法国教育督导制度变迁的内在逻辑与动力机制——基于历史制度主义分析范式

郑 森 司 晓 宏

教育督导为提升教育质量、推进教育改革、护航教育发展起到了至关重要的作用。2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），明确提出加强新时代教育督导制度建设的引领作用，深化教育督导管理、运行、问责、聘用、保障等各个维度的体制机制改革，建成覆盖全面、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制。2021年7月，为贯彻落实《意见》的精神，国务院教育督导委员会印发《教育督导问责办法》，对问责情形、问责方式、问责程序、组织实施等方面做系统制度设计，以强化教育督导的严肃性、权威性。由此可见，深化教育督导制度改革，是我们面临的一项十分重要的任务。但诚如《意见》所言，我国教育督导仍存在“机构不健全、权威性不够、结果运用不充分”的问题，对新时代教育改革发展的呼唤尚不能做出有力回应。

“教育督导是教育机器中不可缺少的齿轮”，①霍益萍. 法国教育督导制度[M]. 北京: 人民教育出版社, 1999: 107.是法国社会各界对于教育督导的共识。法国教育督导制度历史悠久、极受重视，其致力于建设教育事业强有力的监控体系，积累了丰富的教育督导改革发展经验。综观对于法国教育督导制度的研究情况，国内文献的研究内容往往集中于21世纪初法国教育督导体制基本信息（机构设置、组织实施、人员聘用、职级晋升等）、历史沿革②霍益萍. 法国教育督导制度[M]. 北京: 人民教育出版社, 1999: 32-45.③肖甦. 世界主要国家教育督导的历史与现状: 基于21世纪初国际比较的视野[M]. 山西: 山西出版传媒集团 山西教育出版社, 2019: 73-84.及特点④唐一鹏. 法国教育督导制度的现状与特点研究[J]. 比较教育研究, 2013, 35(10): 44-48.⑤钱厚斌. 法国教育督导制度建设的经验及其启示[J]. 教育探索, 2012(8): 155-156.介绍，缺乏对法国教育督导制度演进脉络、发展动力机制的深层思考与探索。从检索的法文文献来看，其在明晰督导制度内容的基础上，对法国教育督导机构的历史脉络、⑥Jean-François Condette. Les Personnels d’Inspection. Contrôler, Évaluer, Conseiller les Enseignants. Retour sur une Histoire,France-Europe (Xviie-Xxe Siècle)[M]. Rennes: PUR, 2017: 9-16.职能变迁、⑦Jean-Luc Pissaloux. Les Inspections Générales au sein de l’Administration Française: Structures, Fonctions et Évolution[J].Revue Française d’Administration Publique, 2015(155): 601-622.国际比较⑧Ferry de Rijcke. Le Rôle des Inspections en Europe Aujourd'hui[J]. Revue Internationale d’Éducation de Sèvres, 2008(48): 119-126.等宏观问题有比较详细的论述，并对具体督导机构、⑨Alain Attali. L'Inspection Générale de l’Éducation Nationale[J]. Revue Internationale d’Éducation de Sèvres, 1995(8): 57-65.⑩Jean-François Cuby. L'Inspection Générale de l’Administration de l’Éducation Nationale[J]. Revue Internationale d’Éducation de Sèvres, 1995(8): 67-78.各级督学、⑪Dickelé Thierry. Une Évolution des Pratiques d'Inspection. Chez les Inspecteurs de l'Éducation Nationale Chargés d'une Circonscription du Premier Degré[J]. Informations Sociales, 2005, 126(6): 74-83.工作特性⑫Henri Peña Ruiz. L'Enjeu Républicain d’une Inspection Indépendante[J]. Revue Internationale d’Éducation de Sèvres, 1995(8):79-82.等微观视角进行了深入研究，具有较高的研究价值。历史制度主义聚焦历史纵深下的制度生存能力及其深刻影响，试图分析观念、立场、利益、行为对制度行动者偏好的影响，考察从初始阶段“增程式”发展的进程。因此，从第一手法文史料、法律条文以及国内外已有研究成果入手，以历史制度主义分析范式梳理法国教育督导制度演进历程，并在此基础上从路径依赖与关键节点两个层面分析其演进变迁的内在逻辑，探寻其结构性、历时性、交互性变迁的动力机制，可丰富和发展教育督导理论内容，亦对新时代我国教育督导制度改革的深化具有国际层面的参考价值。

一、法国教育督导制度的历史演进

在法国旧制度①旧制度时期，特指法国文艺复兴晚期（16世纪末）至1789年法国大革命爆发的时期。（L'Ancien Régime）时期，督导一词已经初现历史舞台。在法国大革命前，法国督导制度隶属于中央政权，零星出现在各个领域。1781年，法国国家监狱与医院分别设立总督导；1797年，财政部设立总督导处，由财政部长直接领导；②张丹. 从分离到整合: 法国教育督导制度改革的机构变迁与路径选择[J]. 全球教育展望, 2021, 50(7): 77-90.1801年，法国军队中设立审查督导，负责军队组织、整编、检查、培训等业务。③郑森. 法国教育督导制度特征及启示研究[D]. 陕西师范大学, 2021: 23.18世纪下半叶，教育家纷纷提出了“督导”的概念，但在以教会为代表的传统势力的干预与阻挠下，督导一直未能按议会的设想而落实。完整的法国教育督导制度体系肇始于1802年，二百二十余年间法国教育督导机构发生了复杂的调整与演进。以法国历史与法国教育发展历史为基本逻辑，结合法国教育督导自身发展规律，可以将法国教育督导制度变迁划分为肇始与奠基、健全与分工、丰富与发展、改革与探索四个主要阶段。

