强制清污费用的法律性质及求偿路径分析

◎ 林楠 大连海事大学法学院

《海洋环境保护法》第71条赋予了海事行政主管部门在特定情况下强制清污的权利，有利于减少对海洋环境的污染损害，但是我国法律对强制清污之后的费用规定却并不明确，强制清污费用在实践中的求偿路径也并不明确。本文尝试对强制清污费用的法律性质进行分析并探究强制清污费用最合适的求偿路径。

1.强制清污费用的法律性质分析

确定强制清污费用的法律性质是进一步明确其求偿路径的前提，并且强制清污费用法律性质的认定会影响到实际可以得到的受偿数额，对于保护和平衡海事行政主管部门、清污单位和清污义务人三者之间的利益具有重要的意义。笔者认为船舶溢油后的强制清污费用属于民事责任，下面将详细阐述理由。

1.1 强制清污行为不适合定性为代履行

主张强制清污费用属于行政费用的学者认为，从立法上来看，《海洋环境保护法》第71条赋予海事行政主管部门的强制清污权在性质上属于行政法中的行政强制，海事行政主管部门组织的强制清污行为可以进一步视为行政强制中的代履行。代履行一般需要严格遵守送达代履行决定书、催告等程序。但根据《中华人民共和国行政强制法》第五十二条的例外规定，在交通安全、环境污染和自然资源这三个领域出现特定情形时行政机关可以实施立即代履行。此时，因为情况的紧迫性，立即代履行的情形对程序的要求并不是那么严格，而主张强制清污行为属于代履行的学者认为强制清污权符合立即代履行的法律特征。

笔者认为虽然从表面上看强制清污权符合立即代履行的特征，但是不能就这样简单地将强制清污行为归于代履行。清污费用属于油污损害赔偿的范围，自然也要受到赔偿责任的限制。赔偿责任限制作为海商法所特有的一项制度，是其他法律所没有的，因此适用赔偿责任限制有关规定的海事请求权不同于其他法律所规定的请求权。在行政强制中，行政机关组织第三人代为履行时，行政机关与第三人之间通过私合同确定代履行的权利义务，二者之间是私法关系，而行政机关与清污义务人之间的关系是公法关系。通常来说，虽然产生的两种法律关系不同，但是两种请求权的数额是相同的。然而，若是将强制清污行为视为代履行，民事债权应受限制，而行政债权不可限制，这两者之间的数额就是不对等的。一方面若是让清污义务人向行政机关作出全部赔偿，对他来说是不公平的，这变相剥夺了清污义务人限制赔偿责任的权利；另一方面，假设行政机关限制了清污单位的民事债权，清污单位的债权不能全部实现必然会产生异议，长此以往甚至会影响其清污的积极性，清污单位毕竟是一个以营利为目的的机构，想必不会愿意从事亏本的生意。

总的来说，海事行政主管部门组织的强制清污行为和船东自行实施的清污行为所产生的费用本质上都是清污费用。但是如果适用代履行的规定，海事行政主管部门组织强制清污适用行政法律体系，而船东自行清污适用民事法律体系，那么赔偿责任限制这项特殊制度的存在可能会使两种清污费用产生不一样的结果。因此，强制清污行为不适宜被认定为行政强制中的代履行。

1.2 认定为民事责任有利于有效偿付的实现

主张强制清污费用属于行政费用的学者们还认为，如果将强制清污费用认定为民事责任，那么该笔费用将受到海事赔偿责任限制的约束，难以得到足额清偿，从长远来看不利于调动海事行政机关及其他清污单位开展清污作业的积极性。如果将强制清污费用认定为行政责任，那么海事行政主管部门在清理完毕后，产生的所有损失可以根据其行政职权向清污义务人追回。

笔者认为虽然将强制清污费用认定为民事责任会受到赔偿责任限制的约束，但是这并不意味着强制清污费用不能得到有效偿付，甚至赔偿数额不一定会少于将强制清污费用认定为行政责任所能取得的赔偿数额。将强制清污费用认定为行政责任会在费用追偿程序上相对简便，但是其能否得到全部偿付在很大程度上仍然取决于清污义务人的赔偿能力，而清污费用的数额通常巨大到大多数清污义务人都无力承担，在这种情况下即使海事行政机关通过其行政职权向清污义务人追偿也难以实现强制清污费用的有效偿付。将强制清污费用认定为民事责任，的确会受到赔偿责任限制的约束，但是看待问题要综合全面，不能只看到事物坏的一面就望而却步，也许只要换个角度看看另一面就会柳暗花明。将强制清污费用认定为民事责任也是如此，它可以适用油污损害的双重赔偿机制，先由清污义务人进行赔偿，超过清污义务人的赔偿责任限额而不能得到赔偿的部分和超过清污义务人的赔偿能力而无法受偿的部分，都可以从油污损害赔偿基金中获得赔付。此时，强制清污费用的有效偿付不再受到清污义务人的赔偿能力限制，即便手续复杂一些，但是更有利于保护强制清污主体的利益。

