数字政府视角下“互联网+政务服务”的发展思考

摘要：党的十八大以来，党中央和国务院一直在积极推进数字政府建设，进一步发展“互联网+政务服务”。尽管目前该领域工作已经取得了一定成绩，但还是存在一些问题。其中包括政务服务平台建设模式尚未统一、数据共享问题仍未得到有效解决等。此外，“互联网+政务服务”也亟须一个更为强大的技术支撑体系来保障自身的发展。鉴于此，笔者认为可以从标准体系、服务汇聚模式、存储授权共享体系和强大数字化底座四方面来构建数字政务新阶段视角下的“互联网+政务服务”建设。

关键词：数字政府；“互联网+政务服务”；政务数据管理；标准体系；“跨应用”；安全可信

2016年，国家首次提出了“互联网+政务服务”的理念，随后各级政府相继发布了一系列政策，大力推动一体化政务服务建设。特别是近年来，政府在一网通办、跨省通办、数据共享和数字化效能监管等方面取得了显著成效。而在2022年6月，国务院发布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》更是标志着“互联网+政务服务”已经全面进入了“数字政府”发展的新阶段。在数字政府的视角下，政务服务建设不能简单地理解为政府对外服务的数字化和信息技术应用。相关人员应该意识到，政府的全面数字化是构建政务服务泛在可及的基础。只有在两者的相互促进下，人们才能真正构建整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府。

一、在数字政府推动下，“互联网+政务服务”发展进入新阶段

首先，“互联网+政务服务”推进了社会治理、政务运行和政府管理的全面数字化转型。各级政府部门通过向社会开发更多的服务和数据面，为自身提供了辅助决策和趋势研判的渠道和数据。在政务服务过程中，政府部门加强了协同化、数据化和流程化，通过组织协作、资源共享、应用整合和流程监督全面提升政务运行效能，增强了政府履职能力和机关事务管理水平。

其次，“互联网+政务服务”也推动了“服务数据化”和“数据服务化”的不断演进。政府越来越重视政务数据资产的融合治理、挖掘分析、全链路监管。此外，政府致力于确保数据使用的可信确权、流通共享、监管追溯和隐私安全保护，这些都是数字政府建设的重要工作。

最后，数字政府发展背景下的“互联网+政务服务”更重视用户实际应用场景。各地政府积极探索基于用户实际需求场景来打造和构建服务，如“异地购房提取公积金”、“出生一件事”、“帮代办”、“远程踏勘”等新模式层出不穷。再如政府大力推进高频电子证照应用场景落地，让更多用户感受到政务服务的智慧便捷。近年来AI人工智能、大模型的发展也使得政务服务具有更强大的能力，通过大数据分析、智能算法和用户画像，政府不断推出“服务推荐”、“政策匹配”、“免申即享”等个性化服务，以数字化手段感知社会态势，辅助科学决策，给用户带来更好的服务体验。

二、在数字政府视角下，发展“互联网+政务服务”面临新问题

（一）“中心化”还是“去中心化”

自2014年全国第一家省级“互联网+政务服务”平台“浙江政务服务网”上线以来，关于省各级政务服务平台建设模式的“是统是分”一直存在不同观点。其争论核心在于省级大平台建设的定位问题，由于省级部门能够提供的可办事项和政务服务有限，大量的政务服务实际上来自市区县基层部门。因此，人们对于是否应该独立的市级政务服务网和政务服务App存在疑问。另外，超级城市服务App和政务服务App之间的关系也引发了许多业内的探讨。

（二）难以消灭的“信息孤岛”和“数据烟囱”

“集约化”和“信息孤岛”是一直伴随着电子政务发展过程的经典话题。在信息化建设过程中，通常认为通过采用更先进的技术，可以消除“信息孤岛”。然而，隨着信息化的不断发展，“孤岛”问题不但没有解决，反而更加严重。研究发现，所有的应用服务和数据都是从实践场景和创新探索中得到的。由于再实践中往往缺乏完善的系统性规划，导致应用服务和数据之间存在较大的隔阂。此外，政务服务应用通常源于具体的政务业务，而政府各级部门的职能分工天然地划分了数据集的边界和应用的边界。这些因素共同促成了“信息孤岛”的形成。

（三）数据资产管理问题

政务服务数据往往涉及大量敏感信息，因此数据安全管理和保护是当前政务服务数据资产管理的首要难题。多年来，政务服务应用系统建设分散，技术路线不统一，导致数据质量存在准确性、完整性和一致性等问题。同时政务服务数据的开放和共享程度不高，缺乏统一的标准和机制，这也从客观上造成了“互联网+政务服务”数据资产管理、数据共享开放和跨领域应用上的困难。此外，政务服务在数据资产管理方面缺乏统一的数据管理体系和规范，也导致了数据管理的混乱和无序。

