纪律检查机关开展制度执行监督检查的工作路径研究——基于苏州市的实践探索

王友良，汤 涛，阳 洋，赵宇威

（苏州市纪委监委，江苏 苏州 215004）

制度执行是将制度优势转化为治理效能的关键所在。党的十八大以来，习近平总书记高度重视党内法规制度建设，围绕制度治党、依规治党作出一系列重要论述。全面提高党内法规制度执行力，充分发挥制度刚性约束和治本功能，对于全面提升党内治理现代化水平具有重要的现实意义。针对制度执行中做选择、搞变通、打折扣等现象，探索强化制度执行监督的有效路径，以有力监督维护制度的权威性、有效性，切实提高制度执行力，既是重要理论课题，也是当前亟须解决的实践难题。

一、制度执行监督检查的范畴界定

（一）制度执行力的概念

执行力这一概念在行政法学、工商管理和公共管理领域得到广泛使用。在行政法学领域，执行力指的是行政行为的强制力。[1]在工商管理领域，执行力指的是实现经营目标、落实经营决策的能力、技术和结果。在公共行政领域，执行力指的是相关的政府组织在执行政策、决策、法令、战略及日常事务方面的执行能力、执行力量及执行效力。[2]从上述概念可以看出，执行力具有执行能力和实现目标两个元素，是执行决策或者法令，进而实现目标的实际效能。概而言之，执行力是一个以结果为导向的概念。

制度执行力，通常指人实现制度目标的能力，相比一般的命令号召、个人主张和临时决定，制度执行力具有明显的稳定性、基础性、长期性和科学性等特征。[3]制度与制度的执行力紧密相关又存在很大差异，从理论上分析，执行力是链接制度理想与制度目标的关键环节，构成制度执行力的具体要素主要包括制度执行的意愿、能力和效果等方面。其中执行意愿和执行能力决定执行效果，即便执行能力再强，如果执行意愿缺乏，执行效果则很难保证；即便执行意愿再强，如果执行能力低下，也无法确保执行效果。[4]

（二）监督检查的概念

《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》规定“党的纪律检查机关应当带头严格执行党内法规，并对其他党组织和党员领导干部履行执规责任进行监督检查，切实维护党章和其他党内法规”“党内法规制定机关可以视情对党内法规执行情况、实施效果开展评估，督促党组织和党员领导干部履行执规责任，推动党内法规实施”。从上述规定可以看出，对于党内法规的执行工作，检查与评估的主体和对象是不一致的，检查的主要主体是纪律检查机关，对象是党组织和党员领导干部履行执规责任情况，这里的法规可以是所有的党内法规；评估的主体是党内法规的制定机关，对象是该党内法规的执行情况、实施效果。

具体到地级市层面，市级纪律检查机关可以对市级及以下党组织和党员领导干部履行党内法规的执规责任情况进行监督检查。同时，按照党内法规制度制定权限，市级党组织可以制定党内规范性文件，市级纪律检查机关也可以对相关党内规范性文件的执行情况进行监督检查。

二、制度执行监督检查的价值意蕴

（一）新时代坚持全面从严治党的必然要求

习近平总书记高度重视加强党内法规制度执行，强调“法规制度的生命力在于执行”“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人”。党的十九大报告强调，新时代坚持全面从严治党必须“思想建党和制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设”。制度治党体现了运用党内法规制度管党治党的党内治理法治化理念，对于制度治党整个环节来讲，“制度”是前提，“治”是关键，制度执行本身就是实现“治”这一目标的内在要求，也是实施“治”的具体路径。

（二）推动党内法规体系良性运行的内在支撑

《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》指出“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系”，这是党和国家从静态层面对党内法规建设提出的要求。静态的党内法规体系更加关注完整性，目前来看，已经形成了以党章为首，以党的组织、党的领导、自身建设、监督保障建设为基本框架的“1+4”制度体系。从党内法规制度运行体系的动态视角来看，这是一个由产生到实施的过程，包括制定、执行、监督保障以及评估等。制度的执行是这一系统工程中最为重要、最为关键的一环，如果党内法规制度执行不到位或不执行就形同虚设，还会形成“破窗效应”，有法不依的制度失灵问题往往比无法可依的制度空白问题更加有害。制度执行监督检查工作是推进制度执行的有效举措，制度的权威只有在有力监督中才能得到有效维护，才能最大程度释放制度治理效能。