（一）肇始与奠基阶段（1802－1852年）

在法国教育督导制度的肇始与奠基阶段，国家先后经历了法兰西第一帝国、波旁王朝、七月王朝、法兰西第二共和国等阶段。政权更迭频繁，教育督导制度的机构设置和督学的任命受到政局影响，制度建设尚不健全。但在教育督导制度阶段性发展的背后，隐现出其内在的连续性。

1802年5月，法国执政府颁布了《国民教育总法》（Loi Générale sur l'Instruction Publique），其中第17条规定：“由首席执政官（Le Premier Consul）④首席执政官为当时法国最高权力长官，时任首席执政官为拿破仑·波拿巴（Napoléon Bonaparte）。任命的三名教育总督学，每年至少访问一次中学，负责审核学校账目，并将审查教育和行政管理等所有方面，就此向政府作出报告。”⑤Ministre de l'Education Nationale, de la Jeunesse et des Sports. Loi Générale sur l'Instruction Publique du 1er Mai 1802 (11 Floréal An X)[EB/OL]. (2016-06-03)[2021-10-28]. https://www.education.gouv.fr/loi-generale-sur-l-instruction-publique-du-1ermai-1802-11-floreal-x-1646.《 国民教育总法》的颁布和实施，标志着法国教育督导制度的正式建立。这一时期法国教育督导制度折射出如下特点：第一，督查范围全面。1808年，帝国大学⑥即当时法国教育部，与古代、现代的大学意义不同。（Université Impériale）规定了在全国的每个学区设1－2名学区督学。1833年，《基佐法案》（Loi Guizot）第22条设立了特别区域督学，其作用是对辖区内的初等学校进行临时督导。1835年2月26日法国出台了《关于在每省设立一名初等教育特别督学的皇家法令》（Ordonnance du Roi qui Établit dans Chaque Département un Inspecteur Spécial de l'Instruction Primaire），明确每个省都要设立一名初等教育特别督学，对辖区范围内所有的初等教育机构进行督导。1837年，法国又设立了初等教育副督学（Sous-Inspecteur Primaire）协助督学进行督导工作的开展。第二，督学学历较高。对于督学学历的要求一直是法国教育督导制度中的一个鲜明特点。督导制度建立之初，执政府任命了3名国家总督学；①三位国家总督学分别是文学家让·弗朗索瓦·诺埃尔（Jean-François Noël）、天文学家德朗布尔（Delambre）和索雷兹学院的前校长雷蒙德·德波（Raymond Despaux）。七月王朝时期，38名总督学中拥有博士学位9人，高等师范学校毕业13人，取得文科或理科学位23人。第三，督学任务繁重。督学不但要负责组织、监督全国国民教育体系，还要调研走访各级各类学校。初等教育督学卡里尔（Carlier）在1835年11月23日至1836年5月28日，调研了222所公立学校和私立学校。在两年的单独工作中，他考察了632个公社和大约1500所小学。1838年卡里尔在100天内参观了700所学校，大致相当于每天参观7所学校。②Jean-François Condette. Les Personnels d’Inspection. Contrôler, Évaluer, Conseiller les Enseignants. Retour sur une Histoire,France-Europe (Xviie-Xxe Siècle)[M]. Rennes: PUR, 2017: 30.在完成调研考察后，督学还需要撰写冗长的调查报告。1802年至1914年间，在国家档案馆、国家图书馆等地保存的系列文件中发现了15000多份督导报告，③这些督导报告包括高等教育800份，中等教育5 700份，初等教育7 800份，其余报告涉及其他的一个或多个领域。④Caplat Guy. Pour une Histoire de l'Administration de l'Enseignement(Suite)[J]. Histoire de lÉducation, 1985(25): 11-51.可见其督导工作任务之繁重。

肇始与奠基阶段，学校教育逐步成为“国家事务”（Affaire d’État），⑤Jean-Michel Chapoulie. L’École d’État Conquiert la France. Deux Siècles de Politique Scolaire[M]. Rennes: PUR, 2010: 614.督导体系成为政府对学校教育进行充分了解、沟通、把控以及调节的桥梁。“某种程度上，睁开的政府之眼总在审视着学校”，⑥Philippe Savoie. La Rude Jeunesse d’un Corps (1802-1850)[M]∥Jean-Pierre Rioux. Deux Cents Ans d’Inspection Générale,Paris: Fayard, 2002: 27-44.国家需要有能力检查和控制工作开展的“左膀右臂”对教育质量进行监测与督导。督学逐渐加强其权力，并试图使各级各类教育协调一致，将其纳入一个系统，实现更有效的教育方案。经过半个世纪的发展，及至1840年左右，法国已初步建立了“总督学−学区督学−省督学”的三级督导体系。

（二）健全与分工阶段（1853－1945年）

由于工业化的完成与经济的发展，法国教育督导制度在第一次世界大战爆发前迅速发展，形成了制度健全、分工明确且专业的教育督导制度体系。两次世界大战虽然影响了法国教育督导体制的正常发展，但教育督导制度的专业化分工趋势并未受到影响，各领域督导团体层出不穷，督学队伍建设也取得了长足的进步。