（四）技术支撑体系问题

在数字政府发展的新形势下，将“互联网+政务服务”引入各级政府部门已成为必然趋势。这就要求从省市区县到乡镇村各级政府部门的应用服务都要全面上线，实现全覆盖。同时，各级政府部门的业务系统数据也需要进行异构整合和共享交换，以形成高效的服务能力和政务数据资产沉淀。随着“互联网+政务服务”服务场景和管理模式的创新，政务服务平台的技术支撑能力也面临更高的要求。在新形势下，访问用户数量和数据存储数量都呈几何倍数增长，因此政务服务的并发处理能力、数据交换能力，以及平台的信息安全等方面都面临巨大挑战。

三、数字政府新阶段中“互联网+政务服务”发展的四个“构建”

（一）构建更适合数字政府阶段的全新标准体系

一是政务服务的标准规范建设。构建全局的政务服务规范体系，包括数据标准、应用对接标准和服务监测标准。通过规范化的标准，实现数据和服务的互联互通，并对服务的性能、运行状态和兼容性进行统一规范的监测，以确保政务服务按照规范进行交互和提供。

二是政务服务的基础设施建设。政务服务的基础设施是指由省平台统管的基础能力，包括用户认证、电子证照、统一受理、服务搜索等体系。无论是在地方还是第三方厂商建设政务服务时，都必须调用省平台提供的基础能力。省平台需要不断完善这些基础能力，并将丰富的业务开发交给服务提供者，发挥他们的优势和积极性。

三是政务服务的基础数据体系建设。无论数据体系如何复杂，个人用户数据集、企业用户数据集、服务事项数据集、办件数据集、评价数据集、监察数据集、用户及服务使用数据集等必须由省平台统一建设。这些政务服务的基础数据应随着服务的不断调用而逐步沉淀和完善，形成平台的数据资产。

四是服务监管能力建设。各地各部门提供的服务应用可以由不同厂商开发，但平台必须具备对其运行状态、性能和开发规范性的自动化监管能力，可以对异常运行的服务进行预警和下架处理。平台还需对数据服务的调用进行监管，并对服务对象、调用的鉴权、调用的频度以及数据质量等进行管理。

（二）构建应用开放、多端融合的服务汇聚模式

一是强调“强整合”和思考“弱连接”。长期以来，政务服务一直强调整合，长期以来，政务服务一直强调整合，但这种集约化整合往往面临责任集中、难度大的问题，同时也容易让基层部门失去创新的积极性。在数字政府建设的背景下，应考虑采用更灵活的“弱连接”方式，将分布式和去中心化的理念引入政务服务领域。

二是解决跨应用的服务漫游问题。随着数字政府建设的推进，跨应用的需求将会增多，而服务跨地区、跨部门的漫游问题也将变得突出。例如，不同省级政务服务应用都提供了本地区健康码服务，但在跨省出差时，用户往往需要下载并切换到另一个省的政务服务应用，体验不便。为了解决这个问题，需要实现跨应用的无缝接入和用户体系的贯通，以及服务机制的互认。

三是多端一体化问题：随着移动应用、微信公众号、小程序等多种应用形式的出现，政务服务需要具备多端一体化的技术能力，即数据同源、多端发布。这样可以适应需求的多样性和快速迭代的要求。特别是在5G时代，移动政务服务将以多种形式存在，包括多点触控、智能语音等交互方式。政务服务也将通过多端渠道渗透到个人和企业服务的方方面面。

（三）构建完善的数据可信存储、授权、共享体系

一是建立数据资产集约化和分布式管理并存的模式。首先要认可“信息孤岛不可能被完全消灭”，既然数据资产集约式的“中心化”管理有难度，那么数据资产的分布式管理，即“去中心化”模式必然越来越受到重视。随着数字政府对区块链技术的应用，“智能合约”以及“分布式账本”理念被引用到政府数据资产的“整合共享”中，是“物理上整合”还是“逻辑上共享”已经不重要，政府的数据资产就应建立以“集约化管理”和“分布式共享”两种形态并存的模式。

二是建立数据安全和隐私保护体系。首先要围绕数据的生命周期，即从数据的规范设计、采集、流动、存储、共享、维护、销毁、归档、审计以及存储介质等方面，建立数据库管理体系。其次要建立数据的治理机制和数据安全管理制度，明确数据管理、维护的角色和职责，并执行有效的数据安全方案。同时加强数据安全的风险评估和合规管理流程，并通过加密算法、脱敏和密钥等相关安全技术，有效防范潜在的数据泄漏风险。最后，要提升个人数据安全和隐私保护意识，进行成熟度评估和相关法规培训。

