我国体育法律体系形成中的配套立法研究

贾文彤

摘 要：通过文献资料法对我国体育法律体系中的配套立法问题进行了探讨，结果表明：我国配套立法中存在着诸多问题：空白配套问题、时间方面问题、内容和形式方面问题以及变动方面问题等，并对出现问题的原因进行了探讨，包括法律授权泛化、时间限制以及立法监督疏忽等，提出相关对策包括明确立法原则、改进配套立法程序、完善清理制度等。

关键词：配套立法；体育法；制度化

中图分类号：G80-051 文献标识码：A文章编号：1006-2076（2017）02-0001-05

Abstract：Referring to available literature， this paper discusses supporting legislation for the forming of sport law system. The results suggest that there are many problems， such as legislation vacancy， problems of legislation timing， contents and forming as well as legislative changes. Also， the causes for the problems are analyzed， including generalization of legal authorization， time limitation and legislative supervision negligence. It is suggested that the principle of legislation be made clear， supporting legislation procedure be improved and reexamination system be regulated.

Key words：supporting legislation； sport law； systematization

配套立法是我國体育法制体系的一个基本特色，它对于形成中国特色的体育法律体系，保障体育法律的有效实施发挥了重要的作用。然而，实践中人们对这个论域的关注度不够，其中存在的问题尚未引起人们的重视，而这些问题已经影响到了体育法的权威、体育法律体系的和谐以及体育法律的正常实施，必须予以重视和解决。

1 概念以及概念区分

严格讲，“配套立法”不是一个规范的学术名词。有研究认为：配套立法是否为一个共识性的法律术语和学术名词存在一定疑问[1]。我们对此熟知，因为上个世纪末期曾经有一个关于体育法配套立法研究的国家社科课题。配套立法就是指有关国家机关为保证该法律法规的有效实施而对其中不具有操作性的原则性规范或概括性规定予以细化而制定的法规、规章和其他规范性文件。[2]

我们常常看到授权立法和职权立法等表述。配套立法与它们既有联系又有区别。首先是配套立法与授权立法，授权立法最早源于英美等西方国家，在我国，只有最高国家立法机关通过专门决定把自己专有的立法权限授予国务院等行政主体行使，才属于严格意义上的授权立法，即我们俗称的“特别授权”。有研究将两者作了细致的区分，包括6个方面：意旨指向不同、功能作用不同、权力基础不同、授权意义不同、授权主体不同以及规范层级不同。具体到第四个方面而言，真正的授权立法是特别立法，配套立法的法律中“授权”意味着为被授权主体设定了一种职责[3]41。其次与职权立法的区别。职权立法是指行政机关根据宪法和有关组织法规定的职权所进行的行政立法[4]。关于两者区分，相关研究给出了3个方面的分析：包括立法主体范围不同、权力启动不同以及行为性质不同[3]48。具体而言，配套立法的主体范围很广，职权立法属于行政立法，其主体有所限定。

本研究所讲的配套立法主要是法条授权的授权式配套立法。

2 我国体育法律体系中配套立法各种问题分析

2.1 空白配套问题

在体育法律法规的配套立法实践中，有许多授权条款没有得到落实，配套规定一直没有出台。空白配套是体育立法实践中的一个主要问题，极大影响了体育法律法规的权威和效力，影响了体育法律法规的执行和实施。具体而言，《体育法》第二十六条规定：参加国内、国际重大体育竞赛的运动员和运动队，应当按照公平、择优的原则选拔和组建。具体办法由国务院体育行政部门规定。第三十三条规定：在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。但是，《立法法》第八条规定，诉讼和仲裁制度事项只能制定法律。因此，国务院是否有权出台此规定，值得探讨。所以，不明事理的人们一直呼吁《体育仲裁条例》的出台。同样，查询体育总局相关部门规章，并没有找到有关体育竞赛选拔的规范性法律文件。另外，依照《学校体育工作条例》第三十条规定：国家教育委员会、国家体育运动委员会可根据本条例制定实施办法。但是查阅教育部和体育总局网站，并没有查找到相关实施办法，此为十足的空白配套立法。相类似的还包括《公共文化体育设施条例》第三十三条规定：国家机关、学校等单位内部的文化体育设施向公众开放的，由国务院文化行政主管部门、体育行政主管部门会同有关部门依据本条例的原则另行制定管理办法。相关配套立法难以寻觅。至于地方体育立法，依据《沈阳市体育设施管理条例》第二十四条规定：市人民政府可根据本条例的规定制定实施细则。查阅体育总局网站，难以见到相应的配套立法。