在这一时期，督导制度呈现出如下特点：第一，设立独立的督导机构。高等、中等、初等教育总督学分别在其对应部门设立独立的督导处。1854年颁布的《福图尔法》（Loi Fortoul sur l'Enseignement）⑦Comprendre la Laicite. Loi Fortoul sur l'Enseignement du 14 Juin 1854[EB/OL]. (2010-06-07)[2021-10-28]. https://www.comprendre-la-laicite.fr/images/Textes-ant%C3%A9rieurs-%C3%A0-1905/Loi_Fortoul_du_14_juin_1854.pdf.规定，每个学区的管理都要由该区的学区督学协助，且每省需要配备一名督学。1882年法国设立了幼儿园督导处。中小学督导方面，除了传统学科（文学、哲学、数学）以外，督导工作还衍生出了诸如应用外语教学督导处、美术课督导处、职业教育督导处等新的分支机构。法国政府于1885年正式任命了两名总务总督学（Inspecteur Général de l'Économat）以应对督察各级各类学校的财务情况和预决算执行时应接不暇的情况。在行政督导的其他领域，也诞生了诸如图书馆总督导、文献总督导、历史古迹总督导等新的督导团体。第二，督学与督政渐次分离。1852年，拿破仑三世以法令的形式宣布公共教学总督导处（Inspection Générale de l'Instruction Publique）成立，并任命了八位高等教育总督学，六名中等教育（初中和高中）总督学和两名初等教育总督学，重点关注课堂表现、教学水平、教学改进和道德教育等方面内容，成为以学科为划分依据的专业督导机构。1920年，总务督导处更名为行政事务总督导处（Inspection Générale des Services Administratifs），全面负责除高等教育外各级各类学校财务、卫生、物资、住校生等诸多行政事务的行政督导。督学与督政各自为政、分工督导的格局开始形成。

这一时期的法国教育督导制度不断地健全，教育督导的政治地位得到了明显提高。19世纪以来，总督学隶属于公共教育部，与国家机关之间建立了密切的联系。1852年起，教育总督学由教育部长提名、共和国总统签发任免令。无论帝制抑或是共和制时期，政府对督导制度都呈支持态度，在教育系统中，督导体系成为“温和的催化剂”。督学队伍规模不断扩大，督学的人数由于各个督导分支机构的设立与督学工作的需要而大幅增加。越来越多的领域被纳入了督导范围，各总督学针对自己的领域细化督导工作内容，督学人数因繁重细致的工作而大幅增加。以1888年为例，虽然当年高等教育督导被取消，①1875年后，法国政府通过多部法律确认了高等教育的自由，承认高等学校的法人地位，高等学校享受独立核算的政策，内部自治。1888年，高等教育督导被法国政府取消。直到20世纪70年代，高等教育的监测与评估才重新回归教育督导体制。脱离了教育督导体制，但总督学的人数还是从16名剧增到了31名。教育督导专业分工趋势愈发明显。督学队伍的专业化倾向加强，督学与督政逐渐分离。关于教学的督导机构逐渐剥离，尝试分工督导；督导体系中衍生出新的专门针对行政事务的督导团体。督学深入教学一线，与各级各类教师产生双向的信息互动，有助于教育系统凝聚力的提高和教育政策的改革与调整。

（三）丰富与发展阶段（1946－1967年）

二次世界大战结束后，法国迎来了经济快速发展的时期，同时兴起了如何进行教育现代化的思潮。随着法国教育改革的深入，督导制度方面的改革也朝着多样化、专业化向纵深发展。1947年《郎之万-瓦隆教育改革方案》（Le Plan Langevin-Wallon）中提出“教育督导已经以督查的形式存在，但需要重新梳理，以充分达到督导的目的。”②Gaston Mialaret. Le Plan Langevin-Wallon, Collection Pédagogues et Pédagogies[M]. Paris: PUF, 1997: 127.在这一时期，督学与督政进一步分离，诸多新型专业化督学团体应运而生。督学被定义为教师辅导员、教育创新者、学术研究者、理念传播者。与此同时，由于专业化程度的加深、分工后工作内容的细化，督导队伍进一步扩大，行政化问题逐渐凸显。

第一，督导内容精细化。在督学方面，法国政府于1945年设立了大众及青年教育督导处。1946年，法国设立了体育总督导处，下设7名总督学；同年，法国又将负责青年与体育的督导处合并，设立了青年和体育总督导处。1968年，中等教育总督导被分成了七个学科团体；①七个学科团体分别为：数学、物理、自然、哲学、文学、历史和地理、应用语言。职业教育出现了工业技术总督导和经济技术总督导两个团体；而学前教育、初等教育与师范教育组成了联合总督导团体。1964年设立了地区教学督学（Inspecteurs Pédagogiques Régionaux），专门从事学区内中小学各门学科的督导工作。在督政方面，法国政府于1965年将原来分设的四个督导部门−行政事务总督导处、寄宿学校总督导处、学生工程总督导处、学校卫生设备总督导处合并，设立了国民教育行政总督导处（Inspection Générale de l’Administration de l’Éducation Nationale），它“停在教室门口”，其督导职权范围包括了除督学事务外的一切督政工作。第二，督学数量大幅增加。一方面，由于新督导机构的设立，督学数量出现结构性增长；另一方面，为面对日渐繁杂的督导工作，20世纪50年代以来，各个部门内部不断扩大督学队伍的规模。以总督学为例，1946年全法国共有47名总督学，而1960年这一数目就飙升至118人。第三，督导工作行政化。除日常工作外，名目繁多的督导报告使督学们疲于奔命。从1965年到1995年的30年间，仅国民教育行政总督导处就编写了6000余份督导报告，其中半数以上是总报告，其余为对机构的督导报告和个人督导报告。②Jean-François Cuby. L'Inspection Générale de l’Administration de l’Éducation Nationale[J]. Revue Internationale d’Éducation de Sèvres, 1995(8): 67-78.

