行政单位预算管理中存在的问题及对策研究

文/黄婷 （湖州市自然资源和规划局）

预算管理在国际上的推行时间已久，实践证明，预算管理对于企业的运营绩效、成本考核、计划预测等，均具有积极作用，不少企业均从中受益，行政单位也不例外。自我国财政部启动预算管理一体化改革以来，先后印发了多份指导性文件。目前，我国行政单位预算一体化已经经历了一年的时间，业务覆盖率不断提高，信息覆盖范围逐渐扩大，不仅有效消除了信息孤岛，还进一步提高了预算管理执行力，信息化建设工作推动预算管理逐渐向现代化、规范化的方向发展。作为行政单位财务工作中的重要一环，加强预算管理不仅有利于提高单位资金分配使用的科学性、规范性，更有助提高单位预算公开，推进单位治理水平现代化[1]。但是，实际执行中，仍存在一些理解上的误区，阻碍着行政单位推进预算管理进步的步伐。各相关单位和部门需要建立工作机制，做实、做细有关工作，以提高预算管理水平。

一、行政单位预算管理的必要性

（一）减轻国家财政压力

近两年，我国的经济发展速度明显减缓，由以往的高速发展向高质量发展转变，在社会环境的复杂变化下，行政单位的发展受到一定的影响。若行政单位在预算编制、执行上存在不合理现象，则会加重国家财政压力，使党和国家的形象大大受损。在该种情况下，实行预算管理就显得尤为重要，这也是应对当前经济形势的重要工具，不仅能够减轻财政运行的压力，还有助于对财政拨款和存量资金进行合理分配与使用，提高单位的管理水平。

（二）是实现预算公开的必然要求

按照“谁编制，谁公开”的原则，进一步明确“政府-部门-单位”各环节预算公开的主体责任，是实现依法治国的重要保障。在新一轮财税体制改革的攻坚破冰之路上，其中难免存在一些需要完善的地方，导致财政资金的不合理花费。新预算法对行政单位提出了更多的要求，其中，预算公开便是尤为重要的一项工作[2]。行政单位预算作为财政的重要组成部分，预算必须公开透明，接受社会的监督与约束。预算公开关系着国家治理、社会建设，通过分析我国推进预算公开的历程可以发现，预算公开是规范、监督行政单位收支行为的重要手段。而行政单位借助预算管理，能够将财政支出置于社会监督之下，促进财政支出框架不断优化，增强行政单位财政行为的透明度，是新形势下实现预算公开的必然要求。

二、行政单位预算管理存在的主要问题探究

（一）忽略预算管理的重要性，预算管理无法落实

部分行政单位缺乏预算管理理念的培训，不明白预算的实质作用，存在认为预算管理就是预算编制、预算管理是财务部门的事、预算可以随意调整的错误思想。

单位管理层与预算管理的接触较少，真正使用财务语言、数据分析的情况也不多，导致许多单位未能充分认识到预算的重要性，认为预算管理只是诸多管理工具中的一种，可有可无，或者认为其只是财务部门的专用工具，与单位业务联系不大。在该种思想的影响下，单位其他职能部门认为预算管理与自己无关，更体验不到预算管理的好处。

不少单位对财务管理的理解便是“管钱、管家”，在人员设置上甚至出现“任人唯亲”的情况，导致预算管理工作受人为因素影响显著，预算管理之路越走越远，完全背离了其初衷，预算管理无法真正落实。

（二）预算管理目标与指标设置不合理，预算管理结果不符合预期

在实践中，不少行政单位赋予预算管理多重目标，与单位的现实情况不相符。预算管理必须结合单位自身的文化，逐步推进，但是，在缺乏合适工具的支撑下，不少管理层急功近利，企图通过“大跃进”来推进预算管理，而忽视了预算文化的建设，拔苗助长，导致预算管理的成长环境恶劣。部分单位的预算管理目标与战略计划不协调，缺乏科学性，主次、轻重颠倒，工作较为被动，不利于取得良好的管理效果。在实际工作中，预算管理未能渗透到单位的发展目标中，工作目标较为模糊，未能细化，相关责任人职责划分不清。行政单位在未解读单位发展战略，未明确各职能部门的责任重心，未明确预算目标制定的程序、方法的基础上，便盲目开展预算管理目标与指标的设置工作，导致预算管理的结果与预期不相符。单位制定的预算目标，要么缺乏路径，要么没有分解，有些只是愿景目标，仍停留在文件上、口头上；有些目标未能落实到具体的部门与岗位人员身上；有些目标缺乏逻辑性统一性；有些目标未能与单位现有资源进行匹配；有些目标缺乏配套的评价考核体系[3]。