2.2 时间方面问题

我国已经基本形成了体育法律法规体系，在这个过程中体育法律法规的配套立法还存在一些问题，其中一些特色问题值得关注，特别在中央一级立法和地方立法之间。地方立法超前，多属于创制性立法，比如体育设施立法、体育市场管理方面以及全民健身等方面。这些配套立法多在上个世纪末期、本世纪初期，远远超过了国务院、人大及其常委会立法。等到上级立法出台，很多地方立法没有及时修改，任由地方配套立法与上级母法不一致，从表面上看，似乎成了上级母法在倒追下位的配套立法。从常态角度讲，正常的配套立法活动，照样存在时间滞后问题，比如依据《体育法》制定的各地体育市场经营管理法规从时间上多存在滞后问题，具体而言，《无锡市体育经营活动管理条例》时间上滞后13年；《福建省体育经营活动管理条例》时间上滞后11年；稍近一些的，如《广西壮族自治区体育市场条例》时间上滞后将近10年；最快的配套立法也有将近一年，比如《湖北省体育市场管理条例》，时间上滞后1年，《湖南省体育经营活动管理条例》时间上滞后2年。

地方配套立法时间滞后同样是一个严重问题，一些地方配套立法时间滞后甚至长达十年，很多地方立法长时间不做修改，甚至在上位母法已做修改情况下，下位配套立法仍然不作变动，致使配套立法形同虚设。

2.3 内容方面问题

2.3.1 重复上位法的规定

我国体育地方立法重复法律和行政法规内容的现象比较严重，多数条文都是非常相似的，只是文字上有一些微小变化而已。比如《公共文化体育设施条例》第二十一条规定：需要收取费用的公共文化体育设施管理单位，应当根据设施的功能、特点对学生、老年人、残疾人等免费或者优惠开放，具体办法由省、自治区、直辖市制定。全国各地方由此相关内容的立法基本上都有这个条款，内容大体相似。很多地方不管是否需要该法规、规章，出现了“三世同堂”和“四世同堂”现象，形成了小法抄大法、后法抄前法，最终造成立法重复，浪费了立法资源。

2.3.2 与上位法律法规不一致

我国很多地方关于全民健身的体育地方立法出台要早于《全民健身条例》，作为配套立法，各地的全民健身法规在一些内容上存在不一致问题。比如健身日的确定，依照《杭州市全民健身条例》十四条规定：每年6月10日为本市全民健身日。《北京市全民健身条例》第十七条规定：每年六月二十三日（奥林匹克日）为本市全民健身日。当然，各地法规还有其他健身日的时间规定，这就意味着除开《全民健身条例》每年8月8日的规定，各地还有自己的规定，由此，造成各地法规与国务院行政法规的不一致问题。

再以体育设施法规、规章中法律责任条款为例。国务院行政法规《公共文化体育设施条例》中的法律责任一共规定了5个条款，其中第三十条、第三十一条还具有详细的款项。反观各地的配套立法内容，关于法律责任的规定则简化了很多，难以达到配套立法的作用与效果。

2.4 形式方面问题

2.4.1 名称问题

配套立法形成的法律文件名称花样繁多，造成同样的配套规定名称不一致，有的与法规、规章名称方面的要求和规定存在抵触。以《体育法》的实施办法为例，目前存在几种类型：1）若干规定，典型如辽宁省实施《中华人民共和国体育法》若干规定。2）较为常见的是实施办法，如浙江省实施《中华人民共和国体育法》办法；内蒙古自治区实施《中华人民共和国体育法》办法，安徽省实施《中华人民共和国体育法》办法，甘肃省《实施中华人民共和国体育法》办法，上述法规皆由各地人大常委会颁布实施（一共4件）。这些法规都属于配套立法，但是名称存在不统一、不一致问题，在确认效力等级和法律性质时容易产生混淆。

2.4.2 第一条问题

在配套立法中，一般都在第一条款中写明所依据的上位母法，最好注明根据上位母法的某一具体条款制定本法，但是绝大多数体育地方法规只是泛泛写出依据某一上位母法制定本法，没有具体写明上位母法的具体授权条款。比如《太原市体育设施建设和管理办法》第一条规定：为了加强体育设施的建设和管理，促进体育事业发展，根据《中华人民共和国体育法》《公共文化体育设施条例》《山西省体育设施管理条例》等有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。《鞍山市体育市场管理规定》第一条规定：为加强体育市场的管理，保护体育市场消费者和经营者的合法权益，促进体育经营活动的健康发展，繁荣和发展社会主义体育事业，根据《中华人民共和国体育法》等有关的法律、法规，结合本市实际情况制定本规定。

几乎所有地方的体育配套立法在第一条上没有明确注明上位法的具体授权条款，因此容易使人产生混淆，因为很多职权性配套立法在第一条也要写明根据上位母法制定本法的规定，但是，它没有上位母法的具体条款的授权。