综观这一时期，由于督导体制的迅速扩张，督导工作的职责范围与专业化程度都有了长足的进步，工作内容变得更加深入、精准，越来越多的领域接受了专业性督导工作。然而，与督导专业化相生相伴的是督导行政化问题，臃肿的督导队伍与陈冗的督导报告成为悬于法国教育督导制度头顶的达摩克利斯之剑。督学队伍在这一时期呈现出爆炸性增长的态势。全面而细致的专业化特性与僵化而教条的行政化特性交织在督导工作中，法国教育督导体系陷入了从未有过的矛盾境况，一场由教育系统引发而席卷全国各个领域的风暴正悄然而至，教育督导制度也因其多年发展留下的隐疾遭到了自体系建立以来最大的质疑。

（四）改革与探索阶段（1968年至今）

在经历了二战结束后经济发展的黄金时期，法国经济增速回落后的社会积弊初露端倪。对大学教育和陈旧教学体制的不满成为1968年“五月风暴”爆发的直接缘由，法国教育督导制度因此受到了有史以来最为严峻的挑战。“每个人（包括学区督学、校长、高中和初中教师）都注意到目前实行的督导的不足，这种督导既过于迅速，又过于肤浅”。③Léopold Paquay. L'Évaluation des Enseignants. Tensions, Paradoxes et Perspectives[M]∥Léopold Paquay. L'Évaluation des Enseignants.Tensions et Enjeux. Paris: L'Harmattan, 2004: 305-322.对教育督导制度的批评主要集中在三方面：第一，过分强调个人评价而忽视了对教育的宏观把握；第二，总督学的聘任缺少法律依据；④这一时期的教育总督学的聘任实行推荐制，即由同行推荐、部长任命。第三，督导工作属于“达标性督导”，无助于教师实际水平提高。

“五月风暴”后，法国政府对教育督导制度进行了改革。第一，加强教育督导的宏观调控。1980年，法国公共教育总督导处正式更名为国民教育总督导处（Inspection Générale de l'Éducation Nationale），按专业组织督学工作小组。1986年法国实行了教育管理体制改革，明确了各级督学的权责分配、聘用等问题。1999年，国民教育行政总督导处更名为国民教育行政与研究总督导处（Inspection Générale de l'Administration de l'Éducation Nationale et de la Recherche），将科研内容及机构的督导职责亦划归其中。2013年2月和5月，国民教育督导处分别进行了两次合并调整，试图将督导重点由具体教学转向为制度本身。2019年法国政府将原督导部门①原督导部门指国民教育总督导处（Inspection Générale de l'Éducation Nationale）、国民教育行政与研究总督导处（Inspection Générale de l’Administration de l’Éducation Nationale et de la Recherche）、图书馆总督导处（Inspection Générale des Bibliothèques）、青年与体育总督导处（Inspection Générale de la Jeunesse et des Sports），他们涵盖了当时法国教育督导制度的全部工作内容。重组合并，成立教育体育与研究总督导局（Inspection Générale de l’Éducation, du Sport et de la Recherche），以期确保公共服务的质量、助力国家教育改革、并对未来项目的接续进行前瞻性的思考。第二，重视督导工作的法律依据。《青年和体育总督导章程》（Portant Statut du Corps de l'Inspection Générale de la Jeunesse et des Sports）、《国民教育总督学特别章程》（Statut Particulier des Inspecteurs Généraux de l'Éducation Nationale）、《国民教育行政总督导章程》(Statut du Corps de l'Inspection Générale de l'Administration de l'Éducation Nationale et de la Recherche)、《地区−学区督学和国民教育督学特别章程》（Portant Statuts Particuliers des Inspecteurs d'Académie - Inspecteurs Pédagogiques Régionaux et des Inspecteurs de l'Éducation nationale.Pédagogiques Régionaux et des Inspecteurs de l’Éducation Nationale）、《教育体育科研总督导特别章程》（Statut Particulier du Corps de l’Inspection Générale de l’Éducation, du Sport et de la Recherche）等教育督导法律法规的出台与修订为各级督学的聘用、督导工作的开展等提供了明确的法律依据。经过数十年的讨论与探索，社会终于达成了共识：只有明确了教育督导制度的法律地位，才能使其免受外界因素带来的影响。第三，着眼督导功能的改革转型。随着教育管理权力下移，法国教育督导制度调整了各级教育督导工作的重心和方向，突出了总督学对教育制度的调研与宏观评价、提供咨询等职责。2005年，法国政府规定每个督学都有责任完成以下任务：评价任务、领导和推动任务、训练任务、专业知识任务。②SNUipp-FSU 62. Ton Inspecteur est ton Pilote et ton Manager[EB/OL]. [2023-01-03]. https://62.snuipp.fr/spip.php?article57#outil_sommaire.2009年《国民教育官方公报》（Bulletin Officiel de l'Éducation Nationale）中将督学的任务替换为“教学指导与管理”，督导也一改之前“控制与咨询”的定义，而被赋予了“评估教学技能、检查课程执行、参与学校管理”的功能。在2021－2022学年工作计划中，教育体育科研总督导局主要有三项工作重点：一是监测正在进行的改革任务；二是以尽可能综合的方式涵盖督导的专业领域，布置具有前瞻性的任务；三是主抓长期督导审查下的任务。①Ministre de l’Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports. Le Bulletin Officiel de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports[EB/OL]. (2021-09-09)[2021-11-12]. https://www.education.gouv.fr/bo/21/Hebdo33/MENI2125253X.htm.

