多元治理主体视角下我国基层社会治理的困境与出路

陈在上，张黎阳

（河南财经政法大学刑事司法学院，河南 郑州 450000）

基层社会治理事关千家万户， 是国家治理的落脚点［1］。 党的十八大以来，我国基层社会治理水平显著提高，人民群众的幸福感不断增强。 目前，我国社会发展步入新常态，新型社会问题大量涌现，如何提高基层社会治理效能、 防范化解各种治理难题成为一项重大课题。 本文立足于我国基层社会治理实践，并以问题为导向，从多元治理主体的角度出发，提出了我国基层社会治理的未来出路， 以期为提高我国基层社会治理水平建言献策。

一、现阶段我国基层社会治理的主要模式

（一）党委领导下的基层社会治理体制

基层党组织在基层社会治理中扮演着引领者的关键角色，同时也是服务群众、推进基层社会治理的战斗堡垒。 一方面，基层党组织是实现党领导基层社会的重要抓手， 党中央对基层社会治理作出的重大决策、部署需要基层党组织贯彻落实；另一方面，基层党组织还是构建良好党群关系的重要纽带， 基层党组织深入基层，与人民群众的联系最为密切，可以及时了解人民群众的利益需求以及民生领域的突出问题，能够结合不同阶段的发展特点及时调整、优化基层治理方式。 党的十八大以来，党建引领为我国基层社会治理带来了巨大优势，不仅拓宽了治理思路，还充分发挥了基层党组织在政策宣传、 联系服务群众等方面的重要作用。 党的领导是我国基层社会治理体制的鲜明特色，也是持续优化治理方式、提高治理效能的关键所在， 必须坚持党在基层社会治理中的领导地位， 不断增强针对各类治理难题的防范化解能力。

（二）共建共治共享的社会治理格局

党的十九大报告提出要 “打造共建共治共享的社会治理格局”［2］，由此明确了我国社会治理格局的三重内涵，即“共建”“共治”和“共享”，三者分别具有丰富的内容，同时又相互联系、不可分割。 “共建”强调“一核多元”的社会治理主体，即各级党委、政府、社会组织和社会公众；“共治” 是指社会治理的具体路径，即在共治理念下，社会治理需要向社会化、法治化、智能化、专业化四个方面发力；“共享”是社会治理的目标，强调以公平正义的社会建设为保障［3］，即由所有参与社会治理的主体共同享有治理成果。新形势下，各类治理主体之间的联系将更加紧密，主体功能将日益凸显，而“共建共治共享”的社会治理格局为各类主体参与治理预留了大量空间， 为推进“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体建设奠定了基础［4］。

（三）自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系

党的十九届四中全会强调， 要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，夯实基层社会治理基础［5］。 “自治”是人民群众进行自我管理的重要形式， 是人民群众实现直接民主的关键体现；“法治”是基层社会治理的基本原则，是完成各项工作必须遵守的条件；“德治” 是实施社会教化的有效手段，是保障社会公序良俗的重要依托。新时代创新基层社会治理体系，必须坚持自治、法治、德治相结合的治理思路，只有“三治”融合，才能激发基层社会治理的活力，有效化解治理过程中的难题，促进基层社会和谐有序，实现人民群众安居乐业。

二、现阶段我国基层社会治理面临的困境

基层社会治理是国家治理的重要方面［6］，提升基层社会治理能力是维护社会和谐稳定、 增强人民群众幸福感的必然要求。近年来，全国各地都在深入探索基层社会的新型治理模式，然而，在多元治理主体视角下， 现阶段我国各基层社会治理主体的功能并未得到充分发挥， 这严重限制了我国基层社会治理的效能的发挥。