2.4.3 结构问题

1995年《体育法》颁布，一些地区制定了《体育法》实施或者若干规定，比如辽宁、浙江、安徽等地。一般而言，应该按照上位法的章节结构来构建配套性法律文件的结构，以期使人们明白配套立法对上位法的具體化补充和完善，便于对照，体现立法的科学性。但是，个别省份（如辽宁省）并没有依此，不分章节、不标明具体问题，只是逐条进行规定。

2.5 变动方面问题

配套立法在修改变动方面有个很显著的问题：上位母法没有变动而配套立法随意变动修改。稳定性是法律的特征之一，但是法律长期没有变动会导致僵化、不合时宜。学界常常探讨修改体育法，就因为1995年颁布的体育法难以适应当今体育的迅猛发展，面对不断出现的新鲜事物，体育法很难应对。但是，在上位母法——体育法没有改变的前提下，很多下位的配套立法多处于变动之中，这种现象也应该极力避免。这个问题现实中存在不少，比如《内蒙古自治区学校体育工作条例实施办法》，此规章1992年由政府发布，2001年修改。《黑龙江省体育经营活动管理条例》1999年由人大常委会发布，2005年修改。浙江省实施《中华人民共和国体育法》办法，2000年颁布，2004年修改。《浙江省游泳场所管理办法》1995年由政府发布，1998年和2005年分别做过两次修改。

地方人大和政府对于自身配套立法的修改较为随意，影响了配套立法的稳定性和权威性，削弱了配套立法应有的法律功能和作用。

3 我国体育法律体系中配套立法问题出现的原因分析

3.1 授权方面问题

3.1.1 法律授权泛化

授权条款较多，必然存在一些授权条款不规范、不合理等问题。以《体育法》为例，《体育法》授权条款较多，达到4个，分别为第26条、第31条、第33条、第55条，如此多的授权条款导致被授权主体不明确、空白配套立法问题出现，依照《体育法》规定，各地制定的体育经营方面的规范性法律文件，既有人大制定的，又有地方政府制定的，被授权主体不明确，容易导致在执行过程中出现交叉与混乱。即使在同一个省，这种情况也比较常见，比如《苏州市体育经营活动管理条例》由人大常委会制定，属于法规性质，而《江苏省体育经营活动监督管理规定》由省政府制定，属于规章性质。如果两者内容出现冲突，何去何从？类似情况还包括《山东省体育市场管理办法》和《淄博市体育市场管理办法》。同一个省内平级的几个城市制定的体育市场管理方面的规范性法律文件，其制定主体也不一致，比如辽宁省内的抚顺市、鞍山市以及沈阳市，被授权主体既包括人大又包括政府，容易造成混乱和矛盾。

3.1.2 时间限制缺失

上位母法在制定配套立法规定时，没有出台时间的要求与限制，同时，《立法法》对此也没有一般性的规定。由此导致配套规定出台迟缓，上文提到，有的配套立法距上位母法出台迟缓十多年。人们常常抱怨《体育法》的实施效果，这其中长时间不能出台的配套立法是一个重要因素。原则上，与法律实施相配套的重要法规应当在法律通过后施行前制定完毕，争取与法律同步实施。[3]136

从目前情况看，国家对配套立法工作高度重视，但是，关于配套立法出台时间方面的要求还只是停留在文件和计划层面，没有上升为法律，权威性显得不同，人们对此认识还显不足。

3.1.3 立法监督疏漏

目前，没有配套立法的专门制度保障。现有的配套立法的监督机制包括三种：报国务院批准方式；《立法法》的备案和审查制度；《法规规章备案条例》的备案审查制度。三种方式都具有一定积极意义，但是各自局限也显露无疑。比如第一种方式实际上属于一种内部监督方式，很多时候走过场、流于形式，难以起到真正的监督作用。《立法法》的备案和审查制度并不意味着审查，只是形式上的一份备份登记。《立法法》第89条只是规定了备案时间和接受备案的主体分工，没有规定备案的法律文件一定要经过接受备案主体的审查，而第90条没有显示出备案具有审查的意思。虽然新修订的《法规规章备案条例》对备案审查做了重要补充与修正，但是，也主要是事后进行，起不到事前预防的作用。

3.2 配套方面问题

3.2.1 重视不足

首先，上文提到的诸多问题与上位法调整的事项不是特别普遍，没有涉及重大的利益关系。体育发展迅猛，体育产业蒸蒸日上，但是绝没有到了与人们休戚相关地步，《体育法》调整体育法律关系不是显得那么重大和普及。其次，与上位母法的规定有关系。如果上位母法规定得相对完整、具体，那么配套机关有可能不太重视配套规定的制定，反之，若《体育法》制定粗糙、概括，只依靠《体育法》难以满足现有的体育利益关系，那就需要授权相关主体制定配套规定，配套立法主体才会重视。地方的配套立法情况也是如此，对于上位母法具有重大意义的事项地方配套立法跟进较快。比如各省、自治区、直辖市几乎都做了关于体育经营活动、体育场地设施方面的配套规定，这方面上位母法只有简单提及，而这是快速出现的具有重要意义的新鲜事物，因此配套率较高。