（三）促进治理体系和治理能力现代化的重要举措

党内法规制度既是管党治党的重要依据，也是党和国家各项事业发展的有力保障，只有不断加强党内法规制度执行，才能为各项工作的顺利推进提供坚强保障。中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议强调，要在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中，充分发挥监督保障执行、促进完善发展作用。其中监督保障执行，就是聚焦根本制度、基本制度、重要制度，推动完善全覆盖的制度执行监督机制，强化制度执行。促进完善发展，就是聚焦解决问题，通过监督发现问题之症结、提出整改意见、倒逼深化改革、完善制度机制。开展制度执行监督检查工作，本身就是“监督保障执行”作用的直接体现，对监督检查工作的结果运用，又能起到“促进完善发展”的作用。

三、制度执行监督检查的实践路径

2018年以来，苏州市纪委积极探索制度执行监督检查的具体路径，先后组织开展了4轮制度执行监督检查，在总结相关工作经验的基础上，从以下几个层面开展具体实践：

（一）准确选取检查对象

科学确立检查对象是确保工作取得实效的重要前提。苏州市纪委4轮检查对象的选取，总体是按照由表及里、逐级深化的工作思路进行：第1轮全面梳理苏州市委印发的制度文件，筛选出贯彻落实上级重大决策部署、与纪检监察工作职能紧密联系的10项制度作为检查对象，推动全市面上强化制度执行，打牢工作基础。第2轮聚焦领域突出重点，结合年度重点工作安排，选取集中整治形式主义官僚主义、健全容错纠错机制、扫黑除恶案件和线索移送处置机制、派出监察员办公室监督工作办法等5项制度以及对应的上位制度作为检查对象，对重点关注领域进行详细的执行情况体检。第3轮和第4轮选好切口定点剖析，分别对深化行政审批激发市场活力相关制度、派驻监督相关工作机制以及优化营商环境制度中关于畅通政企沟通联系、激励干事担当制度体系中关于风险报备、容错纠错的制度执行情况开展检查。通过面上普遍检查找出规律方法，再聚集具体点位细化分析，力求找到对大多数制度普遍适用的检查方法。

具体而言，对象的选取应重点把握以下几个要点。一是坚持问题导向。以日常监督中发现的问题为切入点，会同市委办等相关职能部门，集中研判规范性文件执行情况，查找执行中可能存在的做选择、搞变通、打折扣等问题，确定检查的方向和重点。在此基础上，共同商定检查的制度种类、对象主体、检查要点。二是坚持围绕中心。紧扣苏州市委中心工作，找准监督切口，对市委重大决策部署的落实情况开展检查，充分发挥监督保障执行、促进完善发展作用。三是坚持时效实用。制度出台后效果怎么样需要一定时间和实践检验，同时也考虑相关制度在当前强化执行的意义，一般优先选择已经出台并执行2～3年的制度规定开展监督效果比较好。

（二）系统构建检查标准

检查标准是影响、决定制度执行监督检查可行性、科学性、实效性的基本依据。目前学界和各地在制度执行监督检查指标体系上进行了一些探索，但普遍存在重制度条文评估、轻制度执行监督，指标内容不够具体，量化赋分方法没有细化到最末级等问题。要全面客观评价执行情况，必须一把尺子量到底，通过构建一套监督检查的指标体系，明确监督检查什么、怎么检查等具体要求。

在指标体系建设过程中，要重点做到四个结合：一是定性和定量相结合。评价方法要细化，每个细项要赋予分值权重，明确计分规则，采分点清晰，方便检查人员对照条目打分，带着“清单”查找制度执行中的问题与不足，并将检查结果以数值形式体现。二是主观和客观相结合。指标体系既反映客观数据的量化档次，也能呈现检查主体、执行主体及相关方的主观感受。三是理论性和操作性相结合。指标项要与检查目标关联度高，一个具体指标要能够充分反映检查结果的一个具体方面。同时，指标要明确检查方式，所需要人力、时间、场地、技术手段等，在一般工作条件下可正常实现即可。四是实践性和拓展性相结合。指标体系必须在具体实践过程中得到检查验证，同时要考虑指标体系的拓展性，在逻辑框架不变的情况下，检查内容、赋分方法、分值权重可根据实际需要进行调整，形成可复制推广的指标体系。

苏州市纪委在历次制度执行监督检查工作的基础上，以《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》等相关规定为参考，按照其对执行主体责任、监督责任、履责要求的规定，从宏观上确立监督检查指标体系框架，细化出二、三级具体指标，并运用到实际监督检查中验证可行性，进一步细化评价内容和赋分标准，初步形成了一整套制度执行监督检查的指标体系，并逐步明确了分值权重、检查方法和赋分原则。