2.强制清污费用的实现路径分析

海事行政主管部门在组织强制清污时，往往会委托具有清污能力的专业清污单位进行具体的清污工作。因此，在强制清污行动中将会存在三个主体：海事行政主管部门、清污单位和清污义务人。实践中清污单位完成相关清污工作后，往往面临着向谁主张清污费用的问题。理论界对此主要存在三种不同的观点：第一，海事行政机关可以通过行政程序要求清污义务人支付清理费用，清污单位不能向清污义务人提出民事索赔，因为清污单位与清污义务人之间不存在民事法律关系，除非在海事局主持下两者达成了有关协议，此时清污单位才有向清污义务人索赔的民事依据；第二，海事行政主管部门可以通过民事程序向清污义务人提起民事诉讼，要求支付清污费用；第三，清污单位直接向清污义务人索偿费用，这是实践中最常见和最有争议的求偿路径。因为清污单位与清污义务人之间往往来不及签订相关协议，清污单位大都处于不知基于何种请求权的尴尬境地。但笔者认为第三种实现路径更为合理，具体理由阐述如下。

2.1 考虑到海事行政机关的两难处境

首先，上文已经论证了强制清污费用属于民事责任，那么无论是谁向清污义务人索要这笔费用，都必须适用赔偿责任限制的规定。

如果清污单位与清污义务人之间签订了清污合同，那么双方之间具有合同关系，清污单位可以依据合同向清污义务人主张清污费用。但考虑到一般行使强制清污权的情况较为紧急，不得不由海事局委托第三人履行。清污义务人此时往往是处于隐匿或失踪的状态，结果往往是清污单位与清污义务人之间未签订任何合同，清污单位在接受海事行政机关的委托后紧急实施清污。此种情况下，因为清污单位与清污义务人之间不存在合同关系，第三人很难以合同之债作为请求权基础，实践中法院也不会支持这种观点。同时，第三人也很难依据清污义务人地行为推定其具有订立合同的意愿，从而主张成立事实合同。

此时，清污单位只能依据其与海事行政机关签订的合同请求海事行政机关支付这笔费用。海事行政机关如果全额支付了清污费用，其向清污义务人的请求权却受到限制，无疑会损害海事行政机关的利益，从而大大打击其行使强制清污权保护海洋环境的积极性。但是海事行政机关又不能主动主张限制其向清污单位支付的费用，因为海事行政机关并不是法律规定的具有赔偿责任限制权利的主体，既然法律未曾规定，与之签订合同的清污单位便不会预料到这种可能性，海事行政机关若想限制清污单位的债权既没有法律的依据又违反法律的可预见性，可想而知清污单位并不会轻易同意。如此，海事行政机关将处于两难的境地，从而打击其强制清污的积极性，不利于对海洋环境的保护。

2.2 有助于海事行政主管部门的职责履行

换个角度来看，海事行政主管部门的主要职责是水上交通安全监督管理、船舶及相关水上设施检验和登记、防止船舶污染和航海保障等行政管理和执法职责。假设将海事行政主管部门牵扯进清污单位与清污义务人无止境的纠纷中，不仅会将事情变得更加复杂从而浪费诉讼资源，还会不可避免地花费海事行政主管部门大量的时间与精力，或多或少都会影响其履行行政管理和执法职责的能力，因小失大。让存在民事纠纷的关键人物去解决纠纷，让清污单位直诉清污义务人，不仅能够减少诉讼环节，节省诉讼资源，而且能够使海事行政主管部门更好地履行职能，保护海上交通安全与环境。

2.3 有利于保护清污单位与清污义务人双方的利益

清污单位直接通过民事诉讼的方式向清污义务人主张清污费用，可以为清污义务人和清污单位双方的利益带来更加全面的保障。从清污义务人的角度来看，清污义务人可以依据《海商法》的规定对其海事赔偿责任进行限制，同时清污单位开展的清污作业必须是在合理和适当的范围内进行的，这意味着清污单位必须约束自己的行为，避免因为清污过度产生巨额费用而与清污义务人产生纠纷，这也变相保护了清污义务人的权益。从清污单位的角度来看，清污单位有了明确的清污费用求偿路径，只要他们的清污行为所产生的清污费用是合理的，即使超过了清污义务人的赔偿责任限额，也可以就清污义务人不能赔付的部分向船舶油污损害赔偿基金申请补充赔偿，享受双重的赔付机制，从而实现更为全面的偿付。

3.结语

强制清污行为不适宜被定性为行政强制中的代履行，为了使强制清污费用得到有效偿付，进一步保护清污单位的利益，更应该将强制清污费用认定为民事责任。即使这样会使强制清污费用受到赔偿责任的限制，但清污费用本质上就该属于受到限制的范围，而且油污损害基金的存在可以最大限度地保障强制清污费用的有效偿付。海事行政主管部门和清污单位在事后索赔清污费用的环节中，往往处于不利地位。因此，可以通过法律直接赋予清污单位相应请求权，明确其索赔路径。当然，具体的方法还有待探讨，但是不可否认的是清污单位直诉清污义务人的索赔路径既能避免海事行政主管部门陷于两难处境，又可以保障清污单位清污费用请求权的实现，同时还使得清污义务人可以行使赔偿责任限制的权利，很好地平衡、保护了三方的权利和利益，从而提高纠纷解决效率，更有利于保护海洋环境。