（三）预算评价结果的利用不到位，缺乏有效监督

部分行政单位对预算评价结果的利用不到位，未充分调动奖励约束机制的能动作用。评价结果中涉及的问题落实整改不到位，运用不充分，受到现有预算管理工作机制的影响，缺乏对预算问题整改落实的刚性约束，预算评价结果在形成后，各职能部门整改、反馈的积极性较低。预算管理只有财务部门一家自编自导，这也反映单位重视不够的问题。部分行政单位开展的预算执行评价无法实现对预算执行过程进行实时监控，针对其中管控不到位的环节，也未进行通报。预算安排未纳入项目细化、执行进度、项目评分、项目绩效和监督检查“五个挂钩”考核体系，具体的评价结果也未用于部门预算安排。

（四）预算管理方法的选择水平低，预算管理难度较大

通过对我国行政单位进行分析可以发现，单位类型众多，各具特点。因此，行政单位在选择具体的预算管理办法时，需结合单位自身发展情况与需要，合理选择使用，以匹配单位的职能[4]。但是，部分单位不能结合单位基础条件，选择合适的预算管理办法，预算管理缺乏单位的发展特色，管理方法与模式千篇一律，只一味跟风建设，缺乏创新，盲目照搬照抄其他单位的预算管理经验，导致预算管理办法运用不合理，无法适应单位自身实际的管理需要，浪费了大量的财力、物力和人力资源。预算管理人员的工作量激增，实际的工作混乱，缺乏客观性，而实际的效果却甚微，导致预算管理的难度进一步加大。

三、行政单位预算管理主要对策

（一）正确认识预算管理的重要作用，积极推进预算管理工作全面落实

单位管理层需认识到，预算管理作为一项系统工程，并非是财务部门一个部门的工作，而是需要各个部门之间的相互配合。行政单位需树立正确的预算管理理念，统一思想，提高认识，逐步规范和完善单位预算管理程序。预算管理部门要处理好事权和财权、政策和制度、意识和理念、方式和方法的关系，将预算控制前置，从预算事后控制变为业务主体部门的自我控制，解决预算管理理念淡薄这一难题。加强单位管理层与职工的理念引导，点明误区，在认识上消除积弊，消除预算管理就是预算编制、预算管理只是财务部门的事、预算可以随意调整这三个认识误区。通过对各职能部门进行预算管理理念的培训，立体灌输，反复强化学习，通过“会前学、专家讲、部门评”，在全体员工中灌注预算管理的重要性，引导各部门从被动参与预算到主动参与预算。

同时，在实践上练兵实操，通过轮岗交流、AB岗搭配、鼓励员工参加会计职称考试、积极派员锻炼等，不断增强单位预算管理综合能力。将预算管理从“高深的理论”中拔出，深入浅出，将预算管理的道理、方法，浅显易懂地普及到每一名员工，实现全员践行。对预算管理中执行不到位的，进行专项分析，并部署改善或调整计划，积极推进预算管理工作全面落实。

（二）完善预算管理目标设置，确保与行政单位工作相一致

确定单位预算期间科学的管理目标，是预算管理的前提之一，预算管理水平的提升又能够对经营目标的制定作出指导与修正，两者相辅相成，相互促进。行政单位的管理工作涉及方方面面，在单位发展的不同阶段、不同单元，涉及的工作重点均存在一定差异[5]。因此，在进行预算管理时，需要明确预算管理的重点指标，尤其是效率指标，以提高预算管理的效率。预算管理目标的确定过程便是实现单位上下在思想上统一认识的过程，在设置预算管理目标时，需关注目标的设置是否符合单位的战略发展需要，是否符合单位现阶段的发展现状。在确定好与之相匹配的组织架构、管理团队、资金资源以及考核机制的基础上，确定预算管理目标，以保证预算管理目标的合理性、科学性以及逻辑统一性。

行政单位的预算管理目标需要结合单位的实际设置，不同单位的预算管理目标有所差异，行政单位需要分析可能影响自身战略规划及日常管理的各类因素，在确定预算管理目标时，积极听取财务人员对于预算管理的意见，确保与行政单位工作相一致。

（三）加强预算管理评估与考核，不断优化预算管理指标

在制定预算管理指标的同时，如果没有建立相应的考核与评价体系，则会导致最终的预算管理效果与业绩评价、升降奖惩不挂钩，预算管理的严肃性大大降低，导致预算成为一个“数字游戏”，预算管理越做越不准。预算编制的完成并不代表预算管理的结束，预算、分析、评价共同构成了预算管理系统。