经过近半个世纪的发展，督学与督政工作由分离走向融合，这并非“穿新鞋走老路”，而是“旧瓶装新酒”−督学督政机构既能纵向针对自身领域进行专业全面的督导，又能在总督导局的统筹领导下，在交叉领域开展横向合作，助力法国教育改革与发展。虽然新学年的工作计划任务具有相当的广度和深度，但教育督导制度有信心通过教育督导人员个别调研为点，专题考察为线，整体督导为面的复合督导方式客观而精准地摸清工作计划中存在的问题，从教育督导角度为法国教育质量的发展提供依据。

以史为鉴，可以知兴替。变迁二百余载，法国教育督导制度虽经递嬗却历久而弥新（见表1）。聚焦历史纵深，在梳理法国教育督导制度发展脉络的基础上，以宏观的视角厘清其发展内在逻辑、探寻其变迁动力机制，对构建新时代中国特色教育督导制度具有深刻的借鉴意义。

表 1 法国教育督导机构设置演变年表

二、法国教育督导制度变迁的内在逻辑

对于稳定发展的制度而言，其所蕴藏的观念及预设常常被视作理所应当而被奉为圭臬，但在重要转折点产生的新观念却总不乏有人趋之若鹜。通过对法国教育督导制度历史脉络的梳理，可以得出其发展规律：即制度在存续的正常时期内遵循路径依赖按部就班发展，在关键节点时制度要素间因存续时期积累的权威分配问题而发生冲突，制度由此发生断裂。在两种状态交替进行的“锯齿状增长”发展态势中，现有制度因关键节点的出现发生突变，冲突矛盾因制度变迁而沉淀为新的制度政策。

（一）渐次发展的路径依赖

制度作为一种相对持久的规则与有组织的实践，深嵌在既定的意义与资源结构中，相对固定不变且具有韧性。从历史制度主义的观点出发，制度随时间发展被打上路径依赖（Path Dependence）的烙印。①PIERSON P. Increasing Returns, Path Dependence,and the Study of Politics[J]. American Political Science Review, 2000, 94(2):251-266．一旦某种制度被建立并被选用，则在制度存续的正常时期内，其演变规律会按照前序制度的发展特点进行强化，并按照其特点形成路径依赖，渐次发展。综观法国教育督导制度的演进逻辑，制度自适应机制、制度政策场域稳定、制度体系退出成本过高是造成法国教育督导制度路径依赖的主要因素。

第一，制度自适应机制。“事情在一个序列中何时开始影响着它们如何开始”。②TILLY C. Big Structures, Large Processes, Huge Comparisons[M]. New York: Russell Sage Foundation, 1981: 14.在长期运行的制度框架中，系统会根据环境的变化、运行的反馈等外在条件的改变在制度框架内不断调整，以期调整后在新的情境下达到最好或者至少是容许的状态。肇始与奠基阶段，法国虽然初步建立了三级督导体系且督导内容全面，但由于督导工作任务繁重、专业分工不明确等问题导致督导工作很难精准而全面地反映教育全貌。为解决上述问题，法国教育部门加强了督导制度设计，将督学任务与督政任务剥离，各自专设了各级各类教育内独立的督导机构。在健全与分工、丰富与发展阶段的百余年间，督导工作的职责范围与专业化程度都有了长足的进步，工作内容变得更加深入、精准，越来越多的领域接受了专业性督导工作。在五月风暴前，法国教育督导制度已经形成了规模庞大、权责明晰、范围全面的督导体系。在此发展过程中，即便出现些许问题，教育部门和教育机构也会在制度框架内寻求调整或解决的思路，使得制度创新缺乏内生性动力。如果另起炉灶强制进行创新，必然与旧制度产生一定程度的碰撞，对教育行政部门和教育机构都具有未知风险，为维护政策权威分配的既得利益与规避未知风险，各部门往往倾向于维持现有制度，进行“自我强化”。在自适应机制的潜移默化下，教育行政部门与教育机构早已对如何接受并认同现有政策轻车熟路，形成了对现有制度的强烈依赖。

第二，制度政策场域稳定。作为最大的制度实体−国家，其自身利益诉求决定了谁能够参与到制度的活动场所之中。而法国教育督导制度致力于监测评价法国教育的运行情况，对教育事业发展、未来教育走向都起到了至关重要的作用，因此法国教育督导制度一直处于相对坚固稳定的状态。即便诞生于政权更迭频繁的年代，时局动荡不安，教育督导制度的机构设置和督学的任命受到政局影响不甚健全，但在教育督导制度阶段性发展的背后，依然隐现出了其内在的连续性−无论哪家政权执政，教育督导制度都表现出足以抵抗甚至屏蔽外界政策场域的稳定结构。如两次世界大战虽然影响了法国教育督导体制的发展进度，但其政策场域与发展趋势并未受到影响。“除了受到攻击、公开或变相的清洗、在政治或行政生活中的进步或挫折之外，其（教育督导制度）影响的锯齿状增长也同样真实；该机构并没有在每次危机中中断：更新了它的受众，总体轨迹显示出一种不可否认的生命力。”①Caplat Guy. Pour une Histoire de l'Administration de l'Enseignement(Suite)[J]. Histoire de lÉducation, 1985(25): 11-51.

第三，制度体系退出成本过高。教育督导制度体系是一系列相关制度的高度集合，其并非仅仅局限于教育督导制度本身。从工作内容来看，“政策督导机构的多样性与该系统的条块分割是相称的，它们以自己的方式再现了这一点，具体的职业发展道路和不同的责任由不同的章程来管理。”②Xavier Sorbe. De la Diversité des Corps d’Inspection et des Inspecteurs[J]. Administration et Éducation, 2016, 149(1): 17-22.教育督导工作涉及基础教育、高等教育、职业教育等各级各类教育领域；从组织实施来看，教育督导工作开展遵循个别考察为点、专题考察为线、整体督导为面的复合督导方式，致力于法国教育质量的发展；从政策项目来看，法国教育督导制度针对内部审计、初等教育、学区通信等复杂、特殊、敏感领域以及突发问题进行专项督导。除具有指向性的内部督导外，督导内容还涉及青年与体育、高等教育、安全卫生、图书馆、外交部门人力资源等各个领域。总体来说，法国教育督导制度主体之间早已相互关照、相互依附、相互影响，形成了完整的制度链条。若在现有制度网络基础上进行调整，则其政策成本会递减，预期收益会递增；反之，若“另打锣鼓重开张”，跳出原有的制度体系另谋出路，则不仅要付出高昂的政策成本，同时还要兼顾制度体系退出成本、既得利益集团阻碍等因素，因此政府在考量成本的情况下很难从旧的路径依赖中摆脱出来。

