《体育法》修订背景下公民体育权证成的三重路径

郭晓燕

2022年6月24日,全国人民代表大会常务委员会修订通过了《中华人民共和国体育法》,进一步保障了公民参与体育活动的权益。在此背景下,关于体育权利的研究成为当下体育法学的重要议题。我们生活在权利备受关注、权利话语越发彰显的时代[1],但学界对于体育应否权利化存在争议。反对者认为“体育权是权利泛化下的虚构概念”“体育权利现有的逻辑范式,因诉诸道德而带有浓厚的感情色彩”[2-3];支持者则从不同角度分析了体育权利的内涵、要素、基本权利属性等问题[4]。这些研究深化了学界对体育权的认知,却缺乏对前置性问题的回答——关于体育的权利主张应否及能否上升为权利?毕竟权利主张不等同于权利,要实现过渡必须经过合理且充分的论证。

从法理上讲,权利不仅仅是制度上的规定,应体现于从观念到制度、再到现实的完整时空运行过程[5]。依据“权利”的运行逻辑,应注重以下方面的考量:(1)一项权利要得到证成,必须在伦理上具有合理性,在道德上具有正当性。这源于法律与道德之间千丝万缕的联系,即使否认国家法与道德存在必然关联的实证分析法学派,也并不否认实在法应具有的道德基础,法律在任何时候和任何地方的发展,事实上都受到特定社会群体传统道德的深刻影响[6]。(2)需要在现有的法律规范中寻找到相关的权利基因,该项权利能够实质地上升为法定权利,这是权利法定化的必要条件。(3)在实践层面,法定权利需要具有转化为现实权利的资源支持,义务主体应履行相应的义务。这是一项权利得以证成并逐步递进的三个层次,即一项具有道德基础的权利观念通过一定的程序被赋予法律效力,成为法定权利;在法定权利转化为现实权利的过程中,离不开国家对资源的有效配置以及义务的恰当履行。需要指出,体育领域依《体育法》的设置大致可分为大众体育、学校体育和竞技体育。本研究聚焦大众体育,探讨的是一般意义上公民所享有的体育权。

要证成公民体育权,首先需要明确体育权所包含的内容,即体育权的权能。因体育权与许多权利发生关联,学者们对此认知并不统一,出现了各种各样关于体育权的权能界定。有学者提出体育权的权能包括体育信息知情权、体育发展决策权、体育管理权等[7];也有学者从体育权中引申出体育劳动权、体育创作权、体育社会保障权等[8];更有研究列举了体育权多达13项的子权利[9]。从这些研究中可以看出,体育权的权能范畴比较丰富,体育权所指向的并不是单一的权利,而是包含了诸多子权利的“权利束”。但体育权的权能并不是越详细越有助于对权利的保护,一方面,详细的权利清单容易让人产生错觉,没有列举的、潜在的体育权的子权利不在法律的保护之列;另一方面,上述提到的部分体育权的子权利能够被其他权利所涵盖,如体育信息知情权在知情权的外延范围内。如果依此方式详尽列举,权利清单将极度臃肿,可能出现权利的“通货膨胀”现象。基于此,围绕体育权的核心要素,结合《体育法》的篇章设定,本研究将公民体育权界定为:公民个体接受体育教育、参与体育活动、获得体育利益的资格与自由,主要包括体育参与权、体育发展权、体育教育权、体育结社权等方面的内容。

1 利益的正当性:公民体育权利应受保护的理由

权利的合理概念意味着某种东西成为道德权利的标准。某人拥有某项道德权利,就意味着它受到了某种保护。它的什么受到了保护,一个中肯的回答是正当的利益[10]。利益是权利的核心要素,人们愿意为权利而斗争,正是基于权利中所蕴含的利益。当然,法律所保护的只能是正当利益,如,赌债等不正当利益就得不到法律的保护,因而法益本身就蕴含着利益正当与否的规范性判断。具体到公民体育权,该权利之所以具有被保护的道德合理性与正当性,是因为对公民体育权的保护不仅关系到权利主体的个人利益,它还能够促进公共善。社群主义认为,除了个人权利之外,社会作为一个有着共同文化、传统和价值的社群,有着整体性的利益。个人权利只有在这种整体利益的基础上才能实现社会成员之间的利益均衡与秩序和谐,个人权利也才据此获得了正当性[11]。