没有压力，就没有改善的动力，对预算管理过程、结果进行考核，及时作出评价，是不断强化预算管理目标的重要途径。因此，行政单位进行预算管理考核工作的关键，便是将单位管理、预算相结合，与绩效考核挂钩，以提高预算管理的严肃性。行政单位需以执行效果为依据，建立起以激励为导向的机制，按照季度公示各职能部门的预算执行进度，对进度不达标的部门进行通报批评、考核扣分，并纳入年度绩效，将资金分配与执行效果挂钩。强化年初预算约束，规范政府采购项目管理，严控预算调整和调剂，维护部门预算严肃性，严格财政支出考核，提升预算支出效率，压缩一般性经费支出，持续加强“三公”经费管理，加强预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化。另外，单位还可引入平衡计分卡，为单位战略目标定位提供保障。以预算目标为基础，从平衡计分卡维度开展考评。在考评时，需要结合不同部门工作的实际对评价指标进行优化，从而使考评工作更具科学性。

（四）制定科学、规范化的预算管理方案，提升预算管理水平

行政单位需制定科学、规范的预算管理方案，同步分解下达绩效目标、预算指标和实施责任。单位需紧紧围绕预算资金使用绩效，结合单位的发展战略、履职要求，设立相应的管理目标，建立评价指标，编制预算。层层分解到各职能部门与岗位，明确预算资金使用和绩效管理责任。梳理清楚单位的预算管理流程，恰当分配不同类别工作，保证职责清晰，权限明确，流转顺畅。行政单位需结合预算管理的高要求，修订完善相应的管理制度与管理办法，制定严格的程序标准与管理标准，加强对预算收支范围、政府采购范畴与资产分配的管理。拟定预算编制报告标准、预算项目论证标准、预算资金概算标准、项目入库需求标准，借助细化的标准，对标提效。清晰的职责是责任追究的前提。行政单位在预算管理过程中，需明确分管领导督导责任，落实分管部门预算职责，以财务部门为牵头部门，其他职能部门为具体责任部门，审计部门为预算监督部门，形成全方位的权责体系。纠正既往职能部门重争取，轻执行；重使用，轻绩效；重安排，轻监督的错误认识[6]。坚持以公开为常态、不公开为例外，除涉密信息外，使用财政资金的均应积极推进公开工作；坚持明确和落实责任，对本部门公开内容的真实性、完整性负责；坚持以公开促改革，以公开为抓手，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供动力。

四、结束语

伴随着市场的发展，行政单位所面临的发展挑战越来越大，为了帮助行政单位破解发展困境，实现单位业务的转型升级与发展，单位管理层需要基于现代企业管理理念转变管理模式，全面提升单位的管理质量。预算管理作为一项先进的管理机制，将其有效应用到单位中，有助于提高单位的经营管理工作，提升单位的财务管理能力。

因此，行政单位需坚持把预算管理作为财务管理工作的中心环节，强化全体员工对预算管理认知的水平，通过加强预算管理的“连环掌”持续发力，强力推动责任制建设，与时俱进，合理选择预算编制方法，加强单位的预算执行监控水平。建立预算支出、绩效评价指标标准库，妥善解决预算考核缺陷问题，对单位业务、预算与财务信息系统进行升级改造。

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预算管理是指为确保国家预算资金规范运行而进行的一系列组织、调节、控制、监督活动的总称。财政管理的重要组成部分。预算管理的实施必须以党和国家的方针政策为指针，以促进国民经济的平衡发展为重点，始终坚持以下原则： 按批准的国家预算组织预算活动的计划管理原则；正确划分预算级次管理范围与权限的统一领导、分级管理原则；多种管理手段并用的原则；专业人员管理和群众相结合的原则。预算管理渗透于预算工作的全过程，其任务和要求是：在预算编制阶段，应合理规划国家预算资金运行，实现内外双对应。预算管理是指企业在战略目标的指导下，对未来的经营活动和相应财务结果进行充分、全面的预测和筹划，并通过对执行过程的监控，将实际完成情况与预算目标不断对照和分析，从而及时指导经营活动的改善和调整，以帮助管理者更加有效地管理企业和最大程度地实现战略目标。常言道，凡事预则立，不预则废。

全面预算管理已经成为现代化企业不可或缺的重要管理模式。它通过业务、资金、信息、人才的整合，明确适度的分权授权，战略驱动的业绩评价等，来实现企业的资源合理配置并真实的反映出企业的实际需要，进而对作业协同、战略贯彻、经营现状与价值增长等方面的最终决策提供支持。就像美国著名管理学家戴维·奥利所指出的那样：全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。

划定预算的控制责任，划清各责任人的实际业绩；注意防止各部门从本部门出发以预算目标取代企业目标； 预算控制不是对现状本身的控制，而是对发展趋势的控制；做好预算执行过程中的业绩记录，以便分析比较； 预算责任必须落实到人； 预算控制是激励经理人员的依据，是他们对预防偏差、纠正偏差所采取的措施。