（二）突变发展的关键节点

虽然法国教育督导制度总体上保持着相对稳定的渐进式发展，但其变迁并非在寻求某种意义上的静态平衡，而是因条件改变而使旧平衡被打破从而达到新平衡的动态过程。关键节点（Critical Junctures）正是出现在制度存续时期和制度断裂时期的衔接点，它因制度内在因素质变或外在客观因素推动而出现，打破了制度的原有瓶颈，要求或间接促进政府制度的拓展。法国教育督导制度发展过程中分别于1802年、1852年、1965年、1986年、2019年经历了五个关键节点，每次关键节点的出现均为法国教育督导制的发展留下了浓墨重彩的一笔。

第一个关键节点出现于1802年前后，18世纪下半叶，教育领域的督导概念零星出现，但未形成完整的督导体系。《国民教育总法》的颁布和实施标志着法国教育督导制度体系的建立，同时也奠定了以法令为政策依据的教育督导法治体系基础。经过半个世纪的发展与健全，“总督学−学区督学−省督学”的三级督导体系初步建立。第二个关键节点出现于1852年前后，公共教学总督导处成立，督学工作逐渐趋向于学科化、专业化，公共教学总督导处逐渐演变为以学科为划分依据的专业督学机构。与此同时，督导工作由肇始阶段的全面督导转向精细化发展，督学与督政工作开始剥离。第三个关键节点出现于1965年前后，法国政府将负责行政事务、寄宿学校、学生工程、学校卫生设备的督政部门合并，设立了国民教育行政总督导处，标志着督学与督政工作彻底剥离，分工督导态势全面形成。第四个关键节点出现于1986年前后，法国于当年开展了教育管理体制改革，教育督导领域因此陆续出台了《国民教育总督学特别章程》《地区−学区督学和国民教育督学特别章程》等一系列教育督导法律法规。经过此后的一系列调整与发展，中央督学负责宏观把握督导情况、地方督学负责具体督导评估工作的格局基本形成。第五个关键节点出现于2019年，法国政府颁布《教育体育科研总督导特别章程》，宣布成立教育体育科研总督导局。教育体育科研总督导局将原有的督导部门进行了合并与重组，加强了中央对教育质量的监控力度。教育体育科研总督导局的成立，使得督学与督政工作再次融合，教育督导工作走向了新的发展阶段。

总之，五个关键节点的出现均带来了根本性的转变。法国教育督导制度因此牢牢把握住了自身发展需要，突破了路径依赖对新制度生成的桎梏而历久弥新，保持与时代需求同频共振，最终成为法国教育制度中特色鲜明而不可或缺的制度体系。

三、法国教育督导制度变迁的动力机制

从动力机制角度，历史制度主义不仅强调结构观的运用−在制度脉络及其宏观背景下解释制度的变迁，也强调制度“顶端”对“底端”的制约，“底端”对“顶端”的反馈，以及由二者利益冲突引发的交互式影响。着眼法国教育督导制度，其制度结构影响下的结构性变迁、历时性变迁和交互性变迁构成其制度变迁的动力机制。

（一）结构性动力：政治经济社会环境是变迁的基础动力

结构性变迁是指制度在既得结构制约和影响下的逐步确立、赓续与鼎新。这种制约与影响构成了法国教育督导制度变迁的基础动力。从历史制度主义观点出发，制度的时代背景与宏观环境是把握制度发展规律的必要条件，否则分析就会因脱离所处环境而缺乏其应有的解释力。影响法国教育督导制度变迁的制度结构主要包括政治、经济与社会环境三个变量，三者共同构成了教育督导制度变迁的基础动力。

法国教育行政管理体制保障了教育督导制度的发展。法国大革命以来的近代，法国政体先后经历了共和制、帝制、君主立宪制、议会共和制、总统制、半总统半议会制，可谓政体多变，迭代频繁。但无论政体如何，其教育督导制度总能够顺应时代潮流，循着自身的制度逻辑发展，得益于高度集权、体系独立、专家管理的教育行政体制。集权管理的教育行政体制增加了权力越界成本，垂直领导的教育行政体系守护了教育权责边界，专家负责的教育行政工作保障了教育工作权威。因此即便“你方唱罢我登场”，教育行政管理体制“我自岿然不动”，得到了历届当局的认可。教育督导制度在教育行政管理体制的庇护下，亦能够在任何相对独立的教育行政体制中免受中央和地方政府的干扰，在或顺或逆的政局中不受影响，安然发展。独立发展的教育行政管理体制成为教育督导制度从奠基到健全的政治动力。

法国经济发展速度制约了教育督导制度的发展速度。经济发展为教育督导制度发展提供了坚实的物质基础。政策的权威分配需要国家财政的大力支持，在法国经济快速发展和教育质量提升的需求双重作用下，教育督导制度方能得以发展。一方面，经济发展为督导机构的发展提供物质基础。波旁王朝复辟时期，“督导继续存在，但它已不再是全能的，已经失去了对帝国大学事物和人的控制”。①Paul Gerbod. Les Inspecteurs Généraux et l'Inspection Générale de l'Instruction Publique de 1802 à 1882[J]. Revue Historique,1966(7): 79-106.究其原因，经济低迷使得有关教育督导的投入捉襟见肘。第二次世界大战以后，法国经济迎来了发展的黄金时期，教育督导制度因教育投入的增加而快速发展，在教育的各个领域均衍生出对应的督导团体。另一方面，经济发展为激励督导人员提供待遇支撑。地方分权运动以来，为保证教育督导的质量，提高督学工作的积极性，法国政府致力于督导人员待遇的提升。教育督学成为一条教育从业人员提升待遇的可选之路。教育督导制度也因经济的保障而获得了发展的人才储备。