（一）基层党组织的“堡垒”作用仍需进一步发挥

《中国共产党章程》第三十二条规定：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒， 是党的全部工作和战斗力的基础。 ”依照规定，基层党组织主要负责宣传和执行党的路线、密切联系群众、领导本地区各项基层工作等，是基层社会治理的核心力量。然而，在实践中基层党组织的“堡垒”作用仍需进一步发挥。 首先，一些社区、农村中的党员缺乏参与基层社会治理的政治意识， 影响基层党组织的整体灵活性。其次，部分基层党组织对突发事件的应急处置能力、响应上级党组织指令的能力不足，导致一些突发问题不能及时有效解决。最后，一些基层党组织并未建立与上级党组织之间的沟通协调机制， 导致上下级党组织在数据共享、信息交流、资源协调等方面存在障碍，严重影响了基层社会治理的效率。

（二）部分基层工作人员缺乏主体责任意识

基层社会治理倡导“党委领导、政府主导下的多元共治”理念，但在实践中部分基层工作人员缺乏主体责任意识。例如：部分基层工作人员对治理中出现的问题不能及时妥善解决，经常互相推诿，对于问题解决的实效性、人民群众的满意程度、社会效果等因素考虑不足， 同时对于一些管辖范围较为模糊的事项， 直接告知人民群众该事项不在自己的职责范围内。 这些做法都极大降低了基层社会治理的实际效果。

（三）社会力量参与不足

基层社会治理工作不能仅依靠基层党委、 政府和其他国家机关展开， 还需要充分调动社会各界力量参与基层社会治理工作。 在实践中存在社会组织介入不充分、人民群众参与度不高等情况。社会组织作为重要的社会力量，拥有巨大的社会治理优势。虽然一些专业性较强的社会组织愿意积极参与基层社会治理工作， 但其参与基层社会治理的渠道不够通畅，导致其专业优势无法及时发挥，参与的积极性受挫。同时，基层社会治理工作也面临着人民群众参与度不高的问题。 基层群众自治是基层社会治理的重要途径之一，应当充分发挥人民群众自治的优势，提高治理的灵活性。 但在实践中，一些群众抱着“事不关己，高高挂起”的心态，认为基层社会治理工作应当由党委、政府和有关国家机关开展，在没有涉及自身利益时并不愿为治理工作贡献自己的力量， 这在一定程度上削弱了自治的力量。

三、多元治理主体视角下我国基层社会治理的未来出路

面对新形势下的诸多治理困境， 需要不断完善党委领导下多元主体参与的基层社会治理体系，同时坚持从我国实际出发，紧密联系我国社情、民情，制定规范化的规章制度，实施精准有效的政策措施，用制度提高基层社会治理的实效性。

（一）坚持党建引领基层社会治理创新

党的领导是我国基层社会治理体系的显著特征，是夯实基层社会治理基础的政治保证，必须坚持在党的领导下优化治理方式、解决治理难题。 首先，要不断强化党在政治思想、组织结构、治理体系等方面的核心领导地位。 基层党组织在基层社会治理中发挥着统筹规划、把握正确方向的重大作用，是基层社会治理的重要堡垒。 基层党组织要定期举办专题研讨会，学习党中央关于基层社会治理的最新政策，认真领会党中央有关文件精神， 将党中央的治理策略贯彻落实到基层社会治理的方方面面。同时，基层党员干部要主动提高自身的政治站位， 深刻领悟党中央有关基层社会治理的重要表述， 带动身边的人民群众积极拥护党的领导。其次，应继续扩大基层党组织的覆盖面。在共建共治共享的社会治理格局中，基层党组织扮演着“协调者”“组织者”的重要角色，是推进基层社会治理工作的“桥头堡”。 要提高基层社会治理效能、提升治理工作质量，就必须进一步扩大基层党组织的覆盖面。 基层党组织应充分利用网格化治理的优势， 将党的旗帜插到网格中的每一个单元。同时，基层党组织要借助“互联网”“大数据”以及“区块链”等技术，及时发布最新的中央政策文件，搭建方便、简洁的党群对话平台，建立辖区内的问题反馈机制，切实增强基层党组织在社区、农村的组织能力和协调能力。最后，基层党员干部要做好治理工作的“排头兵”和“领头雁”。 基层党员干部应深入基层社会治理一线，持续强化自身的责任意识、服务意识和创新意识，勇挑基层社会治理重担，时刻站在治理工作的最前沿，保持与广大人民群众的密切联系，勤于总结人民群众“反应多、呼声大”的难题，善于运用创新思维解决民生领域的突出问题， 还要及时向党组织汇报治理过程中的缺陷、不足以及改进思路，不断提高自身的工作能力和水平。