3.2.2 权责不明

《沈阳市体育设施管理条例》第二十四条规定：市人民政府可根据本条例的规定制定实施细则。这是其中的一种表述模式，“可”或者“可以”，一般理解为可以为也可以不为，授权配套规定的语境下，有应当和必须的含义，不是可为或者不可为。授权条款中这样的规定不是太多，如此表述与其他表述模式虽有一些差异，但是，它们所要面对和解决的问题是相同的，对配套立法主体所提出的责任和义务应当是统一的。所以，《体育法》中的授权条款，比如第31条第二款规定：地方综合性运动会和地方单项体育竞赛的管理办法由地方人民政府制定。与《沈阳市体育设施管理条例》第二十四条规定属于同一性质和类型的授权条款，不管使用怎样的表述方式，配套机关都应当制定具体化的配套规定。

4 解决方法与措施

4.1 确立配套立法原则

配套立法的一个问题是法律法规作出了授权条款，被授权主体没有积极回应，最终导致授权条款废弃，成为空白配套立法。所以确立配套立法原则很重要，其中一些原则如审慎原则、明确原则、合法性原则等值得思考。审慎原则首先体现的是法律综合性授权条款的设计要慎重，不要轻易在法律中授权相关机构制定实施办法、细则等。其次是体育法律体系形成后，加强法律的修改完善。明确规则则是指立法授权一定要明确，包括立法主体、期限，授权的内容和事项等。合法性原则则指一定要遵守《立法法》所确定的立法基本要求以及制定程序都要合法。

4.2 改进配套立法程序

配套立法中出现的一个主要问题是规定性内容不强、重复、照搬上位母法的情况比较常见。解决这些问题应该加强与授权机关的沟通和协商，认真把握立法的主旨和方向，有重点地开展配套立法工作。建议修改《规章制定程序条例》等法规，添加配套立法制定的程序机制。

4.3 明确备案审查机制

当前的備案审查机制存在各种障碍，需要进一步明确和理顺，统一、协调《立法法》和《法规规章备案条例》中的相关内容。真正引入配套立法的备案审查机制，即建立备案审查前置程序。

4.4 完善立法清理制度

从改革开放到现在，我国已经进行了6次全面清理和6次专项清理，体育法律法规作为其中的一部分，也得到了有效清理，促进了体育法规体系的形成。但是清理制度还存在诸多问题，需要进一步改进与完善。

1）6次法规规章清理活动都由国务院办公厅发起，国务院办公厅不是行政法规的立法主体，无权对此进行决策[5]。由此看出，完善制度化的启动机制设计是其一。其次，法律上必须明确规定谁是清理的主体。第三，清理对象一定要稳定。第四，清理时间要有清晰的时间规律。

2）明确清理监督作用。主要包括：消除注重形式，缺乏实质内容清理。对于体育法规和规章清理，看到的主要是“适用期已过，实际上已经失效”等形式方面的问题。另外，集中清理也要加强，比如很多体育法规和规章沿用的还是《治安管理处罚条例》的内容，具体如《北京市体育设施管理条例》第29条、《邯郸市体育经营活动管理办法》第22条等等。

3）完善配套立法专项清理制度。配套立法是我国体育法体系的重要组成部分，鉴于其中存在的诸多问题，应该建立配套立法的专项清理制度，监督配套立法与上位母法是否协调一致。

5 结语

对体育法规中的配套立法问题进行了认真讨论，首先进行了名词概念的解析，对配套立法和职权立法以及授权立法有了一个大概了解，在此基础上分析了体育法规中配套立法出现的各种问题，即有空白配套、时间方面问题（时间迟延）、形式方面问题等，并对诸多问题出现的原因进行了剖析，最后提出加强配套立法的各种措施，具体包括确立配套立法原则、改进配套立法程序、明确备案审查机制以及完善法规清理制度等等。

参考文献：

[1]王压非.配套立法辨析[J].郑州大学学报：哲学社会科学版，2012，45（6）：51-54.

[2]海南省人大常委会法工委.加强地方配套立法探索与实践[J].海南人大，2012（7）：31-33.

[3]王压非.我国配套立法问题研究[J].北京：法律出版社，2010.

[4]喻少如.论我国行政立法中的职权立法[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2009，62（1）：33-36.

[5]周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，2009：508.