家庭、社区、小微企业以及那些在金融方面的脆弱主体”[11]。

第一，从国内对金融社会工作服务对象看，基本覆盖了C市防范非法金融活动的宣传对象，即从干预对象上看金融社会工作可以助力地方金融监督管理局、综治委、公安局等部门开展防金融诈骗工作。

第二，金融社会工作的金融能力建设属于投资导向的、增能型和预备型的个体金融安全的政策干预，对服务对象开展金融知识教育和金融技能训练既能达到第九条“县级以上地方人民政府及其地方金融监督管理等有关部门应当开展常态化的金融法律、法规及相关知识宣传教育工作，提高公众金融风险防范意识和识别非法金融活动的能力”要求，又可以弥补地方金融监督管理局、公安局、综治委等部门和机构在开展非法金融活动防范工作中采用“预防性宣传以及风险发生后的补救式、治疗式”干预后导致防骗服务的滞后性、防骗效果不佳的不足。

第三，金融社会工作的“金融保护”服务议题可以契合《江苏省地方金融条例》第三十九条、第四十条等规定的“风险提示”要求。金融社工直接或者与专业志愿者的双工联动可以通过教育、培训、咨询、个案服务等为相关主体提供金融保护服务。

（二）金融社会工作介入C市非法金融活动防范的现实支持研究

截至2020年7月，苏南C市共有登记注册社会组织1647家，其中社会团体397家，民办非企业单位1239家，基金会11家。此外，还有2010家在街道乡镇和社区备案的社区社会组织。在这些社会组织中，能开展地方非法金融活动防范等服务的主要是33家民办专业社会工作服务机构（包括金融社会工作机构）、55家志愿服务类以及30家公益慈善类社会组织。

首先，C市的民办专业社会工作服务机构（包括金融社会工作机构）可以助力各部门非法金融活动防范困境的解决。如2019年和2020年和爱社会工作发展中心在睦邻空间服务时，与流水琴川的金融专业志愿者以双工联动方式充分发挥其贴近基层、了解社区居民实际的优势，为社区居民提供防诈骗宣传、风险提示、防骗咨询以及金融法律、法规及相关知识的宣传教育等专业化服务，为相关部门提供信息反馈、风险排查、专业支持等服务。这种形式有利于解决地方金融监督管理局等部门由于经费短缺、专业人员短缺等导致的服务供给不足、服务供给不及时、服务宣传流于形式、服务效果难入人心等困境。

其次，C市55家志愿服务组织及其众多的金融专业志愿者为金融社工助力非法金融活动的防范及困境的解决提供了坚实的基础。如流水琴川义工协会有6500人左右的志愿者，其中不乏来自国有银行、股份制银行、城商行、当地农商银行、村镇银行等具备极强金融素养的专业人员，还有2000多名具有教师、律师、会计师、心理咨询师、在校大学生、政府机构专业人员、公司企业技术人员、公司企业负责人等身份的义工，且这些专业志愿者中有一大部分具有本科以上学历，这为有效开展专业金融服务提供坚实人才基础。C市志愿服务组织中的金融志愿者大都具有很好的经济条件，使得其在开展服务时具有不计经济成本甚至不计会计成本的利他性特点，有利于降低C市各部门提供防骗服务的人力成本。志愿服务组织和理想化的志愿者分散在全市、乡镇、社区、村、企事业单位等，是最贴近基层、了解最新实际情况的主体，天然与被宣传对象有着“密切和最直接的互动”关系，这既可以为地方金融监督管理局非法金融活动防范中的监测、指导等提供第一线的信息，还可以助力公安局、综治委等部门为那些对自己能力“迷之自信和深信不疑”之人提供熟人式的劝导和咨询服务，也能为地方金融监督管理局、公安局、综治委等部门提供适时的、符合实际的有效建议等。

最后，C市众多的金融社会工作服务机构、金融专业志愿者可以直接为“C市公安局、综治委等部门的防范非法金融活动的反诈骗联盟”中的工作人员提供金融培训，使其能更好地提供有效的“地方非法金融活动防范”服务，也可以为“反诈骗联盟”中的服务主体提供专业咨询，还可以双工联动形式助力服务主体为服务对象提供防骗宣传、风险提示、金融法律法规及相关知识宣传教育等服务，尽可能提供预防性、前瞻性的非法金融活动提示，避免“事后诸葛亮式”的尴尬。总之，金融社工介入反诈骗联盟的新机制，既能将“地方非法金融活动防范”工作落实到实践层次并提升“地方非法金融活动防范”效果，又能形成社会治理共同体、完善社会现有治理机制，最终提升C市各主体防范非法金融活动的治理效能。

总之，在贯彻落实《防范和处置非法集资条例》《江苏省地方金融条例》中“地方非法金融活动防范”的任务时，C市金融社会工作和专业志愿者的服务对象基本覆盖了C市防范非法金融活动的宣传对象，其服务议题则包含了对金融脆弱主体的金融保护和金融能力建设等,再加上金融社会工作和专业志愿者在防范非法活动中所具有的覆盖面广、专业性强、信息了解及时等优势，使得金融社工能有效缓解地方金融监督管理局、综治委、公安局等部门和机构防范非法金融活动时存在的经费短缺、专业人员不足等困境，并能解决这些部门和机构防骗服务供给不足、防骗监测不到位、防骗服务滞后、宣传效果难入人心、宣传对象守旧等现实问题，真正助力相关部门实现有效防范非法金融活动的目的。