（二）完善政府主导的基层社会治理模式

1.合理划分基层人民政府的职责范围

在“党委领导+政府负责”的治理模式下，人民政府是基层社会治理的主导力量， 承担着多种治理职责。要全面提高基层社会治理的水平，保证各个领域都能协调有序发展， 就必须进一步细化基层人民政府的权力清单，合理划分基层人民政府的职责范围，形成“上下贯通，分级负责”的政府治理局面。对于县区一级人民政府而言：第一，应针对辖区内的不同区域建立专门的治理问题台账， 下级人民政府上交问题清单后， 县区一级人民政府要总结各区域在治理过程中面临的共性问题并进行集中解决， 同时还要分析各个区域内的特殊性问题，再分别进行处理。第二， 县区一级人民政府可以按季度组织召开基层社会治理经验专题报告会， 综合评估后评选出季度优秀治理单位， 并将这些单位的优秀治理经验进行适当调整后在县区内加以推广，治理成效显著的，年终向上级人民政府汇报， 并在全市乃至全省范围内进行推广。第三，县区一级人民政府应主动牵头搭建辖区内政府机关间的沟通协调机制， 加强辖区内政府机关间的交流合作。 对于乡镇一级人民政府以及街道办而言：第一，要定期制作本区域的治理问题明细表，向上级人民政府详细汇报治理过程中的重点、难点，充分利用上级人民政府搭建的沟通协调平台，强化对重大突发事件的监测、预警能力。 第二，乡镇一级人民政府以及街道办要建立与村委会、 居委会的协作配合机制，指导村委会、居委会依法做好民主决策、民主管理、民主协商、民主监督等工作，帮助人民群众依法管理自己的事务。

2.优化政府职能，聚焦民生领域突出问题

人民群众是基层社会治理成果的最大享有者，各级人民政府要主动下移治理和服务的重心， 始终以民生领域的突出问题为治理和服务的导向， 积极拓宽人民群众反映问题的渠道，做到“汇民智、听民声”，提高服务质量。具体需要从以下四个方面着手。

（1）进一步提高政策、法规制定的科学性、有效性。科学有效的政策、法规是提高社会治理效能的重要抓手，要坚持“立、改、废、释”并举，提高政策、法规制定的质量。 在制定阶段：第一，要根据地区经济发展的实际状况制定政策、法规；第二，要加大对公共法律服务、弱势群体保护、食品药品安全等方面的关注力度，为切实解决民生问题提供依据；第三，应健全调查、研究、论证、听证机制，保证政策、法规制定的科学性。 在执行阶段：首先，要健全事后评估和监督机制，及时监测政策、法规的运行情况；其次，要进一步完善各类主体的意见反馈机制， 开放社会公众评论渠道，确保政策、法规的有效性。

（2）提高干部队伍法治素养，增强政府及政府部门依法办事的能力。 建设法治政府需要培养具有法治思维、 善于运用法治方式解决社会问题的干部队伍， 以便更好地将法治精神融入到社会治理的过程中。 首先，在选任干部时，要重点考核其是否具有法治思维及运用法治方式解决问题的能力； 在提拔干部时，要优先提拔法治素养较高的人员。 其次，应当定期组织干部参加法律培训和法律知识测试， 成绩不合格人员要重新学习有关知识， 切实增强干部队伍的法治意识及依法行政能力。最后，将干部的依法行政能力作为重要考核依据，记录违法、违规次数，按月进行公布，严格树立法律权威。

（3）拓宽民声反映渠道。 “天视自我民视，天听自我民听”［7］，在基层社会治理过程中，要密切联系群众，搭建更多线上、线下的意见反馈平台，进一步畅通人民群众诉求表达的渠道， 让人民群众成为社会治理的最终评判者。 同时，还要建立意见、建议反馈机制，及时回应人民群众诉求。