共同善作为权利证成的理由,表现为权利人的利益与共同善是相协调的,二者相互支持。在拉兹看来,尽管每一项权利都会促进权利持有人的利益,然而保护这些利益的理由,以及那些提供保护权利的证成理由,并不局限于对权利持有人福祉的关切[12]。基于此,拉兹将权利完整解读为:权利的价值是权利人的利益与其他人利益或共同善的总和[13]。依据共同善的权利观,证成公民体育权应受保护的理由在于,它既是对权利持有人个人利益的保障,同时也促进共同善的实现。

1.1 体育权的行使能满足公民身心健康的需求

根据马斯洛的社会需求层次理论,人类解决了基本的生理与安全需求之后,就会有更高层次的需求。因经济发展与精准扶贫政策的实施,国人的生存问题基本得到解决,人们更注重追求美好的生活。体育活动具有工具价值和目的价值双重价值属性。一方面,健康是人类改造自然的前提条件,失去了健康即失去了获取其他社会权利的基础,体育活动对于人的身心健康有着至关重要的作用。世界卫生组织的调查报告显示,缺乏运动与诸多疾病直接相关,加强体育锻炼是预防很多慢性非传染性疾病的重要方式[14]。体育活动也有助于人们排解郁闷,舒缓压力,改善心理健康,减少发生心理问题的几率,产生“社会平稳运行中的安全阀效应”[15]。以健康为目的的体育活动已经成为社会成员的共同需求,成为美好生活不可或缺的有机构成[16]。另一方面,体育活动本身也具有独立的目的性价值。在参与体育活动中,人们感受到生命力的张扬,体会到独立自主人格的彰显。可见,公民的体育权利除了具有指向健康这一工具价值,还具有自身的目的价值。体育活动本身会给人带来无穷的乐趣,近些年各地的城市马拉松赛事场次逐年增多,参赛人次持续增长,这些众多的参赛者不仅是为了健康,更是体验了超越生命之有限追求无限的过程,这种追求无限过程也是人类主动求真、向善、尚美与追圣的过程[17]。

1.2 体育权的实现具有促进社会发展的功效

习近平总书记指出,体育是提高人民健康水平的重要途径,是满足人民群众对美好生活的向往、促进人的全面发展的重要手段,是促进经济社会发展的重要动力,是展示国家文化软实力的重要平台。体育活动的开展增进了群体的健康水准,为经济发展提供了更为充分的劳动力资源。生产力的发展,劳动者是必不可少的因素。但现阶段,我国已进入老龄化社会,人口红利逐渐消失,企业发展中的劳动力成本激增。同时,老年人口比重的持续增加,导致医疗支出将成为国家财政支出的重要部分,而公民体育权在增强个人体质的同时,客观上也会减轻国家在医疗方面的财政支出。

1.3 体育权的存在具有促进平等与人性尊严的价值

公民在参加体育活动的过程中,种族、性别、教育背景、社会地位等都易被忽略,每个人均被视作平等的、有尊严的个体。体育权利法律化是对人与人平等价值的认可。把体育权利作为一项法定权利予以规定,突出了国家对公民体育权实现的保障义务,让从事体育活动成为每个人的平等权利而不是某些人的特权。体育权的存在也表达了对个体尊严的尊重。一直以来,我国竞技体育发展的模式都是“举国体制”,将更多的体育资源投向大型国际比赛(如,奥运会),这虽然有助于展示我国的体育竞技实力,但与权利思维下公民体育权的保障关联不大。公民体育权的确立正是要转变这样的思路:把体育切实落实到对公民个体的关注和保障上;从更多地关注竞技体育转向关注大众体育,为体育竞赛减负,让体育竞赛不再承担过多的政治功能,传承的只是拼搏向上的体育精神。

1.4 体育权的运用能增加群体的凝聚力和文化认同感

智能互联网时代,个人再次变成原子化的个体,个体完全可以依赖于智能产品满足自己绝大多数工作与生活的需要,参与体育活动成为人际交往的重要方式。对于个体而言,人际交往是人的本质需求,人际交往的匮乏将引发很多心理疾病;对于群体而言,体育活动能够提高群体的凝聚力。很多体育活动属于某个民族或者群体特有,这些体育活动的开展将有助于增强该群体的文化认同感,对于保留体育文化有重要价值。对于上述功能,有学者称之为体育运动特有的稀释效应和凝聚效应[18]。