法国社会对教育高质量发展的期待呼唤着教育督导制度的发展。教育督导制度的发展折射出社会对高质量教育的需求。社会对于教育质量的期待一方面来源于举办教育的学校，另一方面则来源于督导学校的制度。督导制度工作目标来源于对教育实际的回应，不同时期的督导任务反映出社会对于教育发展制度的发展要求。历数法国教育督导的主要工作任务，其大致经历了由“督导行政部门”到“督导教职员工”再到“督导制度本身”的目标转变，体现出社会对督导需求从“关注政策落实”到“关注教师水平”再到“关注制度引领”的逐步提高。而教育督导制度与社会对高质量教育需求间的矛盾，成为促进法国教育制度变迁发展的推手。因此从社会环境角度分析，教育督导制度的变迁是社会追求更高质量教育的结果。

（二）历时性动力：制度的自我学习与强化是变迁的内生动力

历史因果过程本身就是一种量变式积累的过程，需要足够时间的微量增加才能使某些因素凝聚在一起并产生质变式结果−社会过程只有达到了“阈值”后才会产生戏剧性的突变。即使短时间内出现个别变量之间的耦合，但其与结果间并不呈现结构性的因果关系。因此在动力机制的探寻上，既要探寻共时性结构因果关系，也要关注历时性因果关系。影响法国教育督导制度变迁的历时性动力主要体现在学习效应、协同效应和适应性预期三方面。

法国教育督导制度变迁因经验积累而具有学习效应。学习效应是指制度政策出台并实行后，有效经验的累积作用于制度持续性强化的效应。法国教育督导制度变迁过程的学习效应体现两方面：一方面，法国教育督导制度在各个历史时期的发展都是随着时代需求不断学习的结果。从肇始与奠基阶段的督导制度建立到健全与分工阶段督导团体分工协作；从丰富与发展阶段督导精准化发展到改革与探索阶段督学督政工作再次融合，都是教育督导制度在提升教育质量方面经验积累而引发督导工作内容的延续与拓展。另一方面，在中央政府的主导下，教育督导相关政策一经颁布，法国地方政府便会对政策进行深入学习与解读，并针对本地区的教育实际制定本地的督导制度细则。中央到地方的政策落实过程中，政策的再生产丰富了教育督导制度的内涵，教育督导制度因积累各地经验而产生学习效应，形成对现有制度的路径依赖，继而获取变迁动力。

法国教育督导制度与其他制度衔接而具有协同效应。在某种制度产生后，与其相关的正式或非正式制度也接踵而至，以补充或协调该制度的顺利实施。法国教育督导制度自诞生以来，与其他制度配合衔接，产生了千丝万缕的联系。在教育系统内部，学前教育、国民教育、高等教育、职业教育等各级各类教育的各个领域制度均与法国教育督导制度衔接；在教育系统外部，法国教育督导制度还与法律、财政、人力资源、医疗卫生等制度相互协调。同时，国家又相继出台多项与督导有关的细则条目，协调补充教育督导制度的发展。多种制度的协调衔接产生了巨大的协调效应，法国教育督导制度因此积累了诸多外部成本。当其他制度发生变化时，为适应社会发展需要，教育督导制度也自觉或不自觉地“因势而动”，配合其他制度的发展而发展。

法国教育督导制度具有长期的适应性预期。一旦某项制度出台，各界就会对该制度产生期待；当该制度具有逐步完善的趋势时，对于该制度的期待就会逐渐增强。制度对象根据自身对制度的期待改变自身行为方式，制度因此而得以存续甚至进一步加强。法国督导制度的发展有迹可循，每一历史发展阶段都做出了具有长期适应性的制度安排。在肇始与奠基阶段，种种督导实践的结果基本符合政策的预期效果，正向反馈强化了政府深入完善教育督导制度的意愿，加强了民众对于教育督导制度的期待。经过二百余年的发展，虽然法国教育督导制度不止一次遭到批评与诟病，但法国各界经过讨论后最终明确：教育督导制度的存在理所当然，它是法国教育制度中必不可少的环节，它的存在必将推动法国教育事业的发展。这种适应性预期大大推动了法国教育督导制度的延续发展和统筹完善，成为重要的历时性变迁动力。

（三）交互性动力：制度主体间基于利益追求的互动角逐是变迁的直接动力

制度与相关行动者①教育督导制度内部督导工作人员也是推动法国教育督导制度变迁的行动主体，但是督导工作人员与教育督导制度之间的互动并非制度变迁的主要动力来源，因此在这里不做分析。（中央督导部门、地方督导部门）间的交互行为是一个复杂的过程，单独从制度的顶端或底端着眼考察，都不足以了解制度变迁的全部内容。历史制度主义偏好互动路径的考察，相关行动者为追求自身利益需要而趋利避害，各自利益目标与追求互动推动着教育督导制度的变迁。在制度与行为的交互过程中，历史制度主义采用“算计路径”“文化路径”两种解释方式解决制度的具体互动过程。“算计路径”强调制度为主体提供有关其他主体行为的确定性程度，制度主体权衡各方案的利弊，完成自我偏好的最大化实现。“文化路径”认为主体的行为表现是制度筛选后的成果，主体对形势的解释和行动由制度提供认知模板。