1.指标体系的检查维度

指标体系的评价要素以执行依据、执行主体、执行实施、执行监督、执行效果等5个方面为主体，全面覆盖制度制定-执行-监督-成效的全过程，构成一个有机整体。

一是执行依据。执行依据是指标体系的逻辑起点。没有科学的、权威的制度规定，制度执行监督检查就好比无源之水、无本之木，检查的合理性、合法性就会缺失。该一级指标由“制度制定”“宣传教育”2个二级指标构成。“制度制定”主要针对检查对象或其配套的制度，包括“制度内容”和“制发程序”2个三级指标。“制度内容”要求科学、合理，权利义务内容明确，责任和义务条款相对应。“制发程序”要求严格执行制度立项、规范性文件审核、廉洁性审查、备案审查。“宣传教育”是推动制度执行的第一环节，目的在于加深对制度的理解，形成制度认同，这决定着后期执行的效果，包含“知晓程度”1个三级指标，要求加大制度宣传教育力度，宣传教育方式合理、内容规范、范围适宜，形式易于接受。

二是执行主体。执行主体是指标体系的能动因素，执行主体能力素质直接决定制度能否执行、能否得到全面执行等重大问题。该一级指标由“执行能力”“执行意识”“压实责任”3个二级指标构成。“执行能力”包括“业务学习”和“应知应会”2个三级指标。“业务学习”要求对制度开展学习和培训，检查中除了访谈座谈之外，还要查看学习记录、教育培训记录，在问卷调查中也有涉及。“应知应会”考核制度执行需要具备的知识，检查方式和赋分方法是开展应知应会测试，根据测试平均成绩按百分比换算得分。“执行意识”要求执行主体对制度内容、原则和精神在理解的基础上，做到认知认同，积极主动执行制度，包括“主动意识”1个三级指标，通过听取汇报、座谈访谈等方式综合了解。“压实责任”包括“主体责任”“分解责任”2个三级指标。“主体责任”要求党委（党组）领导、组织、推进本地区（本单位）党内制度执行工作，支持和监督本地区（本单位）党员干部履行执规责任。“分解责任”要求牵头和配合主体明确，职责明确，通过查看文件内容、会议记录以及听取汇报的方式进行。

三是执行实施。执行实施是制度执行的关键一步，也是指标体系的中心。该指标主要关注执行方式、手段是否合法合理，由“执行措施”“执行机制”2个二级指标构成。“执行措施”包括“方式方法”1个三级指标，要求对党内制度执行工作进行研究、作出部署，安排具体任务和工作举措，落实方式合理有效，根据要求和需要细化裁量标准，自由裁量权使用合理适当。“执行机制”包括“沟通协调”1个三级指标，要求建立并实际施行协商协调机制，涉及多部门的应当建立联席会商机制，破除制度执行过程中的梗阻，推动解决疑难复杂问题。

四是执行监督。没有有效监督，制度执行就极易流于表象、浮于表面。执行监督是指通过各种监督方式，对执行过程和质量进行监控，是纠正制度执行过程中问题偏差、保证制度执行达到预期目标的重要措施。该指标由“监督检查”1个二级指标构成，包括“督察督促”“整改完善”“责任追究”3个三级指标。“督察督促”要求党委（党组）监督本地区（本单位）制度执行情况，加强对下级党组织和党员领导干部执行制度情况的监督；纪检监察机关立足职责，对制度执行情况进行监督检查，对发现的普遍性问题在一定范围内通报。“整改完善”要求对执行监督发现的问题积极整改到位，加强分析研究，堵塞制度漏洞。“责任追究”要求依规依纪依法追究违反和破坏制度执行行为，实事求是运用“四种形态”，惩防结合开展警示教育。