（4）健全公共服务制度。 自古以来，解决民生问题都是治国理政的首要之事，例如，按照《周礼》的设计，民生是惠民安邦之本，解决民生问题是实施社会教化的首要之事［8］。 要实现基层社会治理现代化，重点在于改善民生，增进人民福祉，妥善解决涉及人民群众切身利益的重大问题。 政府应加强基础性民生建设，加大普惠力度，不断满足人民群众多样化的生活需求。还要不断提高公共服务的供给水平，完善社会福利、优抚安置及弱势群体帮扶等社会保障制度，提高基本医疗卫生水平， 确保人民群众安居乐业，着力构建“幼有所育、老有所养、弱有所扶”的和谐社会。

（三）健全多元主体协同参与的基层社会治理体系

1.完善政府治理与基层自治的互动机制

基层群众自治制度是人民群众广泛参与社会治理的重要形式，是人民主体地位的制度体现，认真贯彻落实这一基本政治制度， 既有利于发扬基层民主的优势，又能充分调动人民群众的主动性和创造性。政府应加强与城市居委会、 农村村委会等群众性自治组织之间的互动交流， 正确处理政府治理与基层自治之间的关系， 引导并帮助人民群众妥善管理自治范围内的事项，积极探索“楼宇自治”“院落自治”，不断拓宽人民群众参与基层社会治理的渠道， 保障人民群众参与治理的权利。 以北京市东城区为例，2022年上半年，东城区从妇联执行委员会、妇女代表大会以及其他社会组织中招募了百余名志愿者，成立了“巾帼志愿服务队”。 志愿队利用全区的“点单+派单”机制，为社区居民提供心理疏导、家庭教育指导、纠纷化解等公益性服务，有效解决了居民日常生活中的大量难题［9］。 此外，政府可以组织社区、农村针对特定问题制定专项公约，如《自行车摆放公约》《楼道卫生公约》《夜间活动公约》等，对特定问题进行精细化治理。以甘肃省金昌市为例，金昌市组织全市12个乡镇、139个村庄制定了 《村庄清洁公约》，极大激发了广大村民参与村庄治理的主动性， 有效改善了该市农村的居住环境，部分地区因此被评为“全国农村社区治理试验区”［10］。 通过引导社区、农村制定专项公约，不仅强化了居民、村民的整体意识，而且在一定程度上提高了基层自治的水平。

2.进一步畅通社会组织参与基层社会治理的渠道

社会组织作为公共关系的重要主体， 在工作人员、固定资产等方面具有较大优势①，应最大限度地利用这些优势， 将其转化为基层社会治理的重要动能。 首先，可以通过政府采购、资金资助等形式支持社会组织参与矛盾纠纷处理、 弱势群体帮扶和家庭教育指导等公共服务领域治理。 以青岛市城阳区为例， 城阳区在山东省率先颁布了有关社会组织的扶持政策，每个服务项目的扶持资金最高可达25万元，用以鼓励社会组织积极参与社区治理［11］，充分发挥了社会组织的专业性优势。其次，政府应当继续缩小“包揽管理”的范围，持续放权赋能，拓展社会组织参与基层社会治理的领域，明确社会组织的职能权限，充分发挥社会组织的调节功能。最后，要不断优化社会组织的运行环境，培养更多专业性强、内部结构完善的社会组织， 提升社会组织参与基层社会治理的能力。

四、结语

随着我国社会逐步迈进转型期， 基层社会出现了各种各样的新问题、新矛盾、新纠纷，迫切需要探索一条具有时代特点的新型治理路径。 在多元治理主体视角下，需要不断深挖各类主体的治理潜力，持续推进基层社会治理工作向纵深发展， 努力完善基层社会治理格局，从而促进基层社会和谐稳定，保障人民群众安居乐业。

注释:

①据统计，截至2020年年底，我国社会组织工作人员数量已超1061.8万，社会组织固定资产共计4785.5亿元，各类社会组织实施的扶贫项目已超9.2万个。 另外，依据我国民政部印发的《“十四五”社会组织发展规划》，到2025年，我国社会组织专职工作人员数量将达1250万，社会组织固定资产将达5900亿元。