中央督导部门是教育督导制度政策的主要制定者和推动者，决定制度的顶层设计。鉴于法国教育行政制度的独立与强势，中央督导部门塑造了教育督导的组织策略和政治策略，甚至影响了教育督导制度的话语体系和自我想象。按照“算计路径”的观点，中央督导部门的利益偏好在于必须保证法国教育质量，为当局培养合格的接班人。而在“领导与被领导”的非对称权力关系影响下，法国中央督导部门为保证自身利益最大化，利用占据优势的权力关系，通过建立一套由中央垂直领导的教育督导制度，确立了中央督导部门对全法国教育质量的绝对把控。随着制度外部环境的变化，中央督导部门不断推进教育督导制度的变迁。按照“文化路径”的观点，教育代表着主流社会观念形态，必定会折射出某个阶级的利益与思想。一方面，代表当权者思想的价值定位限定了教育督导制度的价值偏好。为回应不同时期的时代呼唤，中央督导部门不断调整其意识形态偏好，发挥其能动性，使得教育督导制度的指导思想和工作任务经历了深刻的变迁。

地方督导部门是教育督导制度政策的主要执行者，助力制度的落实发展。按照“算计路径”的观点，法国教育行政部门间的自上而下的垂直领导行政管理体制框定了地方督导部门对于教育督导制度的行为选择−地方督导部门必须贯彻落实中央督导部门的意志，无条件接受并执行上级乃至中央督导部门改革的思想、方针、政策。与此同时，地方督导部门亦有促进地方教育事业发展等自我利益需求。地方督导部门除了履行中央督导部门的指令之外，也会发挥主观能动性，推动制度在区域范围内创新，以满足地方教育事业的需要。这些区域经验的积累，也为中央推动教育督导体制改革变迁提供了参考依据。按照“文化路径”的观点，一方面，不同制度文化背景影响地方决策者对教育督导的认知：地方文化背景中重视教育督导的程度决定了教育督导制度变迁的速度。若地方重视教育督导的发展，教育督导制度变迁的决策安排周期则会对应缩短；另一方面，不同制度文化背景影响地方决策者对教育督导的行为。良好的制度环境对地方决策者具有方向引领的作用。地方决策者会根据其环境自觉或不自觉地做出制度创新的决策安排，促进教育督导制度朝本土化纵深发展。

四、结论与启示

免费（Gratuité）、世俗（Laïcité）、自由（Liberté），是共和国学校建设中长期以来的奋斗原则和理想。这些符号很强烈，能唤起人们的激情，使教育体制成为真正地为公共服务的教育。①Frédérique Thomas. Les Principes Fondamentaux du Service Public d'Éducation[EB/OL]. [2023-01-03]. https://www.capconcours.fr/donnees/enseignement/systeme-educatif/grands-principes-acteurs-reformes-organisation/les-principes-fondamentauxdu-service-public-d-education-ficpra08005.法国教育督导制度在结构性、历时性与交互性动力的作用下交织共轭，在二百二十年间得以不断变迁发展，形成了督导体制完备、督导法律健全、督导内容全面、督学队伍专业、督导结果权威的体系，助力法国教育质量提升。历史制度主义总是或有意或无意地回应其对当下问题的关切，与时代同频共振。借鉴法国经验，结合《意见》中提出的“机构不健全、权威性不够、结果运用不充分”等问题，我国教育督导制度应在厘清本国教育督导制度变迁动力机制的基础上勇于打破原有的路径依赖，走出“温水煮青蛙”式的制度舒适区，把握制度变革的关键节点，使教育督导“有位”“有威”“有为”，为新时代我国教育改革发展赋能。

第一，调整督导机构设置，使教育督导“有位”。一是进一步深化教育督导体制改革，强调教育督导的独立性；优化教育督导机构设置，创新教育督导的管理方式，独立开展督导工作。二是明晰教育督导职能，协调教育督导委员会成员单位参与督导。强化教育督导的综合功能，进一步形成各部门共商共谋的联动机制；探索教育搭台、多方参与的多元化督导格局。三是进一步落实“管办评”分离，理顺督导机构与教育行政部门的关系。引入第三方机构完成评估监测的工作，将教育督导的评价权力从教育行政权力中剥离出来，规范地方教育督导机构的设置与管理。

第二，注重提升工作权威，使教育督导“有威”。一是提升法律制度权威。加强顶层设计，重视督导法律建设。修订原有《教育督导条例》，积极落实《教育督导问责办法》，出台省级督导细则，中央与地方统筹协调，形成上下联动、左右衔接、内外互通、协调统一的督导法律体系。二是提升督导队伍权威。规范督学队伍的录用方式，完善准入机制；提高督学队伍的学历水平，优化学历结构；完善督学队伍的培训体系，提升专业素养，不断提高督导人员的理论水平与实践能力。三是提升督导道德权威。提高社会对于教育督导工作重要性的认知，不断提高教育督导的公信力，使社会对于督导的认知从强制约束性行为转化为自发内生性行为。通过提升法律制度权威、督导队伍权威、督导道德权威满足新时代督导工作需要，使教育督导工作“长牙齿”。

第三，强化督导结果运用，使教育督导“有为”。一是学校要将督导评价结果作为提升治理水平的重要参考。各级各类学校要将督导评价结果作为学校提升教育教学质量，提升学校内部治理能力的重要指导，作为办学情况诊断、学校评价乃至校内决策的重要参考。二是教育行政部门要将督导评价结果作为考核认定的重要依据。各级教育行政部门要将督导评价结果作为年度考核、评优晋级、选优树模、政策支持、资源配置等方面工作的重要依据。三是政府要明确督导评价结果通报奖惩制度。市、县政府每年应通报一次督导评价结果，并对评价结果较好的学校进行表彰奖励，对评价未达标的学校予以限期整改提升。对整改不力的，要依据《教育督导问责办法》严肃问责。四是教育督导部门要将优秀督导评价结果宣传推广。对于评估结果优秀、整改成果显著的学校，省级教育督导部门应向上级部门推荐并宣传推广，发挥示范引领作用。