五是执行效果。执行效果是制度执行的落脚点，也是检验开展制度执行监督检查成效的重要依据，从根本上回答了制度执行监督的价值所在。该指标由“目标实现”“效果评价”“结果运用”“制度完善”4个二级指标构成。“目标实现”包括“实现程度”1个三级指标，要求稳步推进各项措施，总结分析研判制度目标达成情况。“效果评价”包括“上级评价”“监督评价”“执行主体及相关方评价”3个三级指标。“上级评价”由上级主管机关对制度执行情况进行客观评价，制度执行工作受到表彰奖励的加分，受到书面通报批评的扣分。“监督评价”要求被检查地区（单位）的纪委监委（派驻纪检监察组）根据监督检查情况评价。“执行主体及相关方评价”要求制度执行主体及工作人员、适用对象、涉及的社会公众等相关人员，对制度执行效果进行评价，主要采取问卷调查的方式开展。“结果运用”包含“履责考核”1个三级指标，要求将党内法规执行情况纳入考核内容，或者与党风廉政建设责任制、党建工作、法治建设等考核相结合。“制度完善”包括“废改立释”1个三级指标，考察在制度执行过程中，根据制度要求对相关文件开展废止、修改、立项、解释工作。此项要求适用被检查地区（单位）有权制定或修改的制度，被检查地区（单位）因权限无法实施的，应当及时向上反映。

2.具体指标的量化赋分

指标体系实际运用到监督检查中，需要对每个指标进行合理的量化赋分，转化成标准清、易操作、可对比的指标评价表。总体把握三个原则：第一，体现整体情况。19个三级指标分别代表一个方面的执行因素，总分100分，每一项三级指标的分值在4到6分之间，每一项指标的标准分差要相对均衡，最终分数是19个执行因素的综合体现。第二，突出重点要素。指标体系监督重点是对制度执行的监督，所以能直接反应执行情况的指标项设置分值较高，如分解责任、方式方法等；对制度本身的评价方面设置分值相对较低，如制度内容、制发程序等。第三，考虑区分度。在具体实施中区分度不高的指标项，如执行意识和业务知识，设置分值较低；区分度高的指标项，如上级评价等，设置分值较高。每个三级指标明确规定检查的重点和检查方式，既衡量制度执行的共性因素，又注重单位和地区的个性差异。

（三）统一规范检查流程

指标体系运用的实际成效需要一套规范高效的工作流程来保证。在实践中，苏州市纪委探索形成了“两检查+六步骤”工作法。

两检查就是“全面自查”与“实地督查”相结合。全面自查阶段由各地各单位对照检查指标体系逐条逐项、分层分类自检自查，在规定时限内填报自查情况反馈表，对自查中发现的问题及时制定整改措施，做到边查边改、即知即改。实地督查由联合相关部门组建的检查小组赴相关地区和单位现场开展，具体采取“六步工作法”，逐项核查制度的落实效果。

“六步工作法”为：一是听取汇报。听取相关制度实施以来，地区（单位）的贯彻执行情况、前期自查情况、存在的问题与不足、下一步推动制度执行的主要举措、检查组想要了解的情况。汇报人一般是被检查地区（单位）的主要领导或分管领导，如果是纪委监委制发的文件制度，可以由地方纪委监委或派驻单位纪检监察组汇报，被检查地区（单位）作补充汇报。二是访谈座谈。分组进行个别访谈、集中座谈，围绕制度贯彻落实情况、执行制度的特色做法、存在的薄弱环节等，听取参会人员的意见建议。访谈对象一般选择对制度有深入了解的人员，如该制度执行的分管领导、业务部门主要领导等；座谈对象要求涉及人员类别覆盖面广，包括制度执行工作人员、适用对象、社会相关方等，方便从不同角度了解制度执行情况。三是专题测试。按照制度重点内容制作测试卷，对执行制度的人员开展测试，一般不少于20人，采用闭卷形式，严肃考试纪律，检查组人员在现场监督。测试人员涵盖被检查地区（单位）领导班子成员、中层干部、一般干部等不同层级、不同类别党员干部。四是查阅资料。重点调阅被检查地区（单位）关于贯彻落实相关制度的会议记录、制度文件等资料；抽查前期参加贯彻落实相关制度会议人员的工作笔记或会议记录等资料；查看被检查地区（单位）自有微信公众号、网站等载体中，关于相关制度宣传贯彻的报道等；制定的相应规范性文件或规定的决策研究过程、起草说明、实施情况；制度执行的具体记录等资料。五是问卷调查。面向制度执行所涉及的人员现场发放、现场回收问卷，充分了解调查对象对制度执行的评价。问卷调查尽量涵盖不同身份类型人员，问卷选项根据指标体系和后期综合研判所需要了解的内容设计，为最后的综合检查报告提供依据。如在问卷中设计对制度执行效果的评价，分为好、较好、一般、较差四个选项，后期可用于统计百分比换算成指标得分。六是会商研判。针对不同地区（单位）要形成独立的分报告，在此基础上开展集体会商、分析研判，比较整体检查工作情况，征求相关主管部门意见，核对指标体系量化赋分，客观评价实际效果、存在问题，提出有针对性的建议，形成本次检查所有地区和单位的综合情况报告。