2 公民体育权利法定化的规范依据

仅从道德层面去证成权利,始终得不到直观的、可精确分析的权利概念,权利势必需要通过法律的设定才能获得较为清晰的边界[19]。公民体育权的法定化需要以相应的法律规范为依据。以2022年6月新修订的《体育法》为时间节点,《体育法》修订之前,公民体育权的法律依据主要是宪法总纲中“国家发展体育事业”的宣示性条款和“国家尊重和保障人权”的概括性条款;《体育法》修订后,除宪法依据外,《体育法》中的相关规定也为公民体育权利的法定化提供了法律依据。《体育法》第5条规定:“国家依法保障公民平等参与体育活动的权利,”这一条款位于《体育法》总则部分,属于宣示性条款。从权利的视角出发可以发现,新修订的《体育法》对公民体育权的保障较之以往有很大的进步,但依旧保有继续完善的空间。

2.1 宪法中的体育条款是国家发展体育事业的政策宣示

《宪法》第21条第2款规定:“国家发展体育事业,开展群众性的体育活动,增强人民体质。”有学者认为从这一条款可推导出公民享有体育权,并且体育权属于宪法规定的基本权利。其理论依据在于宪法存在多种类型的未列举权利[20], 即除了宪法明确规定的权利外,凡是能从宪法性规范推定出来的权利均应视为公民的宪法权利[21]。然而,实际上从这一条款很难直接推导出公民享有体育权。一是,从条文结构看,21条位于宪法的总纲部分,而非宪法第二章公民基本权利和义务部分,可见立法者的本意并未想要将体育权利设定为公民的基本权利;二是,从该条的话语表述看,“国家发展”所体现的是国家想要发展体育事业的政策与意图,而这一政策如何贯彻实施,则需要体育法律体系将之具体化。总之,宪法中的体育条款虽难以直接推导出公民体育权的存在,但却可以成为体育法律规范明确体育权的宪法条文来源。

2.2 宪法中的概括性条款可成为确认体育权的宪法依据

概括性条款可作为权利的价值基础,未列举的权利可以依据概括性条款推导出来。如美国宪法第14条修正案规定的正当程序条款,德国基本法第1条规定的人之尊严不可侵犯条款,都属于概括性条款。我国宪法第33条“国家尊重和保障人权”条款也发挥着类似的功能。从它在宪法规范体系所处的位置及在中国法文化背景与当前时代背景来看,它具有作为宪法具体权利的总括与成为宪法基本原则和价值的功能,……它可以在不损害宪法稳定性与宪法权威的前提下为新兴宪法权利的保障提供规范支持[22]。人权是指人作为人、基于人的本性就应该享有的权利,判断人权之必要性的标准在于该权利对于维系人之生存与发展所必需。人权的内涵是不断发展的,学界已经形成了三代人权的共识,有学者甚至提出智慧时代背景下第四代人权的理念[23]。因此,从理论上讲公民体育权具有隶属于人权的可能性。

(1)公民体育权对于人类来说具有不可或缺、不可取代性。如前所述,参加体育活动,既是个体保持身心健康的重要手段,也是其张扬生命力、彰显自主人格的方式。(2)人类对体育活动的追求具有持续稳定性。古希腊时期就存在摔跤场、跑马场,古代中国的射箭比赛、蹴鞠比赛等都是人类早期进行体育活动的证明。因此,将体育视为一项权利具有历史积淀的习俗依据,从事体育活动是一项普遍的生活方式[19]。(3)公民体育权具有普遍性。20世纪90年代中后期,体育权在我国以国际性人权的方式受到体育学者们的关注。国际社会为推动体育权的丰富与完善,颁布了一系列国际体育规范。1978年颁布的《国际体育运动宪章》明确提出,从事体育运动与接受体育教育是一项基本权利,这既是联合国教科文组织成员国针对体育权利的共同宣言,也是联合国系统中首个专门针对体育权利发表的国际性文件[24];修订后的《奥林匹克宪章》直接规定“从事体育运动是一项人权”;2015年的《国际体育教育、体育活动与体育运动宪章》对体育权予以更为全面详尽的阐释。另外,已有74个国家在宪法文本中规定体育权利。从20世纪90年代至今呈现出多国在宪法上规定体育权利的趋势[25]。当然,体育权在理论上具有人权的属性,并不意味着当下就具备转化为基本权利的现实性,但它可以成为体育法律体系对体育权确认和阐释的宪法依据。