三是解决好数据流通的授权鉴权、电子存证和监管追溯问题。在政务数据流通与使用中，可以运用区块链技术实现数据流通过程的可信认证与不可篡改性。首先在数据使用前要对数据的调用进行授权和鉴权，如当服务要调用个人隐私信息时，通过加密算法和数字签名确定当事人的合法身份，并发信息给当事人进行授权确认。其次要对数据流通中的调用源、调用时间、地点和调用人等数据进行校验存档，即对调用的行为过程进行电子存证。第三对数据调用过程做详细的数据记录，通过电子存证和不可篡改的数据记录，实现对调用过程的可追溯性。

（四）构建安全可信、国产信创的强大数字化底座

一是构建平台级的大并发高性能支撑能力。随着国家对跨地区、跨部门、跨层级政务服务的推进，“互联网+政务服务”平台将公共服务和行政审批事项面向公众和企业开放，系统将面临频繁的用户注册、大规模的并发访问和实名认证等操作，构建在私有云体系上的政务服务将会在相对集中的时间段瞬间达到高强度的访问峰值，这对政务服务平台的性能支撑和技术运维提出了巨大挑战。因此，提供高性能的支撑能力对于保障政务服务平台的稳定性和可靠性至关重要。

二是构建政务服务平台自身的应用安全能力。“互联网+政务服务”服务涉及公共服务和行政审批事项，数据也包含企业和个人隐私。因此，平台必须具备防范黑客攻击和保护数据隐私的能力。除了依靠各类安全产品和解决方案外，政务服务平台应注重自身软件开发的安全防护能力，包括在代码设计、互联网安全防护等方面加强，作为防范黑客入侵和保护数据安全的最后一道防线。

三是服务的不停机热更新和应用的灰度发布能力。政务服务作为一个持续服务的平台，要确保服务不间断。在网站、移动端和小程序等多端的展现方面，需要实现可视化拖拽进行快速改版。同时，通过容器化、弹性伸缩和灰度发布机制，实现应用服务的代码更新在不停机的状态下进行。通过灰度发布的方式，将新功能的影响范围控制在一定范围内，先行试用，然后逐步推广，实现新功能的平滑更新。

四是构建应用开发的DevOps体系。由于“互联网+政务服务”是一个持续服务的平台，因此要在保留原有成果和资产的前提下，不断累积、快速迭代。为了配合数字政府“敏捷迭代”的应用开发模式，政务服务的应用代码开发将引入类似于“工业化”代码生产方式，以推动“小步快跑”进程。简而言之，政府需要构建一个基于DevOps体系的应用代码开发的生产线。这个生产线能够管理政务服务应用开发的生命周期，包括需求、代码、组件、质量管理和安全检测等，以此保障平台整体的代码质量和安全，同时实现应用研发的全流程管理和交付的流程化和自动化。

五是构建面向多端的自动化测试体系。随着政务服务的发展和应用面向多端的趋势，多端测试变得复杂且耗时，传统的人工测试无法满足需求。为了应对多端测试的挑战，我们需要构建面向多端的自动化测试体系。这个自动化测试体系需要能够覆盖多个平台，包括Android、iOS、HTML5等。通过自动化测试工具和框架，可以实现应用的安装测试、性能测试、兼容性测试和盲点测试等。通过自动化测试，我们能够提高测试的覆盖率和效率，减少人工测试的工作量和成本。在自动化测试过程中，除了常规的功能测试，还需要进行全链路的安全扫描、运行异常监控和故障报告输出。这样可以及时发现和修复代码中的异常，提高应用的安全性和稳定性。同时，对程序代码节点进行异常告警，可以辅助开发人员快速定位和修复代码缺陷，提升交付质量。

六是构建平台的自主可控和信创能力。在数字政府的发展中，确保政务服务应用的安全稳定和自主可控非常重要。面向互联网开放的政务服务面临着恶意攻击的风险，这可能对数据安全和隐私保护造成严重威胁。我们必须重视并加强对应用底层操作系统、中间件服务、数据库等方面的安全防护。尽管国内的基础软硬件在某些方面与国际先进水平仍有差距，而开源平台的基础底座和研发贡献主要来自国外，导致平台补丁和漏洞的发现滞后，但近年来我国在去IOE和关键技术研发方面已经投入大量资金和资源，取得了一些进展。然而，在网络安全、数据库和软件核心架构底座等方面仍面临挑战，仍有很多技术难关需要我们不断探索和攻克。

作者单位：金震宇 大汉软件股份有限公司

参  考  文  献

[1] 李重照，黃璜.中国地方政府数据共享的影响因素研究[J].中国行政管理， 2019（08）：47-54

[2] 陈涛，董艳哲，马亮，等.推进“互联网+政务服务”提升政府服务与社会治理能力[J].电子政务， 2016（08）：2-22