（四）多元拓展成果运用

监督检查的结果必须有效运用，并实际提升制度执行。

一是对账销号整改问题。建立通报制度，检查结果须通报给被检查地区（单位），同时抄送同级党委、各派驻纪检监察组和各县级市纪委监委，督促相关地区（单位）逐项对标找差，逐一推进整改，逐个测评复查，确保问题整改到位。如苏州市纪委第2轮检查后，对《集中整治形式主义、官僚主义三年行动计划（2019—2021年）》制度执行中相关问题，督促相关派驻纪检监察组下发监察建议书，举一反三强化监管完善制度。

二是开展专项领域治理。整合各监督力量，对面上共性问题开展专项监督。苏州市纪委制定《以制度执行力检查推动日常监督的工作方案》，由相关监督检查室、所在地纪委监委督促职能部门整改落实面上共性问题，对检查中发现的防止利益冲突制度执行不力的问题，对相关人员进行了严肃处理，对相关责任单位制发了监察建议书，并在全市面上开展了专项监督，全市给予党纪政务处分106人、提醒谈话175人，有效震慑了该类问题的持续发生。

三是强化考核约束。将制度执行监督检查纳入领导干部述职述廉和问责范围，与党的建设综合考核、党员领导干部选拔任用、政治生态监测评估等工作挂钩。苏州市纪委每年开展制度执行情况考核评分和综合分析，对连续两年排名靠后的党组织、纪检监察机关主要负责人进行约谈，对情节严重或造成严重后果的启动问责。

四、制度执行监督检查的延伸展望

维护制度权威、保障制度执行，是纪检监察机关的重要职责。苏州市制度执行监督检查工作开展以来，通过对多项制度执行情况的监督检查，一些制度执行方面的“苗头性、倾向性”问题被及时发现和纠正，辐射带动了本地区整体制度执行环境的改善。一是执行意识进一步提升，通过对制度执行的过程性监督和结果通报，责任主体履责尽责、主动优化执行举措的意识不断增强。二是执行效果进一步强化，针对发现的制度执行薄弱环节，认真查清和处理有关问题，推动开展专项治理，促进多项制度执行到位。三是执行基础进一步夯实，对制度制定过程中可能存在的利益冲突、权力寻租等问题及时填补权力规范的薄弱环节，制度本身的廉洁性进一步筑牢。从实践来看，制度执行监督检查在营造良好制度执行环境、促进制度优势更好转化为治理效能等方面发挥了有力支撑保障，但目前的探索实践还存在一些需要改进优化的方面，检查对象还不够全面，工作流程还没有形成完整闭环，在构建完善对制度执行的全周期、全链条监督保障机制方面仍需持续探索，进一步加大监督力度和广度，更好地发现问题、解决堵点、完善治理。

一是横向拓展覆盖各层各类的制度对象。制度体系包含党内法规制度体系和国家法律法规制度体系，党内法规制度直接保障党中央大政方针和决策部署的贯彻落实，国家法律法规制度则突出国家权力行使。苏州市纪委将探索以纪检监察机关为主体，推动制度执行监督从党内法规制度向政府和职能部门出台的规范性文件拓展，通过以点带面，分类完善机制，逐步总结拓展，实现对各类制度的执行监督全覆盖。

二是纵向贯通形成系统全面的工作布局。对制度执行的监督不能局限于事中，必须落实到制度的全周期，统筹谋划、整体发力、系统推进，才能保障制度效能最大化释放。苏州市纪委将以制度执行端监督检查为核心，前延后拓，一方面向前延伸，做好制度审查“前半篇文章”，根据苏州市关于规范性文件制发和廉洁性审查的要求，细化措施从严把好制定关，重点审查权力运行的“关键点”、内部管理的“薄弱点”、问题易发的“风险点”，推动权力规范运行，防范制度源头可能出现的执行风险；另一方面，向后拓展做好制度清理“后半篇文章”，通过执行情况检查，及时发现相关制度本身存在的问题和不足，紧扣苏州市关于制度定期清理和专项清理的相关部署，用好制度执行监督检查成果，适时启动制度“立改废释”，把执行制度与完善制度相结合，切实强化对制度实施前、实施中、实施后的各环节、全流程监督保障，写好制度执行监督“大文章”。