2.3 《体育法》仅明确规定了公民的体育参与权

新修订的《体育法》在总则部分规定了国家依法保障公民平等参与体育活动的权利,并对未成年人、妇女、老年人、残疾人等弱势群体参加体育活动给予特别保障。之后则分别从大众体育、青少年体育教育与体育活动、竞技体育中运动员的参与竞赛、受教育权、交流权等进行了规定。这些条款为公民平等地参与体育活动提供了法律保障,促进体育权利保护进入法定化的阶段。

3 公民体育权利实有化依赖国家义务的履行

我国的学术研究存在重视权利可欲性而忽视可行性的现象[32],权利研究必须对权利如何在道德、哲学乃至现实层面的论证给予足够关注,这样才能更好地促进观念中的权利转化为法定权利并最终成为实际享有的权利[33]。因而权利问题的研究离不开权利的实现条件,“权利既不是神的礼物,也不是自然的果实,它们不是自动实施的”[34]。权利实现的成本是证成公民体育权必须考虑的因素,它决定了法定权利能否转化为实有权利。权利对应着义务,权利就是每个人置他人于义务之下的能力[35],基于权利义务相对应的理论,公民体育权的实有化指向义务主体所需要负担的义务。

3.1 国家是公民体育权实现的主要义务主体

体育权的义务主体与其法律属性相关。有学者认为,从法律属性看,《体育法》应属宪法性法律[29]。相应地“现阶段体育权应该是一项宪法性权利……未来体育权有可能上升为基本权利”[36]。也有学者对此持反对意见,认为体育权缺乏成为基本权利的现实基础……对宪法文本进行权利增量时,宪法规范的根本性也随之面临着冲击[37]。无论公民体育权是否属于宪法性权利,《体育法》作为体育行业基本法,同时也是对宪法规定的发展体育事业基本国策的具体落实,其性质属于公法,即体育权属于公法性权利。对于公民体育权的实现而言,其他的平等主体仅负有不干预、不侵犯公民体育权利的消极义务,国家则负有保障公民体育权利实现的积极义务。依照古典社会契约理论,国家存在的目的就是为了保障权利的实现,国家目的的实现主要通过国家义务的履行。国家义务体系主要由尊重义务、给付义务和保护义务三个层次构成,具体到公民体育权,主要表现为:(1)国家负有不干预、不侵犯的尊重义务,如尊重公民的体育选择权、尊重公民的体育平等参与权、尊重公民的民族体育文化发展权等;(2)具有为公民参与体育活动提供必要的空间与设施、为公民的体育知识提供相应的教育培训、为体育发展提供制度保障和政策保障等给付义务;(3)当第三人侵害公民的体育权时,国家需为公民提供及时且有效的保护义务[38]。总之,公民体育权的实现离不开国家义务的履行。在国家义务的三个层次中,除了尊重义务外,无论是给付义务还是保护义务,都需要国家资源的有效分配与积极投入。

3.2 国家义务的履行能力依赖于税收

任何权利的实现都依赖于税收,权利的成本与权利的类型不存在必然联系。一项权利是“昂贵的”还是“低廉的”,并不取决于权利的类型,而是依赖于具体情况下义务人(国家)履行义务的难易程度[39]。公民体育权的实现需要国家承担多重义务,尤其是需要大量资源投入的给付义务与保护义务。这也是部分学者反对公民体育权确立的重要原因。他们认为,在可供资源给定的前提下,权利泛化必然在急需保障的第一代权利和花费巨大的第二代权利之间形成冲突,并造成舍本逐末的效应[40]。实际上即使是自由权的实现,也需要国家履行积极义务。对自由权救济需要司法机关实行;自由权的实现前提在于警察与安全部队的存在[41]。如此,既然体育权和其他权利一样都需要国家的资源投入,成本就不能成为否定公民体育权实有化的正当理由。

3.3 政府应加大资源投入保障公民体育权的实现

资源与需求之间的冲突是法定权利转化为实有权利最大的障碍,解决资源困境主要有两种途径:(1)提升社会可供资源的总量。既然权利应该被理解为社会可供资源与人的需求之间的一种契合、一个函数[42],提升社会资源的总量可以尽可能地把道德权利转化为法定权利,并在现实中得到落实。但社会资源总量的提升,法律系统无法单独解决,它依赖于经济系统、政治系统等的共同作用。(2)资源的有效分配。资源在社会发展的特定阶段必定是有限的,如何在不同的权利之间进行分配,是保护个人信息权还是提升社会总体福利,是保护环境权还是发展权?资源的有效分配是法律关注的重要问题。没有任何一个国家拥有无限的物力财力可以实现所有公民的所有权利,政府必须有所取舍地决定哪些权利最值得保护,哪些权利要靠后一些[43]。

在法治社会,作为稀缺资源的权利必须通过法律的方式进行配置,因此,资源如何配置是非常复杂的综合性问题,但两方面的对比可初步论证对于公民体育权的资源给付是必要的。(1)近年来我国国内生产总值逐年稳步提高,生存需求得到基本满足。国家统计总局的统计数据显示,近些年我国国内生产总值逐年增加,贫困人口数量逐渐减少,到2020年我国现行标准下的贫困人口问题已基本得到解决[44]。医保投入、失业保险投入、最低生活保障的覆盖人数都在大幅度增加。基本的生存需求解决后,人们对于体育活动的热爱与追求不断增加,群众体育运动的广泛开展也是这一需求的反映。(2)政府对于体育资源的投入却比较匮乏,人们对于体育活动的渴望与国家资源投入的短缺形成矛盾。2021年全国体育场地普查的统计数字显示,我国人均体育场地面积2.41 m2[45],与发达国家相差很大。政府对体育领域有限的财政投入中,竞技体育及与之相关的大型体育比赛占比更高,对公共体育服务的投入严重不足,农村地区的体育资源状况堪忧[46]。总之,政府没有充分履行对公民体育权利的给付义务,对公民体育活动的财政投入短缺,无法满足公民对体育的资源需求。

由于资源分配的复杂性、专业性以及全局性,较难给出具体的分配方案与标准,但有几点需要注意:(1)公民体育权作为一项公法性权利,国家应履行的核心义务就是提供财政支持的资源给付义务。政府需要在体育权利从理想的应有权利、可然的法定权利迈向实然的现实权利过程中积极参与,在转化中承担必要责任,提供足够的社会政治、经济和文化条件,满足权利转化的需要[47]。公民体育权实有化的宏观标准应该是“越来越好”,相应地国家对于体育资源的配置也应该随着国内生产总值的提高而提升。(2)各地政府对于体育资源的投入,应该成为地方人大对于政府监督与考核的重要指标之一,可以效仿国家对教育经费投入的刚性规定。新修订的《体育法》第77条规定:“县级以上人民政府应当将体育事业经费列入本级预算,建立与国民经济和社会发展相适应的投入机制。”该条款表明了国家发展体育事业的态度,但它属于宣示性条款。对于地方政府的体育资源给付义务而言,只能起到倡导性作用,缺乏有约束的强制性条款与之配套,这应该是之后行政法规、部门规章、政府规章等对《体育法》具体化过程中努力的方向。在体育法源多元化的过程中,保障公民的体育权利,增强政府的体育资源给付能力,始终应该成为立法的基本原则。

4 结 语

正是为了避免权利话语论证方式存在的“诉诸道德,通过展示情绪和道德修辞来激发共鸣,而不是去考察某项权利实现的复杂社会条件与经验性事实”等问题[48],本研究从道德权利、法定权利、现实权利三重路径证成公民体育权。一项权利主张能够被证成,它必须在道德上值得追求、在法律上具有规范基础、在现实中具有实现可能。上述对于公民体育权的证成正是依照这一权利的运行逻辑进行推演的。